办学自主权扩大背景下院系行政治理能力提升路径

陈 思 （浙江大学光华法学院）

一、自主权扩大后院系行政治理能力提升的必要性

当前高校内部治理体系正发生深刻变化，在推进治理体系和治理能力现代化过程中，高校管理重心不断下移，院系的办学自主权进一步扩大。行政服务作为高校支撑体系的重要组成部分，是推动学校建设、发展和改革的重要力量，机关管理服务的效能会直接和间接影响教学科研、人才培养等各环节。办学自主权下沉的核心是“权责利”的转移，管理重心下移，使院系掌握更多资源配置的权力，从而激发基层办学活力，随之而来的是院系的主体责任也更加清晰。面临新形势、新问题，则需要院系行政队伍有更高水平的治理能力，更强的办学主体意识。

二、院系行政治理能力的影响因素

（一）外部因素

对于院系机关而言，在自主权下放后，人事管理、组织设置、财务管理、教学管理、资源配置、学术管理等权力也随之下沉，学校“授权”的过程，同时也是院系机关进一步厘清权责边界，明确自身权责的过程。因此，学校自主权改革政策是推动院系治理能力提升的外部环境因素，而学校机关管理权力的移交则直接触发院系推进机关治理能力提升。

（二）内部因素

在行政化思维下，院系机关主要在履行行政管理职能，其更多考虑的是如何执行上级机关的决定。在去行政化背景下，加之自主权下沉为院系机关从“管理”到“治理”的转变创造了必要条件，使得在治理语境下，院系机关会更多考虑如何服务好师生。随着师生对优质服务的期望不断增加，这就对管理服务水平提出了更高要求，成了院系机关治理能力提升的内部主导因素。服务对象的参与能够有效倒逼治理能力提升，机关行政人员作为另一重要治理主体，他们的工作能力、思维方式等都直接影响着行政效能。此外，学院机关作为一个组织，其是否具有组织力、行动力也都和每个个体息息相关。机关行政人员是院系机关治理能力提升的内部主观因素。除了上述因素外，还有影响治理能力的内部客观因素，即作为组织运转重要物质基础的财、物因素，对此做广义上的解释，包括了对行政人员的激励机制、考核机制、信息技术、办公自动化的应用等。

三、院系行政治理能力提升的衡量维度

院系行政的治理能力是否得到有效提升，可以从三个维度去衡量判断[1]：一是治理主体维度，“多元参与治理”是现代治理理论体系中重要的治理范式，指的是多元利益相关主体共同参与内部事务运行的权力结构和治理过程。[2]在院系行政运转过程中，同样也涉及多个主体，包括院系行政人员、学校行政人员、院领导、学生、教师，而院系行政治理能力提升，不能仅以院系行政人员业务水平是否提高作为标准，更应当关注服务对象、工作关联人是否都积极有效参与互动和反馈。参与面越广、参与程度越深，某种意义上而言，关于服务评价的信度也就越高，对于改进服务的参考价值越大。二是治理方式维度，法律和制度是提升治理能力的重要保障，以法律、规则作为行事的准绳，能够有效化解行政工作中遭遇的矛盾和争议，有效预防人为因素导致的违规操作，避免由于主观臆断导致的好恶偏好。因此，应当进一步涵养行政人员的制度意识和法治意识。三是治理成效维度，治理成效是治理能力的集中和直接体现。多元的治理主体和制度化的治理方式都是提升治理能力的手段，而判断治理能力是否有效提升，关键性的维度还是在于治理成效，比如行政队伍的组织力和业务能力是否提高，师生对提供的服务满意程度，能否满足学校管理重心下沉后的新要求。

