中国临时救助制度的法学检视

韩君玲

临时救助是我国社会救助的法定救助项目之一，在保障生活困难公民及时得到救助，增强其获得感、幸福感和安全感方面发挥着兜底保障的功能。在2020年新冠肺炎疫情防控期间，为了应对各种生活困难问题，党中央和国务院及其相关部门发布了一系列关于社会救助的重要文件，其中均有关于实施临时救助的具体要求和工作部署，对保障因各种原因遭遇突发性生活困难公民的基本生活发挥了重要的指导作用，有效维护了其获得社会救助的权利。但是，这些应急政策文件的出台，客观反映了我国现行社会救助立法在应急保障民生方面存在的制度缺陷或疏漏，亟待“推动突发事件社会救助制度建设”，①陶鹏：《突发事件社会救助概念辨析与制度检视》，《学海》2020年第3期。健全兼具稳定性和灵活性的常态化临时救助法律制度，以实现国家治理体系和治理能力的现代化。②鲁全：《重大突发公共卫生事件应对与社会保障治理能力现代化——“抗击新冠肺炎疫情与社会保障研讨会（通讯）”观点综述》，《社会保障评论》2020年第2期；贾玉娇：《从抗击新冠肺炎疫情看社会保障在国家治理中的功能及走向》，《社会政策研究》2020年第2期。有鉴于此，本文试图从我国临时救助的立法规范和行政实践入手，究明临时救助在我国社会救助制度中的功能定位，阐释临时救助的内涵及其与相关制度的关系，探讨临时救助实施机制中存在的问题，以确保公民社会救助权的实现。

一、临时救助的功能定位：立法规范与行政实践

2014年5月1日起施行的《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》）将社会救助的法定种类分为最低生活保障、特困人员救助、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、就业救助、住房救助和临时救助等8 项。学理上一般认为，前3 项是基本生活救助，①需要留意的是，2020年8月25日中共中央办公厅印发了《关于改革完善社会救助制度的意见》（中办发〔2020〕18 号），其中“（二）夯实基本生活救助”当中提及了最低生活保障制度和特困救助等，而在“（三）健全专项社会救助”中，提及了“健全受灾人员救助制度”。医疗、教育、就业和住房救助是专项救助，②有观点认为，“医疗救助具有明显的紧急性和一次性特征，与其他专项救助存在明显的区别。”参见郑功成等：《社会救助立法研究》，人民出版社，2020年，第58 页。对于临时救助的认识，目前学界虽没有精确的定义，但较为一致的观点认为，临时救助是有别于专项救助的急难性临时救助。③有观点认为，急难救助有别于专项救助，主要包括临时救助和流浪乞讨人员救助。参见朱勋克：《社会救助法新论》，中国社会出版社，2015年，第22 页。也有观点认为，急难救助包括受灾人员救助和临时救助（内含流浪乞讨人员救助）。参见杨立雄：《“一揽子打包”，还是单项分类推进——社会救助立法的路径选择》，《社会保障评论》2020年第2期。还有观点认为，临时救助主要解决突发问题。参见林闽钢：《论我国社会救助立法的定位、框架和重点》，《社会科学辑刊》2019年第4期。中国台湾学者认为，“急难救助不限于特定对象（不限低收入者），凡生活突然发生困难或罹患疾病或身体遭遇到严重伤害及其他意外事件，需要紧急救助始能渡过难关者，均可申请救助。救助方式以核发现金为原则，发给金额多寡无一定限制，……，因此这项救助亦称为临时救助（救济）。”参见江亮演：《社会救助的理论与实务》，中国台湾桂冠图书股份有限公司，1990年，第49 页。在立法层面，《暂行办法》中对临时救助并未定义，在其施行之后不久，2014年10月24日国务院发出的《关于全面建立临时救助制度的通知》（国发〔2014〕47 号）中明确指出临时救助的目标是“解决城乡群众突发性、紧迫性、临时性基本生活困难问题”，并首次明确界定了临时救助的概念，即“国家对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境，其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后基本生活暂时仍有严重困难的家庭或个人给予的应急性、过渡性的救助。”为了全面认识我国社会救助法定项目之一的临时救助，有必要从我国临时救助的现行制度规范与行政实践两个方面，审视临时救助发挥的作用，进而明确其功能定位。

