新时代全面深化改革背景下中国特色国有企业监督体系刍议

张 楠

(中国政法大学 政治与公共管理学院，北京100088)

党的十一届三中全会召开40多年后，中国的经济体制改革已经进入深水区，而作为改革核心环节的国有企业改革也在经历了扩权让利、承包经营、转变机制、抓大放小、公司制改造等不同发展阶段后进入了全面深化改革的新时代。与此同时，在全面从严治党大背景下，国有企业的各种内外部监督手段不断探索创新，国有企业监督制度伴随改革的深入从无到有、从简到全，一个以党内监督为统领，内外兼顾、切实有效的国有企业监督体系初步形成。面对新形势新任务，勇敢直面现阶段国有企业监督实践中存在的问题和不足，认真梳理分析面临的新情况、新特点，不断健全完善中国特色国有企业监督体系，对于我们更好地领会中央精神，把握主要矛盾，推动改革沿着正确方向不断向纵深发展，具有十分重要而深远的意义。

一、新时代全面深化国有企业改革的现实基础与特点

国有企业监督制度改革，长期以来主要依靠实务界积极探索推进，学术界相关系统研究较少。党的十八大以来，借全面从严治党和国家监察体制改革的东风，理论界对国有企业监督问题的关注度也不断提高，出现了一批很有价值的研究成果。中央纪委国家监委驻国资委纪检监察组课题组，以理顺和整合各类监督力量间的关系为出发点，强调“增强监督工作的权威性、及时性、全面性、系统性和有效性”，提出“重新建立与国有企业发展新形势新任务相适应的内部监督体系”(1)中央纪委国家监委驻国资委纪检监察组课题组：《加强党内监督整合监督力量建立健全国有企业监督体系》，《现代国企研究》2018年第8期。，构建“党组织统一指挥、全面覆盖、协同配合、权威高效”的国有企业监督体系。朱珊珊在梳理党的十八大后国有企业监督制度产生的“四大转变”的基础上，提出建设以内设监事会为核心的国有企业内部监督机制，主张“探索推行外派纪委书记兼任监事会主席模式，构建党委领导下的国有企业大监督格局，以切实提升国有企业监督工作的权威性、独立性和有效性”(2)朱珊珊：《国有企业监督制度的困局与策略》，《经济体制改革》2020年第1期。。杨水利的《国有企业经营者激励与监督机制》一书专门讨论了国有企业经营者外部监督机制问题，并从市场监督、声誉监督和法律监督三个方面展开论述。董大胜、石明晶、战晓华等学者也分别从外部审计、人大监督、社会监督等角度论述了我国国有企业外部监督存在的相关问题。尽管如此，当前理论研究仍存在一些不足：一是在研究对象上，部分学者对不同功能类型国有企业不加以区分，将公益类国企和商业类国企进行“一刀切”地笼统研究，不可避免地导致研究成果缺乏针对性和可操作性。二是在处理国企内部监督与外部监督关系上存在误区。要么不加区分混为一谈，要么只片面关注外部监督或内部监督，很少将二者作为有机整体加以整体分析。三是在研究内容上，缺乏针对外派监事会撤消、混合所有制改革、总部去机关化等实践热点问题给国企监督带来的挑战进行具体分析。因此，须把握特点深化研究。

(一)改革是在党中央统筹谋划下推进的，有着清晰的方向和边界

党的十八大特别是十八届三中全会以后，国有企业改革进入了一个中央主导、全面深化、主动推进的新阶段，这与之前为了应对生产经营困难局面而被动开展的“摸着石头过河”式的实践探索有着明显区别。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，从完善产权保护制度、积极发展混合所有制经济、推动国有企业完善现代企业制度等方面对深化国有企业改革进行了全面部署。2015年8月，中共中央国务院根据全会精神，出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》，“这是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件，从分类推进国有企业改革、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导等方面，全面提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措”(3)《中共中央国务院印发〈关于深化国有企业改革的指导意见〉》，《人民日报》2015年09月14日。。据此，一个全新的国企改革的“1+N”顶层设计文件体系，在国务院及有关部门多个专项文件基础上逐步形成。2019年10月，党的十九届四中全会在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，重申了深化国有企业改革、完善中国特色现代企业制度这一重大任务，明确提出“形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用”(4)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。这一改革目标。中央深改委于2020年6月，以《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》为落实行动，对今后3年国企改革关键阶段进行了具体部署。2020年10月，在党的十九届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，“深化国资国企改革，做强做优做大国有资本和国有企业”(5)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《人民日报》2020年11月4日。，又被凸显出来。

