新时代农村基层治理机制的适应性变革

谢思格

（广东工业大学 广东广州 510520）

农村基层治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础，随着社会治理重心逐渐下移，乡村治理环境转向开放，农村基层逐渐打破以往政府主导的一元治理模式，逐步向“政府—自治组织—村民”的多元主体互动治理转变。新时期党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署，为农村基层治理机制改革指明了发展方向，面向新时代，变革农村治理机制是乡村振兴与治理现代化的重要内容与政治保障，有助于促进乡村社会和谐发展。本文将研究视野聚焦于农村民众参与基层民主治理机制上，采用扎根理论的研究方法，建立村民参与基层民主治理的模型，在此基础上，尝试回答以下问题：当前农村民众参与基层治理的效用并不显著，其原因何在？在自治重心下移形势下应当如何将村民吸纳进乡村治理中，从而有效发挥村民自主治理的作用？通过对目前农村基层治理发展困境及其原因的剖析，深入探究农村基层治理发展的限度，并寻求相应行之有效的进路，以构建基层民主治理体制与形塑协同共治的发展格局。

一、文献回顾

围绕农村基层治理，学者多从公共服务供给与农村治理的关系切入，主张建立集效率与责任为一体的公共服务体系来实现善治[1][2]；而要实现农村治理现代化，则应适度下放乡镇和行政村设置与管理权限，重构基层权力网络，形成良性互动的共治[3]；村民自治形式先后经历了以自然村和建制村为基础，再逐渐发展形成现今在建制村以下开拓村民自治的空间[4]，发挥村民内生力量，推动自治日益深化；在农村基层治理创新机制上，有学者提出治理主体多元化和治理职能精细化，优化基层治理结构，形成多元主体协同共治的治理格局[5]。

综观现有研究，基于农村基层治理现实情况的复杂性，关于农村基层治理的研究不断深入，大体上可划分为三个层面：从乡村治理的发生背景、历史条件和现实处境等宏观领域进行探究，探析自上而下的政策、制度和法律在农村实践的中观层次及农村社会内在运行机制的微观问题的研究[6]。国外学者多立足于对概念的比较分析，深刻地阐述治理的内涵，同时强调注重治理主体的多元性以及其相互之间的关系，充分肯定非政府组织等社会力量在公共事务领域的作用及公共服务方面的价值。

迄今为止，国内已有研究多建基于理论与实证的路径和视角探索农村基层有效治理的实现形式。首先，基于理论视角，依据乡村治理理论解构农村基层治理体制，对乡村治理的发展方向、方法技术与形势环境进行深入研究和分析。其次，基于实证研究，通过对农村基层治理的实地考察，结合我国农村重大改革，阐释农村基层治理的变迁路径，探析其嬗变逻辑，从而为培育和激发农村社会内生活力，解决农民主体性问题寻求对策。最后，理论与实证相结合。通过解读基层社会治理结构，揭示国家与基层的内在关联，探索构建国家权力与农村社会有效衔接的联动机制，促进农村基层实现善治。

上述相关研究集中在基层治理的体制变迁和治理方式上，但对于作为治理主体的广大村民参与基层治理的内在机理未进行深入研讨，在外部嵌入式的基层民主治理中村民自治运行机制的作用机理是怎样的？对此，本文选取广东汕尾陆河为个案进行探究，采用扎根理论研究方法，建构村民参与基层民主治理的机制，希冀弥补当前新时代农村基层治理的民主参与和协同共治研究的不足。

二、研究方法与数据来源

（一）研究方法

扎根理论是由美国学者Strauss 和Glaser 于1967 年提出的一种质性研究方法，该方法注重从经验资料中提炼研究理论，倡导观察者从实际观察开始，对原始资料进行经验概括，自下而上地建立系统的理论。扎根理论在对经验证据系统分析和归纳后，提炼出概念和范畴，再通过反复比较和斟酌，进而将相关概念和范畴放置在研究的情境中建立起各个概念和范畴之间的联系，并形成最终的理论框架。通常而言包括开放式编码、主轴式编码和选择性编码等环节，本文将依照以上步骤依次展开。

