乡村治理现代化语境下的村委会审视：定位、困境及角色

梁 健

(武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430072)

一、问题的提出

我国政府一贯重视“三农”问题和农村工作。相对于城镇化发展进程，近些年的乡村建设明显滞后。党的十九大报告提出乡村振兴战略，彰显了党和国家对农村工作的高度重视和推动农村现代化发展的信心与决心。党的十九届四中全会擘画了推动国家治理体系和治理能力现代化的宏伟蓝图，乡村治理现代化是其中的一个重要组成部分。在推动乡村治理现代化进程中，作为农村自治主体的村委会发挥着重要作用。因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，研究村委会的定位、所面临的困境以及突破困境的路径具有重要的现实意义。

村委会的职能及其角色定位一直是学界关注的重点，学者们普遍认为准确定位村委会的职能和角色是提升乡村治理效能的前提条件。曾学华指出，村民自治组织是参与农村治理的骨干力量，农村社会经济发展受到村民自治组织治理能力的显著影响(1)曾学华：《以村民自治创新促进农村治理现代化——基于成都村民议事会创新实践的思考》，《河北地质大学学报》2017年第1期。。钱茜研究发现，在实践中农民对于村委会的性质其实并不关注，但在农民看来，村委会是与其利益息息相关的最重要机构(2)钱茜：《村委会与农村集体经济组织职权重构——以上海市城市化撤村为背景》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》2015年第5期。。

村委会对农村工作的重要性决定了它必须切实履行好职责，发挥应有功能。然而，在实践中村委会功能没有得到充分发挥的现象依然存在，导致乡村自治的效能未能充分释放，公共服务供给仍不充分(3)李建伟、李兰、王伟进：《乡村治理现代化：进展、问题与建议》，《社会政策研究》2019年第4期。。对此，有学者试图从村委会与乡镇政府关系的视角进行解释。 如罗峰和李勇认为，当前“乡—村”关系的症结点在于行政下沉与乡村自治空间的界限(4)罗峰、李勇：《治理现代化视域下的“乡—村”关系变迁》，《山东行政学院学报》2020年第4期。；梁成意等则强调，乡镇政府与村委会之间实际上是一种“行政委托关系”，但当前并没有法律加以明确，这造成了村委会履行职能的障碍(5)梁成意、叶霖：《行政委托视角下的村委会职能重构》，《宜宾学院学报》2016年第8期。。也有学者从村委会自身存在的问题出发，剖析了村委会治理低效的原因。如金太军指出，村委会存在双重角色的失衡(6)金太军：《新时期乡村关系冲突的成因分析》，《南京师大学报(社会科学版)》2002年第4期。；管文行认为，村民自治组织存在角色越位以及主体地位弱化的问题(7)管文行：《乡村振兴背景下农村治理主体结构研究》，东北师范大学博士论文，2019年。；宋文娟则通过考察安徽新农合中村委会的角色发现，村委会存在着“缺位”的问题(8)宋文娟：《安徽新农合中的村委会行动“缺位”探析》，《安庆师范学院学报(社会科学版)》2014年第6期。。

村委会的定位准确与否，是提升乡村治理效能、实现乡村治理现代化的重要前提。当前，学界对村委会的定位仍在研讨之中。李云认为，村委会在新农村建设中应该承担起“组织协调者”“带头人”和“服务者”的角色(9)李云：《新农村建设中村委会的角色定位问题初探》，《陕西行政学院学报》2008年第4期。；杨云霞表示，村委会应成为国家政策的宣传者、农村经济发展的带头人、农业信息的传递者、文明新风的引导者和环境保护的倡导者(10)杨云霞：《村委会在新农村建设中的角色定位》，《中共石家庄市委党校学报》2007年第7期。；而吴莹则基于回迁社区的个案研究指出，经营者、管理者和服务者是村委会在回迁社区基层治理中的典型角色(11)吴莹：《农村回迁社区中的村委会角色转型》，《学海》2016年第3期。。

可以说，对于村委会在乡村治理中所面临的困境及其破解路径的研究，学界已取得了较为丰硕的成果。然而，却鲜有研究从立体的视角去分析村委会在乡村治理现代化语境下的科学定位。笔者认为，对村委会定位的考察，不应囿于“乡—村”关系的平面解读，而应该从立体的视角对村委会在乡村治理中的角色进行分析，并在此基础上剖析村委会面临的困境及其解决之道。只有这样，才能精准把握村委会在乡村治理现代化中的定位，助推乡村治理效能的提升。这正是本研究的旨趣所在。