由此可见，全面深化国有企业改革，已经成为国家全面深化改革战略布局中的重要部分，有顶层设计、有路线图，为什么改、怎么改，都有明确要求。就是说，国有企业的改革实践和创新探索，是有清晰目标约束和制度边界的，是要做强做优做大国有资本和国有企业的，需要沿着正确的方向稳步前进，不能在坚持中国共产党领导、坚定不移走中国特色社会主义道路等根本性问题上出现疑惑与动摇。正像习近平总书记讲的那样，“要正确推进改革。改革是社会主义制度自我完善和发展，怎么改、改什么，有我们的政治原则和底线，要有政治定力”(6)中共中央文献研究室：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年，第49页。。

(二)改革是在全面从严治党大背景下推进的，加强监管始终都是一个重要主题

“全面从严治党是党的十八大以来党中央做出的重大战略部署，是‘四个全面’战略布局的重要组成部分，也是全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国顺利推进的根本保证。”(7)中国纪检监察报：《全面从严治党更要发扬斗争精神》，《中国纪检监察报》2019年9月6日。全面深化国有企业改革，是全面深化改革伟大事业的重要组成部分，作为“我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量”(8)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(下)，北京：中央文献出版社，2018年，第393页。，贯彻落实“全面从严治党”战略部署，也便成了新时期全面深化国有企业改革的题中应有之义，也是本轮国企改革与此前几个阶段改革的重要区别之一。

与历史上历次国企改革以搞活经营、扭亏增效为主要目的不同，在党中央国务院对新时期全面深化国有企业改革的统筹谋划中，加强监督自始至终都是一个重要主题。习近平总书记历来极为重视国企党建工作，他把国企的党建工作上升到“根和魂”的高度，要作为重大政治原则来贯彻：“坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的根和魂，是我国国有企业的独特优势”(9)《习近平在全国国有企业党的建设工作会议上强调 坚持党对国有企业的领导不动摇 开创国有企业党的建设新局面》，《人民日报》2016年10月12日。，“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之”(10)《习近平在全国国有企业党的建设工作会议上强调 坚持党对国有企业的领导不动摇 开创国有企业党的建设新局面》，《人民日报》2016年10月12日。。2019年12月，中共中央印发《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》，“鲜明提出坚持和加强党对国有企业的全面领导，并以此作为一条红线贯穿始终，作出一系列规定，提出明确要求”(11)《以高质量党建推动国有企业高质量发展》，《人民日报》2020年1月7日。。

随着国家监察体制改革的完成，我国初步形成了纪检监察、行业监管、审计监督、巡视巡察等相结合的国有企业监督体系，国有资产的安全在相当程度上得以保证。但从实际情况看，现阶段对国有企业的监督还存在诸多不足之处，国有企业领导人员腐败案件依然高发，国有资产流失风险依然存在，对国民经济的健康稳定发展造成了不良影响，对全面深化国有企业改革目标的实现形成了严重威胁。因此，进一步改革完善国有企业监督手段，建立科学严密、高效互补的国有企业监管体系仍然是我们在当前全面深化国有企业改革过程中面临的重大课题，有效遏制国有企业腐败案件高发频发、防范化解改革过程中国有资产流失风险、促进企业依法合规经营等依然是我们要重点解决的迫切问题。