（一）救急难：临时救助的法定情形

与精准扶贫计划不同，社会救助制度是国家为保障公民基本生活所作出的常规性制度安排，《暂行办法》确立了“社会救助制度坚持托底线、救急难、可持续”的方针。在前述社会救助的法定种类中，临时救助是救急难的主要承接制度，④宫蒲光：《关于“救急难”工作中几个问题的思考》，《中国民政》2015年第12期。体现了社会救助按实际需要进行救助的思想。在《暂行办法》中并未对“救急难”一词进行界定，但第47 条对临时救助的情形进行了规定，具体而言，实施临时救助的“救急难”情形分为3 种：其一是，“因火灾、交通事故等意外事件”，或因“家庭成员突发重大疾病等”；其二是，“因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力”；其三是，“遭遇其他特殊困难”。具备上述3 种情形之一，且基本生活暂时出现严重困难的家庭可以获得临时救助。此外，《暂行办法》第50 条还规定了对生活无着的流浪乞讨人员的救助，该救助从性质上讲是临时性救助，其作为临时救助的特别类型被予以规定。如前所述，《暂行办法》关于临时救助的情形采取的是列举法，其优点在于较为明确，但是，由于列举法无法穷尽现实中所有的“救急难”情形，虽然立法规定了“遭遇其他特殊困难”这种概括性情形，但仍给相关工作带来一定的认定困惑，只能交由行政机关自由裁量。2018年1月23日民政部、财政部发出的《关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》（民发〔2018〕23 号）更加明确地将临时救助的类型分为急难型和支出型，这种分类实质上是对“救急难”的原因进一步细化所致。2020年3月6日中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组印发的《关于进一步做好疫情防控期间困难群众兜底保障工作的通知》（国发明电〔2020〕9 号）中具体细化了突发公共卫生事件中临时救助对象的类型，除了对符合法定条件的家庭实施临时救助外，特别强调，对因疫情交通管控等原因暂时滞留疫情严重地区而基本生活遭遇困难的临时滞留人员，提供临时住宿、饮食、衣物等帮扶，对受疫情影响基本生活出现暂时困难的外来务工人员提供临时救助或流浪乞讨人员救助，对特殊困难人员即“由被隔离收治人员负责监护或照料的生活不能自理的老年人、残疾人、未成年人”提供基本照料服务。可以说，为了保障疫情防控期间生活困难民众的基本生活，上述文件几近细化了所有可能需要临时救助的情形。综上，笔者认为，在《暂行办法》中对临时救助的救急难情形采取类型化列举规定的方式难免挂一漏万，很难穷尽其所有情形，为了使临时救助法律制度发挥稳定性的作用，今后立法的规定宜粗不宜细，应主要体现临时救助的救急难特征，放弃类型化列举规定方式，强调其实施的目的在于解决突发性、紧迫性、暂时性基本生活困难问题。

（二）补短板：临时救助与其他救助项目的关系定位

在我国目前法定的8 个社会救助项目中，临时救助与其他救助究竟是何种关系，是值得探讨的理论问题。从我国社会救助的历史发展看，临时救助本身是一个传统的救助项目，社会救济所谓的“救急不救穷”中的“救急”即指救急解难。1949年以来，我国最早体现临时救助性质的立法是2003年8月1日起施行的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，其中第2 条明确规定，“救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。”该条体现了我国现行宪法第45 条公民获得物质帮助权的理念，是针对城市流浪乞讨人员实施临时救助的规定，而非临时救助制度本身的立法设计。《暂行办法》首次以行政法规的形式确立了城乡统一的社会救助制度，临时救助作为社会救助的项目之一被立法予以确认，自此开启了法制化的进程。依据《暂行办法》，就立法形式而言，临时救助是与其他7 个救助项目相并列的独立救助项目；就政策功能而言，临时救助发挥着“填补社会救助体系空白，提升社会救助综合效益，确保社会救助安全网网底不破”的作用。①国务院：《关于全面建立临时救助制度的通知》（国发〔2014〕47 号），中国政府网：http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/24/content_9165.htm，2014年10月24日。换言之，当公民面临突发性、紧迫性、暂时性的基本生活困难，其他法定救助项目的实施仍不足以维持公民的基本生活时，或无法通过其他法定救助项目获得救助时，临时救助是其他社会救助项目的兜底项目，发挥着补短板或扫盲区的作用。在这点上，我国临时救助制度与美国1996年实施的“贫困家庭临时救助”即TANF（Temporary Assistance for Needy Families）制度相比，虽然名称均为临时救助，但二者制度设计的初衷有所不同，后者的立法宗旨之一是为了避免有子女的贫困家庭依赖政府而向其提供有期限的临时性救助。②中国社会保险学会、中国社会科学院世界社保研究中心、中国证券投资基金业协会组织翻译：《美国社会保障法（上）》，中国社会科学出版社，2017年，第259 页。然而，不可回避的事实是，由于目前我国社会救助的标准偏低，易导致救助不足的情况发生，因此临时救助实则发挥着综合托底性的功能。③关信平：《关于全面建立临时救助制度应当注意的几个问题》，《中国民政》2015年第7期。尽管如此，临时救助和其他专项救助之间仍有必要厘清各自制度实施的边界，发挥各自应有的作用，④张浩淼：《我国临时救助制度建设及其思考》，《社会保障研究（京）》2014年第1 卷。避免临时救助承载超出其制度设计初衷的无法承受之重。