二、乡村治理现代化背景下村委会的三维定位

(一)纵向定位

1.乡—村关系。从理论上来说，乡镇政府代表的是国家公共权力，属于国家政权范畴；而村民自治代表的是村集体及村民的意愿和利益，属于社会权利场域，二者实际上反映的是国家与社会的关系(12)李金龙、柳汨：《论村民自治与乡政管理关系的重构——基于理论、制度与运行相结合的视角》，《江汉论坛》2011年第8期。。2018年修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》)第二条，对村委会的性质作了明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”(13)《中华人民共和国村民委员会组织法(2018年12月29日修正)》，http：//www.mca.gov.cn/article/gk/fg/jczqhsqjs/201911/20191100021350.shtml。第五条则对村委会与乡镇政府的关系进行了说明，即“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”(14)《中华人民共和国村民委员会组织法(2018年12月29日修正)》，http：//www.mca.gov.cn/article/gk/fg/jczqhsqjs/201911/20191100021350.shtml。这两项条款在法律层面上规定了“乡—村”关系：一方面，村委会是基层群众性自治组织，不是一级政府，也不是乡镇政府的派出机构，乡镇政府与村委会之间不是领导与被领导的行政关系，而是指导与被指导的业务关系；另一方面，乡镇政府应对村委会的工作给予指导、支持和帮助，而村委会也应协助乡镇政府的工作。由此不难看出，乡政村治是二者定位的显著特征。

2.村—组关系。在我国，绝大多数村委会是以自然村为基础设立的。《村委会组织法》第三条指出：“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”(15)《中华人民共和国村民委员会组织法(2018年12月29日修正)》，http：//www.mca.gov.cn/article/gk/fg/jczqhsqjs/201911/20191100021350.shtml。第二十八条则规定，“村民小组组长由村民小组会议推选。”(16)《中华人民共和国村民委员会组织法(2018年12月29日修正)》，http：//www.mca.gov.cn/article/gk/fg/jczqhsqjs/201911/20191100021350.shtml。换言之，村民小组不是村委会的下属机构，而是村民自治语境下村委会的组成部分。村民小组一般以地缘为界，且兼有宗族血缘的纽带联系，因此从情感上来说，村民小组成员之间的关系更为密切。此外，农村最重要的生产资料——土地，一般是在村民小组内部分配和流动，且村民小组拥有共同的水利、山林等共同利益，故而村民小组成员之间实为一个利益共同体。目前我国农村推行的村民自治，并没有完全打破村民小组的利益共同体性质，很多地方的村民小组仍然延续着它们数百年来、甚至上千年来形成的这种利益共同体格局(17)程同顺、赵一玮：《村民自治体系中的村民小组研究》，《晋阳学刊》2010年第2期。。可见，我国的村民自治虽是以村委会为单位，但很大程度上村民小组才是村民认可的最基本的治理单元。村民小组联系着村委会与最基本的社会细胞和单位——家庭(农户)，发挥着重要的自治功能。

(二)横向定位

村委会作为一个组织，在基层治理结构中不是孤立存在的。在微观上，它与附近的村委会同处一片区域，不可避免地发生着联系；在宏观上，村委会虽然不是一级政府，属于群众自治的社会性组织，但就目前而言，村委会承担了大量的公共事务，甚至是一些政府职能，具有半行政的性质。

1.微观上的村—村关系。村庄之间的联系，集中表现为互补、竞争与合作。就近的村庄形成集市，互通有无，传递信息，塑造着乡村文化。就竞争而言，由于一定区域内自然特征和社会基础相似，而能从上级争取的优惠政策等又是有限的，公共资源的稀缺难免引发竞争；村委会承接着乡镇政府的众多工作任务与职责，为保障工作效果，乡镇政府一般采用考核评比的形式，考核评比的结果与各村补助和资金的下发、村干部的津贴等挂钩，各村之间的竞争关系由此形成。另外，来自村民的舆论评价也会形成各村之间的竞争。就合作而言，村庄面对来自其他乡镇的村庄或是同乡镇其他村庄的潜在竞争，互相之间会主动采取合作策略，从而增强自身实力；乡镇政府也会出于权力控制以及通过协调好村庄关系建立政绩等考量，指导或“命令”各村，要求其在乡镇政府指导下，团结协作，促使不同村庄之间形成合作关系。“村—村”关系，就是这样一种既融又争的乡土社会关系。