(三)改革是在国际贸易保护主义盛行环境中推进的，国企肩负着新使命新责任

经过40多年的改革发展和战略性调整，国有企业逐渐走出困境，成长为国民经济增长的重要助推器和稳定器。1998年以来，国有企业资产总额、主营业务收入、利润总额稳定快速增长，产业布局不断优化，盈利能力不断增强，现代企业制度基本建立，可以说伴随中国经济持续高速增长，国有企业也实现了跨越式发展。国有经济改革的深入推进，是2000年以来中国经济稳定、较快增长的一个重要因素，国有经济和国有企业对国民经济持续平稳健康发展起到了保驾护航的作用。同时，2008年全球金融危机以来，贸易保护主义、民粹主义大行其道，“逆全球化”“去中国化”思潮在世界范围内不断升温，世界经济正经历大调整与大变革。在国际局势不断变幻的背景下，中国积极推动建设“一带一路”平台机制，建设自由贸易试验区，贯彻互惠互利、合作共赢的发展思路，践行“人类命运共同体”的发展理念。在这一过程中，国有经济肩负着更加艰巨的历史使命，国有企业全面深化改革的成败直接决定着中国经济能否持续稳定健康增长，决定着中国特色社会主义制度优越性能否充分体现。

国有企业要成为提升国家竞争力的中坚力量。《国企改革三年行动方案》中要求提升国有经济竞争力，这个竞争既不是同行业国企之间的竞争，更不是与民营经济、民营企业的竞争，而是为了参与国际竞争。在当前我国不断扩大对外开放程度的大背景下，国有经济、国有企业不仅在国内市场直面海外企业的竞争，还要进一步走出去参与全球竞争，参与国际市场分工并不断提高中国企业在全球产业链布局中的地位。与此同时，国有企业要成为提高自主创新能力的引领者，通过提升创新力来增强企业市场竞争能力，从而“增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力”(12)《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十四次会议强调依靠改革应对变局开拓新局扭住关键鼓励探索突出实效》，《人民日报》2020年7月1日。。国有企业体制机制僵化、创新力不足的问题长期以来一直被人所诟病。由于种种原因，国有企业在自主创新能力建设方面仍然存在不少问题，高技术研发人员数量不足，自主创新能动性有所欠缺，缺少具有国际竞争力的关键技术和知名品牌等等。近两年来发生的中兴等一系列断供事件正是这一问题的突出表现。在新的历史时期，经济结构转型升级要求以及新的国际竞争环境严酷，倒逼国企必须走出“舒适区”，勇于自我“革命”，勇于加入新经济浪潮的竞争。

二、国有企业监督体系的价值取向

(一)整体的统一：国有企业监督体系是党和国家监督体系的组成部分

“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，关系公有制主体地位的巩固，关系我们党的执政地位和执政能力”(13)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(下)，北京：中央文献出版社，2018年，第392页。，在全面从严治党上不能搞特殊，在反腐败斗争中没有例外。加大国企监督力度，保障国企健康发展是事关国家治理现代化的重大课题。当前，国有企业仍是各种问题易发频发的重点领域，推动全面从严治党和企业现代化治理相结合，使国有企业监督体制机制更加完备，在建立符合现代企业制度要求的企业内部治理机制同时，织密外部监督这张大网，在全面深化国有企业改革过程中构建完善的中国特色国有企业监督体系，是新时代坚持和完善党和国家监督体系的重要内容。

由于国有企业的特殊性，对国有企业的监督体现出三个特点：一是监督任务重。国有企业规模庞大，资产数额巨大，各级党组织和党员干部人数众多，业务面广，产业链条长，很多企业在关乎国计民生的重要领域占据主导地位，影响重大。对这样一个庞大群体进行有效监管，工作量可想而知。二是监督难度大。国有企业是区别于党政机关和事业单位的经营性组织，业务行为相关方众多，利益关系复杂，专业性强，腐败和违规问题容易隐藏在正常经营行为之中，发现和界定困难。三是监督主体众多。经过多年发展，目前国有企业的监督已初步形成了党内监督(上级党组织、纪检监察、巡视组)、出资人监督(国资委、审计署)、法定专职业务监督(各业务监管部门)、司法监督(公安、检察院、法院)、社会监督(职工、公众和舆论)等五大类监督主体，这其中怎样做到内外结合、有效协同也给我们提出了一个重大课题。