二、社会救助法中的临时救助：内涵阐释与关系界定

（一）临时救助的对象：家庭抑或个人

临时救助的对象究竟是个人还是家庭，抑或二者兼有之？这是一个有争论的问题。我国《宪法》第45 条明确规定了公民有获得物质帮助的权利，为公民获得社会救助提供了基本权利依据，作为下位法的《暂行办法》当然不得违背《宪法》有关基本权利主体之规定。但是，《暂行办法》第47 条规定对符合法定条件的家庭给予临时救助，易使人产生个人被排除在临时救助对象范围之外的认识，并由此衍生出获得临时救助究竟是家庭的权利还是个人的权利之疑问。不过，在国务院发出的《关于全面建立临时救助制度的通知》（国发〔2014〕47 号）中，对于临时救助对象的范围明确从《暂行办法》中的家庭扩大到个人，①即“因遭遇火灾、交通事故、突发重大疾病或其他特殊困难，暂时无法得到家庭支持，导致基本生活陷入困境的个人”亦被纳入临时救助对象的范围，并对其中符合生活无着的流浪乞讨人员救助条件的，按照有关规定予以救助。随着临时救助工作的开展，民政部、财政部发出的《关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》（民发〔2018〕23 号）更加明确地将临时救助对象分为急难型和支出型，急难型救助对象是指因“火灾、交通事故等意外事件”“突发重大疾病”，以及“遭遇其他特殊困难”等，基本生活陷入严重困难境地的家庭或个人；支出型救助对象是指“因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力”，基本生活暂时出现严重困难的家庭或个人。该定义实际上是对《暂行办法》关于支出型救助对象仅限于最低生活保障家庭的突破。②冀慧珍、杨雪：《我国支出型贫困救助政策的问题与完善路径》，《晋阳学刊》2020年第2期。在新冠疫情防控期间，2020年1月29日民政部办公厅发出的《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间有关社会救助工作的通知》（民电〔2020〕13 号）中要求，“充分发挥临时救助‘兜底中的兜底’作用”，对患新冠肺炎而导致基本生活出现严重困难者，直接实施临时救助。同年6月3日民政部、财政部发出的《关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》（民发〔2020〕69 号）要求，对符合通知规定情形的农民工等未参加失业保险的失业者，予以临时救助。③“对受疫情影响无法返岗复工、连续3 个月无收入来源，生活困难且失业保险政策无法覆盖的农民工等未参保失业人员，未纳入低保范围的，经本人申请，由务工地或经常居住地发放一次性临时救助金，帮助其渡过生活难关。具体标准由各地根据救助保障需要和疫情影响情况确定。”可以说，《暂行办法》施行至今，国务院出台的相关文件，尤其是疫情防控期间发布的系列重要文件，多次强调临时救助的对象包括家庭和个人，并将个人获得临时救助的情形予以明示列举，这正是体现了对《暂行办法》相关规定的进一步细化和补充，以达到切实发挥临时救助保障民生之目的。通过对上述立法到政策规定的变化过程之考察，似乎可以得出的结论是，《暂行办法》在临时救助条款中仅规定了对符合法定情形的家庭提供救助，而对个人提供救助的规定有所疏漏。但笔者不以为然，并认为这仅是问题的表象，就实质而言，这是《暂行办法》将作为救助实施单位的“家庭”与可能作为救助对象的“家庭”混淆所致。为了澄清这种错误认识，在社会救助立法中应明确规定，该法中的“家庭”概念是在社会救助以家庭为单位实施这个原则意义上来使用，其并非是社会救助的权利享有者，质言之，包括临时救助在内的社会救助之对象即社会救助权享有者仅指个人。有鉴于此，在今后制定的《社会救助法》中，应明示保障公民的社会救助权之宗旨，并确立开展社会救助的工作原则之一是以家庭为单位实施救助，因为从社会救助着眼于对现实的生活穷困状态进行保障这个性质看，以家庭为单位进行救助本身具有合理性，“与权利义务的个人单位化并不当然发生冲突”，①［日］菊池馨实著，韩君玲译：《社会保障法制的将来构想》，商务印书馆，2018年，第186 页。亦符合我国注重家庭观念的传统文化。②宫蒲光：《关于社会救助立法中的若干问题》，《社会保障评论》2019年第3期。但是，立法还须明确的是，以家庭为单位实施社会救助有困难时，应以个人为单位实施。

（二）临时救助的申请：户籍要件能否成立

首先，从现行法的规定来进行考察。所有公民无论何种原因当生活陷入贫困状态时，均享有向国家请求社会救助的权利。就临时救助而言，《暂行办法》第48 条仅规定临时救助的申请“应当向乡镇人民政府、街道办事处提出”。在此，产生的疑问是，申请临时救助究竟应向户籍所在地还是居住证③2016年施行的《居住证暂行条例》第2 条规定：“公民离开常驻户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本条例的规定申领居住证。”第3 条规定：“居住证是持证人在居住地居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明。”所在地抑或是急难发生地的乡镇政府、街道办事处提出，对此并未明确规定。还有，结合第47 条关于临时救助对象的家庭类型来看，最低生活保障家庭为获得最低生活保障，须向户籍所在地的乡镇政府或街道办事处提出申请，其申请支出型的临时救助时一般情况下自然亦应向相同机构提出临时救助申请；其他类型的家庭申请临时救助时，究竟是向户籍所在地的基层政府提出申请，还是向现居住地的基层政府提出申请，《暂行办法》的相关规定并不明确。

其次，从国家政策层面的规定来进行分析。对于急难型的临时生活困难，在临时救助制度建立之初，即体现了临时救助应包括非户籍人口的思想。④关信平：《关于全面建立临时救助制度应当注意的几个问题》，《中国民政》2015年第7期。从新冠肺炎疫情防控期间的实践来看，在国家紧急出台的相关文件中，对因受疫情影响而生活陷入各种困难状态的所有公民，无论有无本地户籍，均规定予以提供包括临时救助在内的各种生活援助。例如，2020年1月29日民政部办公厅发出的《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间有关社会救助工作的通知》（民电〔2020〕13 号）中明确要求，对外来临时遇困人员因患新冠肺炎而导致基本生活困难者，直接实施临时救助。⑤“放宽户籍地申请限制，对因探亲、旅游、务工等原因在非户籍地患新型冠状病毒感染的肺炎，导致基本生活出现严重困难的流动人口，由急难发生地乡镇（街道）或县级民政部门直接实施临时救助。”2020年3月13日民政部发出的《关于贯彻落实中央部署要求扎实做好受疫情影响困难群众基本生活保障工作的通知》（民电〔2020〕41 号）在重申上述要求的同时，进一步指出应明确外来临时遇困人员“申请临时救助的具体情形、标准和救助时限”，提供适当有效的实物帮扶或现金救助。可见，针对急难型的临时生活困难，明确取消临时救助对象的户籍限制在国家政策层面已是不争的事实。但是，对于支出型的临时生活困难，考察国务院发出的《关于全面建立临时救助制度的通知》（国发〔2014〕47 号）之内容，其对申请临时救助是否需要本地户籍的问题，实际上区分了若干情形。第一，“对于具有本地户籍”的居民提出的申请，由当地的乡镇政府或街道办事处受理，经法定程序后，报县级政府民政部门审批。第二，对于持有当地居住证的非本地户籍居民提出的申请，户籍所在地县级政府民政部门“应配合做好有关审核工作”，当地县级政府民政部门根据乡镇政府或街道办事处提交的审核意见作出审批决定。第三，“对于不持有当地居住证的非本地户籍人员”，当地乡镇政府或街道办事处应当协助其向县级政府设立的救助管理机构申请救助；当地县级政府没有设立救助管理机构的，乡镇政府或街道办事处应协助其向县级政府民政部门申请救助。县级政府民政部门、救助管理机构可按生活无着人员救助管理相关规定审核审批，作出是否提供救助的决定。显然，属于该种情形时，实施流浪乞讨人员救助。