（二）数据收集与处理

为了系统地获取村民参与基层治理的一手数据，笔者先对陆河县河口镇村民参与基层治理情况进行问卷调查，共回收258 份有效问卷，进而在数据处理过程中，将被访者的问卷填答文本信息进行开放式、主轴式以及选择性编码，从而不断提炼概念并予以范畴化，同时根据各概念和范畴之间的联系构建村民参与基层民主治理机制的模型。

（三）模型构建

在正式编码前，为更好地识别和记录各编码的归属，在此将KKK 表示为提取的概念，将KK 作为由概念总结成的初始范畴，再由初始范畴进一步整理而得到主范畴K。

1.开放式编码。在开放式编码过程中，问卷填答的结果是被访者主观选择的答案，对其进行概念提取，合并相同的语义，举例来说，根据调查问卷题序，相应地对性别与年龄进行概念提取为“参与资格”；在对概念进行提取的基础上，合并相同语义的概念并进行编码。例如，“在讨论决定村重要事务时，村委一般不会采纳我的建议”，此项涉及村民在自治实践中民主回应的问题，编码为KKK13，进一步编码可以得到KK3 民主决策。依照同样方法，共计得到21 个初始概念，根据所提取概念的内涵与外延对其进行范畴化，形成7 个初始范畴，如表1 所示：

表1：初始概念与范畴

2.主轴式编码。在主轴式编码阶段，通过探索分析各初始范畴间逻辑关系，从而总结归纳出主范畴。在初始范畴中，村民对基层组织的角色定位与其自身认识相关，因此可以进一步统一归纳总结为民主认知；民主管理、民主决策、民主选举和民主监督属于自治内容，因此可以统一归纳为民主参与；参与能力和公共服务是村民参与基层治理的内外部力量，可以归结为服务效能。基于此，本文共形成民主认知、民主参与和服务效能3 个主范畴，具体如表2 所示：

表2：主范畴编码

3.选择性编码：模型构建。经过开放式和主轴式编码，得到3 个主范畴和7 个初始范畴，根据这些范畴之间的内在逻辑关系，构建模型如（图1）所示：

图1：基层民主自治机制模型

三、农村基层治理运作机制的现实困境

面向新时代，农村各地不同程度地推进基层治理的特色实践，探索革新基层治理的方式。为深入探究当前农村基层治理发展困境，围绕基层组织运行机制和村民自治内容全面了解村民对基层治理的民主认知与自治参与现状，为进一步探讨掣肘基层治理机制变革的原因奠定基础。在乡村振兴战略启动下，村民自治被置于乡村有效治理的体系之内，成为治理有效的重要基础。择要而言，当前村民参与基层民主治理面临的现实困境表现在以下几个方面。

（一）村民民主认知存在偏差

农村基层治理机制的有效变革事关国家治理现代化能否顺利实现，面向新时代，基层治理亟需突破传统“上令下从”的管理模式，提高民主化水平。民主治理需要多方治理主体协调推进，同时也离不开广大基层民众的协作配合。村民要在民主治理中发挥主体性作用有赖于自身的民主意识与认知能力，然而，当前广大民众的民主认知状况不容乐观。

根据基层民主自治机制模型，村民的民主认知基于对其自治组织在基层治理中的角色定位，包括对村委会性质的认识、村委会职责、组织观念、组织效能以及自我感知。在关于村民自治组织性质的认识上，民众存在认识偏差，误认为村委会是乡镇下级组织，未能正确认识村委会的自治属性。人们的民主认知往往引导相应的行为选择，在对村委会基本性质形成错误的思想观念下，村民出于理性考虑在村庄集体事务上通常依赖政府指示，缺乏主人翁意识，认可并听从政府与村委的各项决策安排，丧失村民自治的自主性，一定程度上将阻碍基层治理的民主进程。

此外，在对乡镇政府与村委会关系的认知上，部分村民误将其关系归结为领导与被领导的关系，甚至有少部分村民不谙乡镇政府与村委会的关系，可见在村民委员会这一群众自治组织的定位问题上，仍有村民依旧存在认识不清的情况。在对村“两委”关系的认知上，村民也未能正确厘清，对基层组织的思想认识还不到位。民众对村委会本身性质、村委会与乡镇政府间的关系、村“两委”间的关系的认知，说明村民对自己行使当家作主权利的自治组织本身缺乏全面正确的认识，而基层民主治理通常以正确的站位为前提，民众认识上的偏差也从侧面反映出村民民主认知水平一定程度上限制其民主参与，进而影响参与治理的主动性，致使广大村民在自治实践中难以发挥实质性效用。