以上诸多因素共同作用，使得国有企业监督体系的构建与完善，在党和国家监督体系这个大范畴中，不仅是必要组成部分，而且是重点难点任务。2016年10月，习近平总书记在全国国企党建会议上指出：“要整合监督力量，研究解决中央企业监督执纪问责不严、监督责任虚化缺位的问题”(14)《习近平在全国国有企业党的建设工作会议上强调 坚持党对国有企业的领导不动摇 开创国有企业党的建设新局面》，《人民日报》2016年10月12日。。党的十九大将“健全党和国家监督体系”设定为新时代党的建设的一项重大任务，明确提出“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”(15)习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。，对加强国有企业监督工作提出了更高要求。2018年3月，《中华人民共和国监察法》表决通过，国有企业管理人员等行使公权力的公职管理人员被纳入监察对象。2018年11月，中央印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，部分中管大型骨干企业总部内设纪委改为中央纪委国家监委派驻纪检监察组，实行中央纪委国家监委和企业党委(党组)双重领导体制，其中以中央纪委国家监委领导为主。

2019年10月，党的十九届四中全会把构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，作为坚持和完善党和国家监督体系重要内容作出总体部署。在此背景下，“系统梳理和分析当前国有企业监督运行中存在的问题与不足，进一步理顺各类监督主体间的关系”(16)中央纪委国家监委驻国资委纪检监察组课题组：《加强党内监督整合监督力量建立健全国有企业监督体系》，《现代国企研究》2018年第8期。，构建“党组织统一指挥、全面覆盖、协同配合、权威高效”(17)习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。的中国特色国有企业监督体系，不仅是坚持和完善党和国家监督体系的重要内容，而且也将为新时代全面深化国有企业改革、做强做优做大国有企业提供坚强制度保障，具有十分重要的现实意义。

(二)成功的保障：监督体系是深化国有企业改革成功的保障力量

党的十九大强调要深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。这既是对国有企业改革发展作出的战略部署，也为健全完善国有企业监督体系明确了目标任务。“推进国有企业监督体系改革既是深化国有企业改革的内在要求，也是国有企业全面深化改革顺利实施的有力保障。国有企业监督体系必须与深化国有企业改革相适应、与培育世界一流企业相协调、与打造国企国际竞争相融合，与全面深化国有企业改革同要求、同部署、同安排。”(18)中央纪委国家监委驻国资委纪检监察组课题组：《加强党内监督整合监督力量建立健全国有企业监督体系》，《现代国企研究》2018年第8期。“三相”“三同”说明，二者是紧密联系在一起的统一整体。

“加大国有企业反腐力度，加强国家资源、国有资产管理”(19)《习近平在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话强调一以贯之全面从严治党强化对权力运行的制约和监督为决胜全面建成小康社会决战脱贫攻坚提供坚强保障》，《人民日报》2020年1月14日。。继十九届中央纪委四次全会强调后，国务院国资委自2019年下半年，又密集推出《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》等一系列重要文件，为消除国资国企内控缺失、监管缺位现象，构建国资国企全方位全链条监管体系，提升国资国企监督工作的系统性、针对性、有效性，发挥了重要推动作用。这对深化国企反腐倡廉体制机制建设提出了新的目标和要求，也为加快构建中国特色国有企业监督体系指明了方向。只有坚定走中国特色的现代国有企业道路，进一步构建符合新时代要求的有中国特色的国有企业监督体系，才能推动国企治理体系和治理能力现代化，确保国企改革沿着正确方向前行。

健全监督体系、加强国资监管是国有企业改革发展、做强做优做大的内在要求。一方面，构建完善的国有企业监督体系是国有企业提质增效、防止国有资产流失的重要保障。国有企业经营管理的国有资产数量庞大，资源集中，权力“寻租”、权钱交易等腐败问题易发多发，违规经营现象屡禁不止，如果不加强监督管控，资本运营效率就不会高，甚至导致资产流失。另一方面，构建国有企业监督体系是建设国有企业高素质干部队伍的重要保障。企业好不好，关键看班子。国有企业党员领导干部数量多、层级复杂、权力大，如果不严格监督，必然产生巨大廉洁风险，给企业和国家带来巨大损失。国有企业监督工作是全方位的，其中一个重要方面，就是对选人用人工作的监督。在激烈的市场竞争面前，在艰巨复杂的改革任务面前，只有选拔出政治可靠、素质过硬的各级党员领导干部，才能将国有企业真正做好做强做大，才能实现国有资产保值增值。