最后，从地方的实践进行考察。虽然在《暂行办法》中未明确规定申请临时救助的本地户籍要件，但其规定了以家庭为单位实施临时救助，在我国，由于家庭和户籍制度、居住证制度紧密联系在一起，加之依据《暂行办法》第5 条的规定，实施社会救助的费用从当地政府财政预算中支出，地方政府往往从财源的角度考量，将拥有本地户籍或居住证作为申请临时救助的资格要件之一。尤其是申请支出型的临时救助时，许多地方政府往往将其与是否拥有本地户籍或居住证相挂钩，从而导致有些申请人无法获得救助的情形。

总之，从全国范围看，据统计，2019年我国共实施临时救助993.2 万人次，其中救助非本地户籍对象仅为4.6 万人次。①民政部：《2019年民政事业发展统计公报》，民政部官网：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/202009/20200900029333.shtml，2020年12月23日。可见，临时救助向非本地户籍对象提供的比例微乎其微。然而，如前所述，在明确了获得临时救助是公民个人的权利这个理念下，地方政府对于申请临时救助所设定的或明或暗的户籍要件无异于为公民实现该权利设置了不必要的阻碍，并且，有违社会救助制度设立的初衷。②宫蒲光：《关于社会救助立法中的若干问题》，《社会保障评论》2019年第3期。在新冠肺炎疫情防控期间，政府采取的各项有效措施表明，实施临时救助应遵循现居住地或急难发生地主义，打破因户籍所造成的阻碍社会救助权利实现的不合理现象，切实保障紧急状态下民生的基本需求。

（三）其他有关规定优先适用的问题

其他有关规定优先适用是社会救助补足性原则的体现，亦表明了社会救助是社会保障制度的最后一道安全网。在《暂行办法》中虽然没有类似内容的规定，但在国务院发出的《关于全面建立临时救助制度的通知》（国发〔2014〕47 号）中明确指出，“因自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发公共事件，需要开展紧急转移安置和基本生活救助，以及属于疾病应急救助范围的，按照有关规定执行。”在此，“按照有关规定执行”，至少包含着其他有关规定优先于社会救助法上的临时救助实施之意味。然而，“有关规定”的含义在此却不明确。第一，有关规定究竟是指何种效力等级层次的规范性文件，在此并未说明。第二，若有关规范性文件并未规定相关救助的内容，或规定不清晰、无操作性，那么，于此情形就存在着是否应启动临时救助的问题。从原理上讲，我国的临时救助具有救急难、补短板之特征，为了应对紧急突发的民众生活困难问题，应实施临时救助，以帮助民众度过暂时的生活困难。但是，如前所述，临时救助作为兜底中的兜底制度，亦应有一定的守备范围，其他相关法律规定以及社会救助法中有关其他社会救助种类的内容和标准之规定越全面到位，临时救助就越能更好地发挥其本身固有的作用。以借鉴的视角考察日本现行社会救助法即《生活保护法》，该法明确规定了生活保护即社会救助应遵循的基本原则之一是补足性原则，其中包括他法优先的内容。①日本现行《生活保护法》第4 条第2 款规定：“民法（明治二十九年法律第八十九号）规定的扶养义务者的扶养及其他法律规定的扶助，均优先于本法的保护而实施。”需要说明的是，该法中日语的“扶养”，相当于我国民法上抚养、扶养和赡养的总称。他法优先表明了生活保护是社会保障制度的最后一道安全网，其他法律中规定的有关社会救助性质的扶助措施，优先于《生活保护法》而实施。但需要留意的是，他法优先意味着无法律直接依据的扶助措施不包括在他法优先的范围之内。此外，有观点认为，他法优先不应理解成特别法优于一般法这个原则，由于《生活保护法》规定了独有的成立要件，于其他法律未规定采取特别扶助事项之情形，并不意味着当然地适用该法。②［日］明山和夫：『生活保護制度とそのあり方』，ミネルヴァ書房，1967年，第90 頁。若坚持他法优先这一社会救助的实施原则，审视我国《暂行办法》的相关规定，可以发现，尽管城市生活无着的流浪乞讨人员救助被规定在“临时救助”一章中，但与此同时，我国还有专门针对流浪乞讨人员进行救助的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（2003年）这个行政法规。对此，笔者认为，由于对流浪乞讨人员的救助，其性质是临时救助，因此，从立法技术而言，应采取二分法，即：要么将流浪乞讨人员救助纳入社会救助法中，按照现行法的框架，将其作为临时救助的具体类型来对待，如急难型救助、支出型救助和流浪乞讨人员救助；要么将对流浪乞讨人员的救助从《暂行办法》规定的临时救助这个法定项目中剥离出去，毕竟这类救助对象有其特殊性，并已有专门性立法，基于他法优先原则，不宜将其规定在《暂行办法》中。在《暂行办法》中类似的规定还有关于受灾人员的救助，与《暂行办法》中关于“受灾人员救助”一章共7 条的规定相比，《自然灾害救助条例》有关受灾人员生活的应急救助和灾后救助内容规定更为详细。在这种状况下，《暂行办法》关于受灾人员救助的规定只不过徒具宣称社会救助“领地范围”的形式意义而已。总之，未来制定的《社会救助法》作为社会救助的专门性法律，就立法内容和立法技术而言，由于其难以涵盖社会救助的所有类型或情形，因此运用他法优先的原则，可以巧妙地解决这个立法难题。