（二）村民政治参与度不高

村委会是农村基层治理的细小单元，是广大村民参与民主治理的基层组织，在基层民主的导向下，村民自治成为广大农民直接行使民主权利的抓手，无论是基层民主，还是有效治理，均以实现广大村民根本利益为旨归，都要求广大村民积极参与。囿于种种因素，自治实践中的村民政治参与度不容乐观。

碍于经济发展滞后的现实，人们为寻求更多创造财富的机会纷纷向外流动，留守农村的村民常年日出而作，日落而息，忙碌于农活或为生计奔波，对公共事项表现出淡漠的态度，在村重大事务的讨论决定上游离于村庄治理之外，缺乏积极参与村事务的自主性，在基层自治过程中参与度偏低，导致基层治理在决策环节缺乏民主活力。究其原因，部分民众由于“不知道如何参加，不清楚规定”而未参加村重大事务的讨论决定，或是因为正好不在村里，表示“已有村民代表参与讨论”，少数民众认为“村委会不通过村民直接决定村事务”或对集体村务缺乏责任意识，持无所谓的态度。如此一来，普通民众较少参与所在村重大事项的决定，民主参与不足。

另一方面，村民在村务公开方面的关注度关乎民主监督能否落到实处。现实情况下，村民不了解公开的村务、置身村务之外，认为村务是否公开无关紧要等情形直接与其自身参与基层治理相关联，缺乏对村务公开领域的关注，往往政治参与度不高。在民主管理上，以乡村社会文化为基础维系的村规民约渐趋弱化，村民在自治实践中普遍遵循道德准则。

（三）民主治理效能有待提升

调查发现，村民普遍认同村委会主要在协调村庄内部关系上发挥显著作用，其次体现在维护村庄秩序上，再而作为基层组织积极落实国家政策，在带领乡村发展经济上作用相对弱些，文化卫生建设方面仍待加强，完成上级任务作用一般，向政府反映村民意见和要求上价值认同感偏弱，这表明村委会主要还是处理日常村务，相比组织本村文化、经济建设、村民教育等方面发挥更显著的作用，而综合职能效力不强，在基层治理过程中民主治理效能有待提升，在村庄经济、文化建设等公共村务上仍有拓展空间。

再者，在村民自治实际工作中，村级组织在处理村务和决定村重要事项时，由于组织召开全体村民会议难度较大，通常由部分民众参加村民代表大会商议，村民代表大会是广大村民无法全员参与的现实情境下的一种民主代理形式，其能否正常发挥效用关乎大众的切身利益。然而现实条件下，民众不清楚其是否能如期举行并真正履责，反映出村事务的公众发布广度与力度不足，村务的民主感知性差，从而限制了村民的自主参与。此外，在农村基层公共服务方面，针对村文化活动场所建设、医疗服务场所建设、公路、桥梁、通信建设、公共卫生和环境治理、治安秩序的维护等，公共服务水平仍有待提升。

四、农村基层治理机制变革的路径选择

农村基层治理要实现新时期适应性变革，在面临民主治理体制不畅的空间局限、治理“人”“财”资源短缺、监督制约机制缺失等发展限度，首先应从宏观层面改进基层治理体制，以村民本位为核心，坚持权责统一的原则，真正落实权力监督制约；其次是通过加大财政资金投入力度与加强人才队伍建设来完善基层治理的保障机制；最后以优化治理方式推动自治制度落地，并支持发展基层社会组织，加强社会资源整合，从而激发基层自治动力，共同促进农村基层建设与发展。

（一）改进农村基层治理体制

1.加快转变政府职能。面向新时代的基层治理，单纯依靠过去简单化的行政管理手段已然无法实现有效治理，变革现行运作机制势在必行。政府应当坚持“村民本位”，回应民众的合理需求，将服务精神贯穿工作始终，不断提高行政管理与服务水平。其次，厘清政府与自治组织的职能边界，从实际工作出发，理顺两者之间的关系，明确乡镇政府对村委会指导的事项及相应条件，给予基层充分的自治权，以激发基层自主治理的活力，不对其发展过多干涉，做到既不越权又不失职，保持权责一致。