(三)整合的平台：国有企业监督体系是提升国有企业治理水平的重要抓手

作为国民经济的重要支柱，国有企业的治理水平直接关系到国家治理体系和治理能力现代化。提升国有企业治理水平，对于充分展现中国特色社会主义优越性、不断夯实社会主义物质基础、增强制度自信具有非常重要的作用。从国家治理层面看，国有企业坚持党的领导、加强党的建设、完善监督体系，是国家治理体系和治理能力的题中应有之义。

构建中国特色国有企业监督体系，有利于建立符合中国国情的国有企业治理结构。完善企业治理结构，就是要将党的领导有机嵌入公司治理结构中，厘清党委会与董事会、总经理办公会的权责边界，建立党委决策前置制度，形成边界清晰、职能互补、规范高效的企业治理决策程序。而健全的企业监督体系恰恰可以保证党组织既能够积极支持、有效监督董事会、经理层工作，又不越俎代庖，从而把党组织的政治优势与现代企业治理的制度优势有机统一起来，形成全面履职、不越位不缺位的良性工作格局。

构建中国特色国有企业监督体系，有利于国有资本授权经营体制改革顺利实施。当前各级国资监管机构在国企分类管理基础上，大胆转变监管理念，以管好资本、放活经营为主要目标，积极探索代行出资人职责新的有效形式。这就要求国有企业监督体系也必须随之转型升级。要依法科学界定国有资产出资人的职责定位和监管边界，明确监管权力清单和责任红线，统筹整合企业内外监管力量，重点盯住企业管理人员，切实防止国有资产流失，健全完善事前预防、事中控制、事后问责三道防线，形成多维一体的国有资产监管体系。

构建中国特色国有企业监督体系，有利于织密织牢立体风险管控网络。扎紧扎牢“风控”笼子，严格监督是关键。要把加强监管、完善监督体系作为保障“风控”管理各项制度得到严格执行的重要抓手，将“风控”管理同企业内外部监督结合起来，实现各监督主体与“风控”管理部门在党组织领导下的联动工作体系。要以强化监督保证“风控”管理质量，并借此将监督工作有效融入日常生产经营管理，努力打造“纵向到底、横向到边”的全流程监督链条，开创“风控”管理工作新局面。

三、构建中国特色国有企业监督体系的要点

(一)充分认识当前国有企业监督中存在的主要问题

国有企业监督体系，是在长期理论和实践探索基础上建立起来的，不能一蹴而就，也不能一劳永逸。当前，国有企业监督工作虽然取得了很大成绩，但仍然存在很多问题，监督效果与政府及社会的期望和全面深化改革的要求相比还有较大差距。一是“大监督”意识还没有树立起来。一些国企领导班子成员及干部员工仍将监督仅仅视为纪委之事，其他部门在日常业务监管过程中“好人主义”盛行，不愿负责、不敢担当，企业违规经营、效益跑冒滴漏、国有资产流失等问题仍然突出。二是多头重复监督难以形成合力。现行多头监管体制虽兼顾了企业各方面综合治理的需要，但各监督主体之间缺乏统一协调，不同监管部门职责既条块分割又相互交叉，部门间互不通气，有的事情大家都要管，有的事情又没人管，监管效率低下，极易出现监督真空和重复监督现象。三是对“一把手”的监督乏力。对企业领导人员特别是“一把手”来说，外部监督缺乏信息，内部监督缺乏威力，群众监督缺乏机制，直接导致对其在决策、用人、使用资源上的监督管理和制约力度不够。四是现有制度执行不力。各企业普遍存在制度敷衍、制度阻截、制度变通、制度扭曲等现象，很多制度成为摆设，制度执行的监督、评价和问责机制没有完全建立起来。五是监督仍然存在死角。随着海外战略实施步伐的不断加快，对国企境外项目的监督制度不健全，监督手段和力量不足，无法达到全覆盖要求。此外，当前国有企业的外部监督仍主要集中在集团总部层面，较难向下属公司触及延伸，对子孙公司和对外投资、参股企业的外部监督存在盲区。在当前加快推进政府监管职能转变、鼓励授权经营体制改革的趋势下，越来越多国有企业将参与混合所有制改革，或重新组建为投资运营公司，实际经营职能下沉已经成为普遍现象。在这种情况下，如何将外部监督重点有效聚焦在企业生产经营重心上，在国有企业外部监督链条中补齐二三级单位监督这一薄弱环节，是一个亟待解决的重要课题。