三、临时救助的实施：稳定性与灵活性的结合

（一）临时救助的标准

实施临时救助首先应确定临时救助的标准，《暂行办法》第49 条将临时救助的具体事项和标准制定权赋予了县级以上地方政府，实践中中央政府对制定临时救助标准高度重视，对县级以上地方政府制定临时救助标准提出了一定的规制要求，体现了稳定性和灵活性的结合。例如，在国务院发出的《关于全面建立临时救助制度的通知》（国发〔2014〕47 号）中要求县级以上地方政府应“根据救助对象困难类型、困难程度，统筹考虑其他社会救助制度保障水平”，合理确定并适时调整临时救助标准，且须向社会公开，并引导省级政府应“推动形成相对统一的区域临时救助标准”。还有，针对各地临时救助标准制定过程中出现的问题，民政部、财政部发出的《关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》（民发〔2018〕23 号）提出了构建临时救助标准体系的目标，一方面要求临时救助标准的统一性和稳定性，即遵循分类分档原则细化临时救助的标准；另一方面强调临时救助标准的针对性和灵活性，即“对于重大生活困难，可采取一事一议方式”确定临时救助的标准。目前对于临时救助标准的规范主要停留于国家政策层面，其发挥着弥补立法不足的作用。但是，由于这些政策性文件的规范力较弱，各地方政府制定临时救助标准的自由裁量权较大，对保障公民的社会救助权不利。

从国外的状况看，与我国有关临时救助的立法规定不同，日本《生活保护法》有关社会救助的8 个救助种类中，没有临时救助这个救助项目，但这并不意味着日本的生活保护没有临时救助的功能，该功能是通过生活保护的特别基准来发挥作用。根据厚生劳动大臣制定的《生活保护法之保护基准》，生活保护基准分为一般基准和特别基准。一般基准是指，根据需要保护者的年龄、家庭构成、所在地区等一般性的生活需要，以及因健康状态等个人或家庭的特殊需要差异而设定的标准，一般表现为经常性的费用。具体而言，针对日本生活保护8 个法定扶助种类即生活扶助、教育扶助、住宅扶助、医疗扶助、分娩扶助、介护扶助、就业扶助和丧葬扶助，厚生劳动大臣制定的《生活保护法之保护基准》中均设定了各自的一般基准；特别基准是指，当个人或家庭产生了根据一般基准无法满足的最低限度生活之特别需要时，由厚生劳动大臣设定特别基准提供必要的扶助，其本身与临时性或经常性无关，设定的法的依据是生活保护实施上的按需保护原则。目前，除了介护扶助外，对其他扶助种类均设定了特别基准。实践中，一般是在全国性的行政通知中以列表形式明示可以由生活保护的实施机关如都道府县知事和市长设定的特别基准内容，其中细化规定了支付的事由、支付费用细目、上限额等，生活保护的实施机关只能于此框架范围内行使一定程度的自由裁量权，体现了特别基准的稳定性。除此列表之外，有特别事由时则由厚生劳动大臣设定特别基准。①『生活保護手帳』，中央法規出版株式会社，2019年，第909-911 頁。该特别基准的法的性质属于行政内部的基准，基本上是交由厚生劳动大臣裁量，②［日］菊池馨実：『社会保障法』，有斐閣，2018年，第314 頁。体现了特别基准的灵活性。但是，也有批评指出，本来是为了考量处于需要保护状态的个人或家庭的实际差异而设定特别基准，但由于一般基准设定的范围狭窄或者设定的基准额过低，特别基准往往不可或缺。③［日］片岡直：「最低生活基準の今日的課題」『講座社会保障法第5 巻住居保障法·公的扶助法』，法律文化社，2001年，第229 頁。从实施结果上看，依据特别基准而认定的保护费用等，既包括临时性需要的给付，也包括特殊性经常需要的给付，且须遵循程序规定。日本关于生活保护特别基准的规定给予我国的启示是，临时救助标准既要具有稳定性，亦应具有灵活性。目前，我国临时救助标准的制定主体为县级以上地方政府，其制定的临时救助标准具有较大的随意性和灵活性，但公平性和稳定性不足，亟待全国层面出台统一规范的临时救助标准框架或体系，指导各省级地方政府制定本行政区域内的临时救助标准，以体现该标准的公平性。此外，临时救助的标准应体现基本生活困难群体的不同需要，可由“基本标准、浮动标准和特殊标准共同构成”，①林鸿潮：《论公民的社会保障权与突发事件中的国家救助》，《行政法学研究》2008年第1期。以体现形式平等与实质平等的统一。