四、院系行政治理能力提升的路径

从治理主体、治理方式、治理成效三个维度着眼，通过党建引领、优化结构、深化学习、创新方式、法治思维、加强监督等具体路径实现治理能力提升（如图所示）。

（一）党建引领，不断提升行政执行力

党的领导是中国社会治理体系和治理能力现代化的组织保障。[3]党的十九大报告指出，党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。[4]院系机关承担着各方面行政事务管理的具体职责，同时也是服务广大师生的第一线，机关作风和工作效能关乎学院政策的落地执行，关乎凝聚广大师生形成谋划学院发展的合力。组织力是组织生命力的表现。以党建引领，推动全面从严治党向基层延伸纵深发展，将基层党建工作作为抓手，提升院系机关的组织力和执行力，是全面提升行政治理能力的重要组织保障。

（二）优化结构，不断提升办学主体意识

较强的责任主体意识和行政管理能力是院系自我约束的重要支撑。但长期以来，院系对学校的依赖客观存在，院系行政管理人员的能力素质与学校行政管理人员相比还存在一定差距。[5]院系自主办学主体意识不足，除了有体制机制的原因，还有主体责任和担当等主观层面的因素。从外部关系上来说，需要进一步厘清几对关系：校院之间的责权划分应该授权方式而非分权方式；校院之间的工作模式应该是协作模式而非指令模式；校院之间的激励方式应该以目标为驱动而非以利益为驱动。[6]学校的综合改革政策，院校协同的治理机制，有助于激发基层办学自主性和活力。对于院系自身而言，行政机关应当优化机构设置，通过“大部制”改革等对于职能进行重组或调整，以使得权责利进一步统一。加强组织文化建设，以院系机关的共同愿景和办事服务责任清单制度共同驱动个体提高责任主体意识。

（三）深化学习，不断提升人员管理水平

人是一个组织最核心的要素，机关行政人员的管理水平、业务能力直接影响着机关工作质量、效果和形象。对照建设效率型、责任型、学习型、服务型、廉政型机关的要求，围绕以一流管理服务师生的目标，应该从以下几方面提升院系行政人员管理水平：一是加强教育培训，让机关行政人员从事务性工作忙碌中跳脱出来，使“业务充电”成为常态。通过专题学习、实践学习等提升业务技能、职业素养、战略思维、国际视野等；二是增进工作交流，搭建院系和校部机关的工作交流机制，包括干部轮岗交流等，形成“上下联动”的推进机制和“左右联系”的沟通机制；三是完善激励机制，针对院系行政人员职业发展需要，形成系统科学的使用培养计划，通过职级晋升、评奖评优等引导他们向岗位职业化、专业化道路发展。

（四）创新方式，不断提升服务智能化

治理能力提升需要有效载体。以增加人员编制的方式只能暂时缓解满负荷的状态，并不能彻底解决效能问题。行政效能提升的破题之法要依托信息化技术手段。建设网上办事服务大厅，简化服务审批流程，让“最多跑一次”改革落到实处。加强网络应用，通过钉钉等智能移动办公平台，推进视频会议、网络教学、数据共享等。

（五）法治思维，不断提升决策科学性

完善的基础制度是院系自我约束的重要基础，进一步健全用好办学自主权的院系制度体系是强化制度约束的关键所在。[7]一个好的制度体系的构建，离不开法治思维的运用。院系治理体系的建构过程中法治思维的运用，可以理解为以下几层含义，一是管理权需要受到制度的约束；二是在从事管理服务活动时，应该遵循法律法规，在规则允许的框架内进行，使各项事务的开展保持有序、公平；三是减少决策中的人为非理性因素，院系的管理活动有时更像是在“熟人社会”中进行，如果只按照熟人社会的人情、面子行事，容易滋生权力寻租，因而需要法治思维使决策更加科学理性。

（六）加强监督，不断提升参与治理满意度

机关治理能力提升的关键性驱动力是满足师生需求，回应师生对美好校园学习生活的向往。在多元参与治理模式下，不同于传统管理模式的单向性，更强调利益相关方的参与合作。教师、学生、校友等在参与治理过程中，充分表达诉求，通过沟通互动不断动态调整服务方案，从而提升满意度，达到“善治”的目标。通过机关考核、服务满意度评价、工作督查等内外部监督渠道，加强权责的约束。