(二)始终坚持党的领导和以党内监督为主导

坚持党对监督工作的领导，是构建党和国家监督体系的根本原则。以党内监督为主导，是我国国有企业监督体系有别于其他国家和地区的本质特征，是中国特色在国有企业监督工作中的最重要体现。只有在党的领导下坚持以党内监督为主导，各种监督力量才有可能整合成高效严密的监督网络，国有企业监督体系建设也才能始终沿着正确方向前行。党的十九届四中全会明确将党的领导制度体系纳入国家治理体系中，提出“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”(20)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。，这其中，自然包括对党和国家监督体系的领导。党的十八大以来，反腐败斗争取得的辉煌成就，根本原因正是坚持了党的领导。

健全国有企业监督体系必须始终坚持以党内监督为统领，充分发挥党内监督协调各方的主导作用。在党和国家监督体系中，党内监督处于统领地位，其依托于党强有力的领导，能够有效凝聚其他各监督主体，调配各监督力量有序配合，并保证监督工作始终沿着正确方向进行，具有其他监督手段所不具备的作用和优势。“党内监督具有重要的示范引领作用。中国共产党是执政党，党内监督失效，其他监督形式必然失灵；内部监督不到位，外部监督再用劲，作用也有限。党内监督具有重要的纠偏作用。”(21)王希鹏：《坚持和完善党和国家监督体系：基本经验与推进路径》，《中国特色社会主义研究》2019年第6期。具体实践中，可以从以下两个方面来把握以党内监督为主导。一是党内监督为其他各种监督手段的有效实施提供坚强后盾。当行业监管、财务审计、法律合规等在权力保护伞面前遇到阻力，当业务监督的各项规章制度得不到有效执行和流于形式，纪检监察、巡视巡察等党内监督手段将果断发挥作用，树立权威，形成震慑。二是党内监督主要关注更带有根本性的问题。在对国有企业的全方位监督中，党内监督主要针对党的建设、中央路线方针政策执行情况、领导干部作风建设和廉洁自律、选人用人、民主集中制等问题，主要关注人而不是事，主要关注政治问题而不是具体的业务问题。

(三)努力实现外部监督与内部监督相统一

国有企业监督体系，依据监督主体的不同，可划分为外部监督和内部监督。外部监督是国资监管机构、政府业务部门、审计机关、纪检监察、巡视巡查、司法机关、新闻媒体、社会大众等外部机构和力量对国有企业进行的监督与监管，更多依赖国家公权力和社会资源，更多解决的是国有资本“初始委托人缺位”的问题。内部监督是指企业自身党组织的党内监督与“三重一大”决策程序、业务监管、合规管理、风险内控、职工民主监督等企业内部手段共同组成的国有企业内部监督体系，更偏重于企业党组织的党内监督与现代企业法人治理结构监督和现代企业制度内控机制的有机结合。

国有企业内部监督和外部监督，既密切联系又相互区别，二者相辅相成，共同构成中国特色国有企业监督体系。一方面看，国有企业在建立和健全内部监督机制的同时，还需借助外部监督来为内部监督提供合法性、权威性，并对内部监督加以规范、形成制约。否则，内部监督不仅不足以对国有企业的领导者特别是“一把手”进行有效的监督，而且看似完备的监督制度，也很有可能流于形式，甚至沦为企业内务违规经营、逃避监管的“遮羞布”和“保护伞”。从另一方面看，外部监督虽然权威性更强，监督积极性更高，但离企业的生产经营活动太远，对重大决策、招投标管理、资金使用等高风险环节的信息掌握不及时，而且力量精力有限，非常需要内部监督加以协助。同时，内部监督与外部监督的区别又是相对的。比如，一家国有企业集团内总公司对子公司的监督，不论是纪检、审计、巡视巡查还是业务监管，对总公司来讲这是上级对下级的监督，属于内部监督；但对子公司来讲，由于自己是具有独立经营权的法人单位，这些监督则是来自企业外部的外部监督。因此，我们在处理国有企业内部监督和外部监督的关系时，既要避免不加区分、混为一谈，又要避免完全割裂、各自为战，而是应充分发挥各种监督机制的优势，扬长避短，无缝对接，将监督规范国有企业的制度“笼子”扎紧扎密，提前预防和杜绝问题的发生。