（二）临时救助实施的程序

1.我国临时救助实施的程序分析。我国现行法关于临时救助实施的程序分为一般程序和紧急程序。一般程序以申请主义为原则，紧急程序以简化审批手续为原则。《暂行办法》第48条对临时救助实施程序的规定体现了申请主义的特点，具体而言，临时救助须依申请而进行，申请的提出机关是乡镇政府或街道办事处，经审核公示后，由县级政府民政部门审批。申请救助的金额较小时，县级政府民政部门可委托乡镇政府或街道办事处审批。并且，该条中还体现了关于紧急程序的规定，即“情况紧急的，可以按照规定简化审批手续”。但是，申请救助的金额“较小”判定的标准为何？于紧急情形，是否仍需要以申请为前提？所谓的“规定”是何种效力等级层次的规范性文件？对此，该条的规定并不清晰。不过，在国务院发出的《关于全面建立临时救助制度的通知》（国发〔2014〕47 号）中，明确规定了依申请受理和主动发现受理这两种情形，依申请受理按照一般程序即申请-受理-审核-审批程序办理。主动发现受理体现了及时救助的正当程序原则，②梁洪霞：《城市流浪乞讨人员行政救助制度研究》，法律出版社，2014年，第37-39 页。主要分以下情形。第一，及时帮助辖区居民因遭遇突发事件、意外事故或罹患重病等生活陷入困难状态时提出救助申请。第二，及时帮助身处困境的未成年人、无民事行为能力人或限制民事行为能力人或危重病人等脱离困境。第三，及时核查有关部门、社会组织或公民报告的救助线索情况，对于应提供临时救助者，协助其申请救助并受理。笔者认为，就受理程序而言，上述规定中的第一和第三种情形应遵循依申请受理的一般程序，第二种情形应适用依职权实施救助的紧急程序。对此，该通知中“对于情况紧急、需立即采取措施以防止造成无法挽回的损失或无法改变的严重后果的”，明确要求适用紧急程序，即由乡镇政府或街道办事处、县级政府民政部门予以先行救助，其后再按规定补齐相关审批手续。在民政部、财政部发出的《关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》（民发〔2018〕23 号）中，进一步明确具体区分了适用临时救助紧急程序和一般程序的情形：对于急难型的临时救助，注重救助的时效性，强调直接予以先行救助，“简化申请人家庭经济状况核对、民主评议和公示等环节”；对于支出型的临时救助，按照一般程序执行。然而，面临新冠肺炎疫情这种重大突发公共卫生事件，在疫情严重地区，为了及时向突发性生活困难民众提供临时救助，按照中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组印发的《关于进一步做好疫情防控期间困难群众兜底保障工作的通知》（国发明电〔2020〕9 号），上述由乡镇政府或街道办事处、县级政府民政部门实施的先行救助可直接委托给社区（村）进行。③该通知中要求：“湖北省和武汉市以及其他疫情严重地区，可委托社区（村）实施‘先行救助’，根据急难情形提供物质帮助或服务，发现困难立即救助。”综上所述，在行政实践中，对临时救助的程序按照支出型临时救助和急难型临时救助进行区分，前者适用一般申请程序，后者适用紧急程序，即于急迫情形可按照规定简化审批手续。在临时救助的行政实践中，审批手续简化的极致是直接予以“先行救助”，后补办手续。总体而言，我国针对临时救助的紧急程序规定仍较为笼统，赋予了行政机关较大的自由裁量权，这虽具有灵活性，但各地在实施过程中，会使临时救助的程度、期限等产生一定的差异，导致不公平甚至违法的情况发生。为此，立法对临时救助紧急程序的规范十分必要。

2.对德国新冠肺炎疫情期间有关临时决定的立法借鉴。德国《社会法典》有关社会救助的内容并未将临时救助作为单独的社会救助项目之一明确规定下来，但有关临时或紧急性救助的立法内容是通过对社会救助实施机关的职权规定而得以体现。德国《社会法典》第2 编“求职者基本生活保障”中第41a 条临时决定①该条是2016年8月1日修改新增的针对求职者基本生活保障的临时决定条款。求职者基本生活保障适用于所有15 岁以上、在德国长期居住、有工作能力且生活陷入困境需要救助的人，有工作能力指的是能够在一般劳动力市场的通常条件下每天工作至少3 个小时。和第12 编“社会救助”第44a 条临时决定②2017年7月1日修改新增的针对老年人、劳动能力减损者（即不能够在一般劳动力市场的通常条件下每天工作至少3 个小时者）基本生活保障的临时决定条款。主要针对的是申请人的收入情况或需求情况不能立即确定、但又很可能存在这种救助的需求，为了缩减给付批准的时间，先作出临时决定给予其具有社会救助性质的临时给付，其后再根据最终核实确定的情况作出最终决定。为了应对新冠肺炎疫情，2020年3月27日德国出台了“社会保护一揽子计划”，全称为《关于新冠肺炎疫情期间便于获得社会保障及社会服务提供者参与和防护的法律》。该法的目的是简化公民获得社会保障的程序，最大可能减小疫情给公民的生活和经济带来的影响。以该法有关社会救助内容的修改主要体现在《社会法典》第2 编“求职者基本生活保障”的修改内容为例，③“社会保护一揽子计划”第1 条对《社会法典》第2 编“求职者基本生活保障”第67 条至第70 条进行了修改，废除了第68 条至第70 条的规定，在第67 条中简化了求职者基本生活保障即失业津贴II 的申请程序，规定在2020年3月1日至6月30日期间批准开始的给付，按照新法执行。其主要特点如下：