2.落实权责监督制约。制度是行为的客观保证，任何权力如若不加以规制则容易导致权力滥用，因此需要健全权力监督制约机制，尊重基层民众的主体性地位，保障村民的知情权，引导广大民众参与基层民主政治建设，通过信访制度加强民主监督力度，发挥村民的集体力量推进基层治理民主化。此外，政府和村委会应当推动重大事项的信息公开，增强工作透明度，自觉接受各方主体的监督。为保障民众监督权的行使，应畅通民意表达渠道，使民众得以理性表达合理诉求，拓宽民主治理监督“场域”。

（二）完善基层治理保障机制

1.加大财政资金投入。针对农村基层治理财力薄弱的现状，应当从宏观上加大投入农村基层建设的财政资金，增强农村公共物品和公共服务供给能力。各种涉农项目、扶持政策和补助资金分配都离不开自治组织和村民的参与，新型农村的建设更是离不开多方主体协作共同推进，而缺乏相应的保障机制，基层组织和民众往往丧失自主参与的动力。为此，必须加大对农村基层治理的经费支持，健全自治体激励保障机制，确保基层组织得以高效运作。对发展相对滞缓的农村，单纯依靠其内生秩序能力显然无法担负起新时期的振兴乡村重任，因此只有通过资金配套措施的激励，才能弥补农村基层治理变革之“先天不足”，为进一步推动基层治理创新提供经济支撑，为促进有效治理奠定基础。

2.加强人才队伍建设。习总书记指出“社会治理的核心是人，重心在基层”。在农村加快发展步伐的新时期，应注重引进人才，吸纳外出乡贤回流，坚持人才第一资源的理念，选调大学生村官介入实质性乡村治理，通过实施福利保障政策吸纳优质人才扎根基层。其次，加强基层干部的能力建设，提升干部队伍整体文化素质。通过对基层干部进行培训，增强其业务能力，培育干部为群众服务的精神；另外，加强基层党组织带头人队伍建设，选用一批本领强、品行好、讲贡献的人员，发挥模范带头作用，从而提升干部基层治理的专业化技能，打造一支高素质的干部队伍，夯实基层治理的人才基础。

（三）激发基层自治动力机制

1.优化基层治理方式。新时期乡镇政府应加强与村级组织的双向互动，形成有机联动的整体；村民自治组织发挥在基层社会的关键作用，调动村民积极参与民主治理。择要而言，首先政府应当坚持村民本位，可通过专家咨询了解民情，动态把握民众需求，通过增进与村级组织的互动交流，明晰本地乡情，合理制定发展规划，以更好地指导乡村治理工作；其二，发挥新乡贤的作用，自治组织可通过村小组组长定期走访和民众建言，密切与民众的联系，将民众吸纳进日常村务决策，进一步加强村务公开，如在村级建立村务监督委员会，尊重村民的主体性地位，保障村民各项自治权利，维护村民利益。

2.发展基层社会组织。为适应新时期乡村治理的时代要求，以支持民间组织发展为抓手，联合基层社会组织参与乡村治理，整合社会资源形成合力推动乡村善治。首先在经济领域，政府应当向乡村注资盘活市场，通过吸引企业和社会资本下乡促进生产发展；其次，在农村公共服务供给上，通过政府购买服务的方式，由社会组织承接政府部分公共服务职能，并给予相应制度性激励与保障，大力发展从事非营利性社会服务活动的民间组织；另一方面，政府通过服务外包方式，融合“政府公共服务—企业商业服务—社会组织公益服务”三位一体形成聚力，激发农村社会内部发展活力，融合乡村社会力量协同治理，加强社会资源整合，创造多样化的服务供给方式，将基层组织发展与乡村建设有机结合，激起农村社会内在发展驱动力，构建协作共治的格局，有效发挥各组织在农村公共事业建设中的效用。

五、结语

基层治理作为国家治理体系的有机组成部分，是实现国家治理现代化的重要基础，随着乡村振兴战略的实施，实现乡村“治理有效”成为新时期农村基层治理的价值目标。农村基层治理要实现适应性变革，应当改进基层治理体制，以村民本位为核心，坚持权责统一的原则，真正落实权力监督制约；同时加大财政资金投入，加强人才队伍建设，以完善基层治理的保障机制；最后优化治理方式，推动自治制度落地，并支持发展基层社会组织，加强社会资源整合，从而激发基层自治动力，合力推动农村基层善治的实现。