2.宏观上的村—社会—市场关系。在现行体制下，从法律层面看，村委会虽然属于群众性自治组织，但它在实际中又承接着众多的行政和类行政职能，这与社会组织和市场组织有着很大的区别。治理理论认为，仅靠单一主体是难以解决公共问题的，需要地位平等、相互依赖的多元主体之间的合作。进入信息社会，各种不确定性带来诸多错综复杂的局面。面对日益增多且复杂的公共事务，村委会实际上面临着一定的治理能力困境，这需要村委会与其他农村社会组织和市场组织合作，凭借自身的半行政力量与之形成多元互动融合的长效治理机制，提升治理效能。

(三)职能定位

从法定意义上看，村委会的职能涵盖了经济、政治、文化、社会和生态等各个领域。根据《村委会组织法》第二、七、八、九条等条款的规定，在经济方面，村委会承担着发展各种形式的农村经济，促进农村生产建设和经济发展等职能；在政治方面，村委会有向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，宣传宪法、法律法规和国家政策等职责；在文化方面，村委会有发展文化教育，普及科技知识，开展社会主义精神文明建设的职责；在社会方面，村委会要办理本村的公共事业和公益事业，调节民间纠纷，协助维护社会治安等；在生态方面，村委会要管理本村的集体土地，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。从法律规定和村级治理的实践来看，村委会的主要职能就是提供村民所需的公共服务，进行一定的公共管理活动，同时还要协助乡镇政府的其他工作。可以说，这些职能涵盖了村民生活的方方面面，村委会在乡村治理中任重道远。

三、乡村治理现代化背景下村委会的三重困境

(一)纵向上的代理困境

村委会对上接受乡镇政府的指导，对下联系着村民小组，这一承上启下的角色使其成为了事实上的“双重代理人”。一方面，村委会是乡镇政权在农村的深入和延续，是乡镇政府在广大农村的代理人，受托于乡镇政府，要对其负责；另一方面，村委会作为基层群众性自治组织，其自身存在的合法性实则来源于村民的授权和信任，所以村委会从根本上说又是广大村民或村民小组的代理人。这一格局在一定程度上造成了村委会的“代理困境”。

1.压力传导，受制而治。贺雪峰认为，中国现代化后发外生的特征和赶超战略的选择，决定了国家在推进现代化时，必须以对农村社会的深度介入为基础(18)贺雪峰：《国家与农村社会互动的路径选择——兼论国家与农村社会双强关系的构建》，《浙江社会科学》1999年第4期。。在很多情况下，这种深度介入需要作为农村代言人的村委会通过半行政化的方式予以实现和保障。在国家政权下移至农村的过程中，村委会“需协助作为最底层政权机关的乡镇政府”这一法定职责往往演变为“接受乡镇政府的领导”，村委会俨然成了一级行政机关，承担着众多行政或类行政职能。而村委会这种半行政的特质，又会因其在资金补助、政策倾斜、考核评比等方面严重依赖和受制于乡镇政府而得到强化。因此，乡镇政府在面临上级政府政绩考核压力的条件下，会进一步分解任务、传导压力至村委会，而村委会则因乡镇政府掌控着其相关资源，只能“受制而治”。

2.权力上移，以管代治。就村委会和村民小组的关系而言，村民小组是村民自治的基本组织和单元，发挥着乡村村组时空衔接、乡村自治助手和利益表达传输机的治理功效(19)马元喜、谭龙云：《乡村自治结构下的村民小组研究——云南凤庆鲁史村的个案研究》，《云南农业大学学报(社会科学)》2019年第2期。。在实际生活中，村民小组是最能体现村民意愿的不可或缺的自治单元。《村委会组织法》规定村委会可以分成若干村民小组，实际上指明了村民小组与村委会之间的非隶属关系。村民小组没有特定的组织结构，由村民自然组成，加上村民认可和授权是村委会的合法性来源，因此可以说，村委会在一定程度上是村民小组的代理人，受村民小组委托而行使自治职权，保障各村民小组成员的利益。但当前的法律法规并未赋予村民小组法人资格，村委会才是最基本的自治单元，村民小组实际上处于一种可有可无的地位。这就使得村委会对村民小组以管代治，集中了自治职权，而隐匿和削弱了村民小组的自治功能。