第一，新冠肺炎疫情期间免除财产调查。6 个月内不考虑财产状况，除非申请人拥有数额较大的财产。④根据德国联邦劳动与社会部的网站解释，这里数额较大是指，申请人个人有超过价值六万欧元或每个家庭成员有超过3 万欧元的存款、股票、珠宝、财产型人身保险等可以马上变现的流动资金。6 个月之后的给付，财产调查将重启。此外，第1 个6 个月内实际支出的租金和供暖费用将被认为在合理范围内。

第二，新冠肺炎疫情期间的临时决定实行有利于受益人原则。依据《社会法典》第2 编“求职者基本生活保障”第41a 条所作出的临时给付决定，临时批准是指，如果无法精确地量化申请人未来几个月的收入，但是很明显或无论如何，申请人的生计很有可能难以为继时，即符合临时决定的要件。通常，在批准期结束后，可以确定实际收入是多少。如果该金额与最初的估计收入有出入，则必须追溯调整给付，并向受益人支付额外款项或向就业中心偿还款项，即多退少补，然后对此作出最终决定。但是，“社会保护一揽子计划”对《社会法典》第2 编“求职者基本生活保障”第41a 条的临时决定进行了申请程序和要求的简化，规定临时批准的期限从2020年3月1日至2020年6月30日，只有在受益人本人要求时才可作出最终决定。这意味着，一方面，就业中心仅应受益人要求方能检查初始估计收入是否偏离实际收入，那些目前已领取临时给付的受益人不必担心以后由于收入估算不正确而要偿还给付。另一方面，若受益人认为收入认定过高，则可以申请最终决定，这意味着其有权获得更高的给付。在此情况下，通常的合作义务规定也继续适用。例如，若由于提出申请时可预见没有收入流入而批准了没有收入的临时给付，但在批准期间又产生了收入，则必须向就业中心报告。在这种情况下，收益将在未来进行调整。①Bundesministerium für Arbeit und Soziales,Grundsicherung für Arbeitsuchende(SGB II):Antworten zum erleichterten Zugang infolge der COVID-19-Pandemie,https://www.bmas.de/DE/Schwerpunkte/Informationen-Corona/Fragen-und-Antworten/Fragen-und-Anworten-zugang-sgb2/faq-zugang-sgb2.html,2020-4-25.换言之，此种情形不受信赖保护原则的制约。综上，新冠肺炎疫情期间，临时决定按申请人申报的情况批准，若申请人不申请最终决定，则无最终决定，于此情形即使给付多给亦不追回；于认为给付少给情形，申请人可以申请最终决定。概言之，原则上多不退少补。

第三，新冠肺炎疫情期间的批准期限适当延长。批准期限为2020年3月31日至2020年8月30日的给付（所谓存量案例）将依职权按照上一个批准期的条件再延长12 个月，无需提交新的申请。如果现存的给付是依据《社会法典》第2 编第41a 条的临时决定批准的，则可再延长6 个月。并且，联邦政府可以不经过联邦议会，通过行政法规将上述措施最长延长至2020年12月31日。

考察德国法关于社会救助临时决定的程序规定，可以发现，德国法关于临时决定的程序主要有3 个特征。一是，对申请人及时实施救助。通常情况下后核实经济状况，但于新冠肺炎疫情期间，则免除财产调查。二是，有利于受益人原则。在新冠肺炎疫情期间，对于行政机关所作出的临时决定，若受益人不提出有关临时给付数额的异议，则基于信赖保护原则，即使受益人多得给付金额亦不得要求其退回。三是，明确临时决定的法定给付期限。目前，我国临时救助制度由于立法规定过于原则，实践中主要依靠具有灵活性的政策具体实施，缺乏具有稳定性的立法保障，尤其是临时救助的程序方面，亟待将现行政策中的有效经验上升为立法规定。例如，在紧急情况下实施先行救助的实践做法需要立法予以确认；临时救助的期限不仅应由立法明确规定，而且亦应视具体情况适当延长，以帮助生活困难者摆脱困境，过上稳定的基本生活。