(四)发挥体系优势以形成监督合力

习近平总书记强调：“现在要把着力点放到加强系统集成、协同高效上来，巩固和深化这些年来我们在解决体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新方面取得的改革成果”(22)《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十次会议强调加强改革系统集成协同高效推动各方面制度更加成熟更加定型》，《人民日报》2019年9月10日。。当前，国有企业监督工作在一定程度上仍呈各自为战的分散状态，既有巡视巡查、纪检监察，又有监事会监督；既有外部审计，又有内部法律合规、风险管控、财务管理等，这些监督力量之间在问题发现上缺少衔接，在问题处理上缺少协同，监督信息共享不足，单打独斗现象仍然存在，监督体系优势发挥不明显。此外，不同监督主体由于出发点和部门站位不同，对国企监督关注的重点就不同。比如党内监督部门更关注治党管党，内控审计重在资金使用和经营风险管控，但其实业务问题背后可能是政治问题，管理问题背后可能是干部问题，资金问题背后往往是廉洁问题。

有鉴于此，在国有企业监督体系中建立专门工作协调机制很有必要。一方面，要进一步突出党内监督的主导作用和统领地位，充分发挥纪检监察、巡视巡察等党内监督手段的作用，树立权威，形成震慑；另一方面，要明确审计、财务、法律、“风控”等业务部门的监督责任，调动各监督力量，形成“党委主导、一体多翼”的监督监管网络，构建覆盖从企业总部到各级单位的“纵向到底、横向到边”的协同监督体系。一是建立问题信息汇集机制。各监督主体要通过协调机构及时共享问题信息，将原来分散的监督信息汇集起来，打通“断头路”，既见“树木”，又见“森林”。二是建立重点案件协调机制。问题疑难复杂、涉及多个业务领域、可能造成较大影响的，由监督协调机构组织汇总信息、集体协商、综合会诊，研究制定解决方案。三是建立联合监督检查机制。各方监督力量可以在各级党组织的协调下开展联合专项监督，相互配合、优势互补，精准查找重大风险点，及时发现重大现实或潜在问题隐患，将损失控制在最小程度。四是建立监督成果运用机制。一方面，要求各监督主体充分利用其它监督主体作出的调查结论和处理决定，比如在干部选任和评优评先中将审计结果作为考虑因素，实现一案多用，提高监督工作权威性和震慑力；另一方面，要求业务部门高度重视各项监督中发现的问题和暴露出来的制度漏洞，将其视为完善管理、改进工作的重要依据和推动力量，以巡促改、以案促改、标本兼治。可以借外部监督之力，来解决一些老大难问题和历史遗留问题，化被动为主动，真正体现加强监督对国有企业深化改革的促进和推动作用。

综上，国有企业监督体系的构建与完善，是国资监管职能转变的必然要求和国资授权经营体制改革的重要一环，对整个全面深化国有企业改革事业的成败起着保驾护航作用。放眼全球，当今的国际竞争是科技创新和管理创新的竞争，说到底也是监管的竞争。良好的监管体系既能有效防范化解各种廉洁、经营甚至金融风险，又能充分释放企业的创新活力，助力企业不断提升核心竞争力；而失败的监管则会导致“一管就死、一放就乱”的恶性循环，使企业在不断的试错与纠错中耗费资源、浪费发展机遇。因此，我们要从解放和促进国有企业生产力发展的高度去理解，构建与完善中国特色国有企业监督体系的重要意义，坚持党的领导和以党内监督为主导，创新监督方式，统筹监督主体，凝聚监督合力，形成以“改革促监督、以监督护改革”的良性循环，助力全面深化国有企业改革沿着党中央规划的路线行稳致远。