(二)横向上的行动困境

村委会在农村不是单一的行动主体，在处理好与其他村委会关系的同时，还需厘清与市场和社会的关系。若处理不当，则会形成村委会的行动掣肘，使其功能难以有效发挥。

1.锦标赛场，盲目竞争。各村的联系主要通过合作和竞争的形式表现出来。乡镇政府自上而下传导的任务执行压力、村民自下而上的治理需求和舆论评价压力以及有限资源的配置压力，实际上形成了一个锦标赛场，比赛的胜负直接关系到各村的资金、荣誉等收益。这种恶性竞争极有可能引发村委会及其工作人员向乡镇政府官员输送利益、向村民贿选等不法行为。

2.半行政人，错位行动。村委会的实然角色在很大程度上变成了乡镇政府的下属机构、具有诸多行政职能的半行政组织，这严重影响了村委会的科学定位。村委会掌握着村庄大部分事务的处置权限，村委会干部若思想守旧，依旧秉持“大政府”理念，则会对村庄事务倾向于大包大揽，越位行动，许多若交于市场组织或社会组织实施更有效率的事项也会在村委会的掌控之中。例如，村委会全面控制村办企业，极易引发贪污受贿的寻租行为，造成集体资产损失。又如，村委会直接开办养老院、村小学等社会公益性事业，会因其力不从心而造成资源浪费。另外，村委会及其组成人员可能因自身能力和水平所限或是主观上的不作为，会出现空位、缺位。譬如，村委会将集体土地转包给经营开发者后，若监管不到位，则会造成村集体利益受损、村民不满等后果。这些情况，皆存在引发潜在危机的可能。

(三)职能上的能力困境

随着经济社会的发展和村民需求的增长，村委会所承担的任务越来越多，加之村民的满意标准越来越高，使得村委会自身的能力在短时间内难以适应这种形势，产生治理能力赤字，即村委会的治理能力难以满足现实需求。在经济上，村委会面临着农村青壮年人口以及精英人口大量流入城市，农村发展基础薄弱、活力不足等严重问题。在政治上，很多农村信访问题尤其是涉及土地征迁的信访问题未能及时有效地解决，严重威胁着农村社会的稳定和发展。此外，保障基层党建的扎实推进、民主选举的风清气正等也对村委会提出了挑战。在文化上，村庄公共文化产品和服务供给严重不足，文化生活匮乏，文化设施短缺，如何长效推进乡村文化建设等问题依然存在；在社会问题上，农村作为乡村振兴战略的主战场，扶贫成果的巩固考验着村委会治理的精细化水平，对空巢老人、留守妇女儿童、低保户、五保户、失业人口等特殊群体的救济和帮扶也考验着村委会的治理智慧；在生态上，如何处理好“绿水青山”与“金山银山”间的关系，如何遏制农村生态环境逐渐恶化的趋势等，都需要村委会加以统筹思考。

四、乡村治理现代化背景下村委会的三大角色

(一)自治的执行者

1.在乡镇政府指导下真正自治。首先，要通过制定和完善相关的法律法规，进一步厘清乡镇政府与村委会之间的关系，保障村委会的自治权，使其不至于沦为乡镇政府的派出机构、下级机构，甚至是附庸。其次，要区分哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪些事项需要村委会协助乡镇政府去做，让村委会正确行使职权。再次，应明确规定，乡镇只能采取民主的方式、疏导的方法、说服教育的方法来影响村级治理，而不是用强制性命令(20)黄华杰、李赫之：《对乡镇行政权与村民自治权良性运行的几点思考》，《江西社会科学》2013年第8期。。最后，村委会也应以自治为基础，提升自治能力，在主观上摆脱对乡镇政府的依赖心理，提高自身的自治积极性和主动性。此外，需要注意的是，应防止村委会“过度自治化”的行为倾向，使其在法律的轨道内行使自治权限。