（三）临时救助的实施机制

1.依法行使临时救助的审批权限。依据《暂行办法》第3 条、第4 条和第48 条的规定，临时救助的管理机关为县级以上地方政府民政部门，审批机关为县级政府民政部门，申请受理和调查审核机关为乡镇政府或街道办事处，具体工作由社会救助经办机构或经办人员承担。但是，救助金额较小时，乡镇政府或街道办事处可根据审批机关的委托直接审批，居（村）民委员会是社会救助工作的协助组织。在民政部、财政部发出的《关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》（民发〔2018〕23 号）中，要求全面落实县级政府民政部门委托乡镇政府或街道办事处开展临时救助审批的规定，这实际上反映了临时救助审批权限应全面下移至基层政府的社会现实。但是，目前，我国街道办事处组织立法处于空白状态，难以适应国家治理体系现代化的发展，应贯彻职权法定原则，以“行政组织立法推进街道办职权法定化”。②宋华琳、范乾帅：《街道办事处在社会救助行政中的职权及其法治化》，《北京行政学院学报》2018年第6期。2020年1月29日民政部办公厅发出的《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间有关社会救助工作的通知》（民电〔2020〕13 号）中指出，疫情严重地区可将临时救助的实施委托给社区（村）进行，这在实际中大大提高了临时救助的效率，使困难群体及时得到救助。然而，《暂行办法》第48 条仅规定了临时救助“于情况紧急时，可按照规定简化审批手续”，并未就实施机关的事务可否委托社区（村）等基层群众性自治组织来进行的问题予以规范，作为协助做好社会救助工作的居（村）民委员会可否基于行政委托实施临时救助，存在着法理上的疑问。笔者认为，在新冠肺炎疫情严重地区所采取的委托社区（村）直接实施临时救助的做法，并不意味着临时救助的审批权限可委托给社区（村）行使，应视为审批机关决定实施“先行救助”后，将此救助事务委托给社区进行。对此，立法的规定应予以明确，即使是行政委托，亦应有法律的明确规定，以防止地方政府推诿责任。从德国应对新冠肺炎疫情的状况看，德国及时出台了“社会保护一揽子计划”，通过颁布法律的形式修改了《社会法典》中关于临时决定的规定，简化了临时决定的程序，这是应对紧急状态法治思维的典型体现。再如，日本《生活保护法》第4 条第3 款和第25 条规定，于有急迫事由的情形，如生存权受到威胁或是社会通常观念认为很难放置不管程度的急迫情况，应进行必要的保护。这意味着扶养、赡养、抚养义务者义务的优先适用及他法优先的适用，但若仅仅是无法维持最低限度的生活则不属于此限。该规定虽在功能上类似于急难救助，但其立法的本意在于为急迫情形下由行政机关依职权直接实施生活保护提供了法律依据，是依申请进行生活保护的例外规定。有鉴于此，从法治主义的立场出发，为了遵循法制统一原则和依法行政原则，我国应在未来制定《社会救助法》时将依职权实施临时救助的内容予以细化规定，如明确临时救助的审批机关、审批时应遵循的原则及审批的简化程序等，使疫情防控实践中政府采取的临时救助措施于法有据。

2.健全主动发现机制。今后的努力方向是：第一，应增加基层政府民政部门专职从事社会救助的工作人员。第二，疫情期间网上办理临时救助的便民做法应予以推广，在互联网时代，通过网上申请临时救助的做法，可以使行政机关及时发现需要救助者，提供必要的临时救助服务。第三，须重视发挥基层群众性自治组织协助政府做好临时救助工作的作用。新冠肺炎疫情防控期间，基层群众性自治组织在及时准确了解社区内接受最低生活保障家庭、新冠肺炎感染人员及其家庭生活状况方面发挥了重要的作用。今后，应建立基层群众性自治组织及时了解和掌握社区内居民基本生活的长效机制，可以借鉴日本《生活保护法》中的民生委员制度，①韩君玲：《日本民生委员制度及其启示》，《华东政法大学学报》2012年第2期。在居（村）民委员会中专门设置“民生委员”一职，由其深入所辖区域内了解居（村）民生活状况，主动发现有临时性生活困难的家庭或人员，做好临时救助法律法规及政策的宣传工作，解决临时救助的提供与需求之间信息不对称的问题。第四，在主动发现需要救助者方面，为了使需要救助者获得及时的救助，政府还应加大向社会组织购买社会救助服务的力度，切实发挥社会组织如专业社会工作机构的力量。

3.加强社会救助协调工作机制。根据《暂行办法》第3 条的规定，受灾人员救助、医疗救助、教育救助、就业救助、住房救助对应的管理部门分别是县级以上应急管理部门、卫生健康部门、医疗保障部门、教育部门、人力资源社会保障部门、住房城乡建设部门，最低生活保障、特困人员救助和临时救助的管理部门为县级以上民政部门。目前，社会救助工作中存在着各管理部门之间的制度协调有欠顺畅的碎片化问题。鉴于我国临时救助兼具救急难和补短板的特征，临时救助作为兜底中的兜底项目，其与其他社会救助项目之间会出现交叉或重叠现象，以上社会救助的不同管理部门之间应实现信息共享对接的联系机制，以避免重复救助或救助不到位现象的发生，切实发挥临时救助的本来作用。

4.完善临时救助的方式。从临时救助的方式看，《暂行办法》并未予以明确规定，在实践中，具体可归纳为发放临时救助金、发放实物、提供转介服务①国务院：《关于全面建立临时救助制度的通知》（国发〔2014〕47 号），中国政府网：http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/24/content_9165.htm，2014年10月24日。和为特殊困难人员提供基本照料服务②《关于进一步做好疫情防控期间困难群众兜底保障工作的通知》（国发明电〔2020〕9 号）中要求，“保障好特殊困难人员基本照料服务需求。妥善照顾由被隔离收治人员负责监护或照料的对象。各地承担隔离收治确诊患者、疑似患者、发热患者、密切接触者任务的机构和工作人员，要主动向上述人员了解由其负责监护或照料的对象的情况，对由其监护或照料的对象中生活不能自理的老年人、残疾人、未成年人，特别是分散供养特困人员，要及时通知所在社区（村）上门探视和联系安排相关人员或机构提供监护或照料。主动探视和及时帮助居家隔离特殊困难人员。各地对居家隔离的孤寡老人、社会散居孤儿、留守儿童、留守老年人以及重病重残等特殊困难人员，要保持经常联系，加强走访探视，及时提供帮助。”等，这些有效做法在今后的立法中应予以明确规定。这不仅仅意味着临时救助的方式从过去以发放救助金为主改变为发放救助金和提供服务并重，更蕴涵着在着力构建解决相对贫困的长效机制过程中对保障人的全面基本生活需求的重视。③林闽钢：《激活贫困者内生动力：理论视角和政策选择》，《社会保障评论》2019年第1期。