2.发挥村民小组的自治功能。我国的村民自治是在建制村基础上建立的村民委员会层面上开展的。由于规模过大，自治困难，近年来出现了将自治职能下沉在建制村以下，以便自治落地的实践(21)郝亚光、徐勇：《让自治落地：厘清农村基层组织单元的划分标准》，《探索与争鸣》2015年第9期。。然而，当前《村委会组织法》对村民小组的性质、职能、定位等规定模糊，使得自治权限下沉到村民小组存在着法律和制度上的供给短缺。事实上，村民小组可视为一个熟人社会，其治理边界适中，村民之间知根知底，更有助于提高民主决策、民主选举、民主监督和民主管理的实效，从而有利于村民自治权的落实(22)尹利民、林芝、钟文嘉：《“村民自治与基层治理”向何处走？——“中国农村村民自治与基层治理”学术研讨会综述》，《江西师范大学学报(哲学社会科学版)》2015年第3期。。因此，应当充分发挥村民小组的自治功能，在法律上规定村委会与村民小组之间的关系，尤其是二者的自治权限边界，探索自治功能下沉的有效实现形式。

(二)共治的参与者

1.村—村间保持友好合作和良性竞争。在同一区域内的相邻村庄虽然在自然资源禀赋、社会状况等方面存在很大的相似性，但它们客观上又存在着互补性，应积极去发现和运用各自优势进行合作，实现共赢。需要指出的是，这种合作应能保障各村权益，是在增进一村利益的同时不损害另一村庄利益的帕累托改进式的合作。另外，适当的良性竞争有利于激发村委会的积极性和主动性，使其产生一定的危机感和荣誉感，从而提升治理能力，改善治理效能。在竞争过程中，乡镇政府可以利用奖励津贴、荣誉表彰等物质和非物质杠杆，制定合理的激励机制和惩戒机制，在村庄之间形成良性竞争，充分激发村委会的主体责任感和能动性。其中，激励机制和惩戒机制必须公开透明，以保证竞争的公平性。

2.村—社—企三方积极合作、协同治理。乡村社会治理需要政府、企业、社会组织的联合行动，形成共治动能。一方面，村委会作为“半行政”主体在很大程度上发挥着政府的功能，需要寻求与市场组织积极合作。企业在提升资源配置和竞争效率等方面有其巨大优势，在助推乡村产业振兴方面能发挥重要作用，村委会应结合本村实际情况和特色优势，积极引进相关企业，因地制宜发展乡村经济。同时，企业也可以直接通过捐赠援助、对口帮扶等形式参与到乡村治理中来。另一方面，村委会还需与其他社会组织展开合作。社会组织具有非营利性、非政治性、志愿性等显著特点，依托社会组织的参与，能更有效地提升乡村治理水平。如村委会可以与相关的慈善机构、环保协会等组织开展民政救助、环境保护等方面的合作，以更有效地满足群众需求，提高乡村治理效能。当然，村民个体、党委和政府机关等主体也应积极参与到协同治理中来。其中，村委会应发挥粘合剂的作用，将各方主体联系在一起，共同致力于乡村治理现代化。

(三)善治的履职者

1.做善于治理的履职者。“善治”中的“善”可理解为善于、擅长之意。村委会要不断提升自己的治理能力，做到善于治理。一方面，村委会要主动加强政策学习，提升自身履职能力的自觉性；也要深入农户和村民的实际生活，了解群众的真正需求，使履职行为更有针对性和实效性。另一方面，乡镇政府和上级政府应加大对村委会的培训和指导力度，尤其是提升治理现代化水平方面的培训和指导；同时也要注意改善村委会班子的配置情况，吸引更多有能力的人扎根基层，服务基层；在条件允许的情况下，可适当增加村委会履职经费，改善其履职条件，以此提升其履职能力。

2.做追求善治的履职者。所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理，是政府与市场、社会的一种新颖关系(23)俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第8-9页。。如前文所述，村委会作为具有半行政性质的行为主体，它与市场、社会组织的合作实际上就是善治的表现。善治具有合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效性、参与、稳定性、廉洁、公正等要素特征(24)俞可平：《增量民主改革与社会主义政治文明建设》，《公共管理学报》2004年第1期。，而这些特征要求也应当成为乡村治理现代化背景下村委会所追求的目标。诚然，这些目标的达致需要一个过程，但村委会作为村民利益的代表者、乡村治理的实施者，有义务也有责任去实现。村委会自身要增强认识，加强自律，改进工作，提升自身的能力。同时，乡镇政府和上级政府、党委部门、其他社会组织、市场组织、村民等主体也应加强对村委会的监督，保障村委会履职行为在法律允许的范围内实施。更为关键的是，要加快完善相关的法律法规和体制机制，如对村委会绩效的考核办法、对村委会公正廉洁度的测评机制等，使村委会履职有刚性约束，自觉走向善治。