高校内部审计与巡察协同机制构建

李延绍

【摘 要】 党的十九届四中全会指出，到2035年，基本实现国家治理体系和治理能力现代化。高校治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要构成，内部审计与巡察是高校治理体系的监督保障，建立党委统一领导、审计与巡察协同、权威高效的大监督体系势在必行。高校应通过构建内部审计与巡察协同管理机制、协同检查机制、协同研判机制、协同整改机制、协同问责机制，促使内部审计与巡察在治理中形成监督合力，提升成果运用水平和标本兼治成效。高校内部审计与巡察协同有利于形成優势互补、提升监督效果、减轻基层负担;有利于营造风清气正的育人环境，落实立德树人根本任务。

【关键词】 高校治理; 内部审计; 巡察; 协同机制

一、引言

习近平总书记指出，“要深化审计制度改革，解放思想、与时俱进，创新审计理念”，这就要求我们要更新观念，有变革的大格局，要围绕审计“是党和国家监督体系的重要组成部分”新定位进行审计制度的顶层设计和管理模式改革。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出，“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调。”因此需要我们在高校内部审计与巡察工作中创新思维，探索实施二者协同监督机制，以监督合力实现相互的优势互补，以期推进高校内部审计和巡察体制机制改革。

本文以高校内部审计与巡察协同机制建设为研究重点，探讨高校内部审计与巡察协同的理论基础，构建高校内部审计与巡察协同机制框架，以期对高校内部审计与巡察协同机制起到一定的借鉴作用。

二、高校内部审计与巡察工作的使命与存在的现实问题

我国高等教育在新时代的目标任务是：加快推进教育现代化，建设教育强国，办好人民满意的教育。“服务国家治理体系和治理能力现代化，是党和国家赋予大学的历史责任，对于扎根中国大地办教育、办好中国特色社会主义大学具有重要的意义。”[1]近年来，针对高校办学治校过程中出现的违规违纪问题，高校也实施了校内审计和巡察等监督，在一定范围内，也取得了一定成效，但如何提升审计和巡察协同监督效果，还需要理论和实践的进一步探索。

（一）高校内部审计工作的使命与存在的现实问题

2018年1月，审计署《关于内部审计工作的规定》第三条指出：“本规定所称内部审计，是指对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动。”由此可知，高校内部审计的使命是促进学校加强管理，建立健全内部控制制度的，有效保障学校教学、科研、社会服务、文化传承等相关工作的健康持续发展。

高校内部审计实际业务开展过程中，在完善内部控制、改进风险管理和改进治理程序方面取得了一些成效，但也还存在一些现实问题。

一是从高校内部审计所开展的工作内容上看，对重要发展规划和政策措施的制定、执行和效果情况涉及较少，致使内部审计贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署等监督职能难以很好发挥。

二是当前高校内部审计主要集中在事后监督和经济监督上，主要停留在查错防弊、堵塞漏洞的事后审计阶段，事前防范和事中监督涉及的不多，致使内部审计对重大经济事项的决策、执行及其效果等监督职能难以很好发挥。

三是实际工作中还存在审计独立性不够、领导不重视，审计机构和人员设置不健全、审计成果运用单一、审计整改不到位等，有时审计只是走形式或完成工作流程，致使内部审计在经济活动中落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从政规定等监督职能难以很好发挥。

（二）高校内部巡察工作的使命与存在的现实问题

2018年，中共中央办公厅印发《中央巡视工作规划（2018—2022年）》强调：“坚定不移深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，推动全面从严治党向纵深发展，严肃党内政治生活，净化党内政治生态，夯实党执政的政治基础。”

巡察是党内监督的最有效方式，为打通全面从严治党“最后一公里”，更好地履行党委主体责任，很多高校建立了校内巡察相关制度，成立了学校巡察工作领导小组和巡察办公室，组建巡察组，对二级单位党组织领导班子及其成员探索开展校内巡察。自高校开展巡察工作以来，起到了“发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展”的积极作用。与此同时，结合目前的高校巡察工作实践，可以看到还存在以下现实问题。

一是巡察的实效性有待提高。高校巡察工作开展时间有限，多数在摸索中前进，相关工作积累也存在局限性。部分高校的巡察工作多以听取汇报、查阅资料等为主，深入调查了解少，所以容易发现一些面上和共性问题，但较难发现深层次、实质性问题，某种程度存在不能有效地由表及里发现线索或其他深层次问题。

二是工作方法和手段不够灵活创新。高校巡察工作强化对基层单位的政治生态进行分析，容易忽视对经济活动的风险控制;强化解决思想问题，容易忽视对具体业务问题的解剖。在某种程度上缺乏追根求源、防微杜渐的工作韧性。

三是重巡察、轻整改，整改事项流于形式。部分高校巡察工作认认真真、扎扎实实，但整改工作仅停留在表面，雷声大雨点小。对政治巡查认识不到位、不深刻，片面认为政治巡查侧重务虚，落实整改靠长时间的积淀，表面上“态度诚恳”，实则敷衍了事，甚至仅承诺整改，未真正落实。

四是长效机制建设不到位。有些巡察发现的问题，可能是长期积累的历史问题，且不仅仅是被巡察单位自身原因造成的，甚至需要从学校体制机制层面整体协调推进。但有的高校巡察整改就事论事，只重视被巡查单位面上问题整改，而不注重学校层面体制机制建设，从而造成巡察中发现的问题无法从根本上得以有效解决。

三、高校内部审计与巡察协同机理

（一）高校内部审计与巡察协同的理论依据

协同理论（synergetics）亦称“协同学”或“协和学”[2]，是20世纪70年代以来在多学科研究基础上逐渐形成和发展起来的一门新兴学科，是系统科学的重要分支理论。其创立者是德国斯图加特大学教授、物理学家哈肯（Hermann Haken）。协同理论认为，系统内部各子系统或组分的协同作用决定系统能否发挥协同效应，只有一个管理系统内部，人、组织、环境等各子系统内部以及相互间协调配合，共同围绕目标配合运作，才能产生1+1>2的协同效应[3]。协同是现代管理发展的必然要求。

高校内部审计目前主要是业务监督，高校内部巡察目前主要是政治监督，两者均是高校内部监督管理体系的重要组成部分，共同服务于高校的建设和发展，在作用、理念方面具有一致性，在具体操作层面也有许多异曲同工之妙。而且，两者在全覆盖方面的要求一致，在惩防体系中发挥的作用一致，有效转化监督成果的目标一致，履行的监督程序一致，坚持以问题为导向的理念一致，构建务实管用的长效机制一致。因此，共同围绕目标构建党委统一领导、审计与巡察一体、权威高效的大监督体系，能够有效实现整合监督的协同效应。

（二）高校内部审计与巡察协同机制的整体框架及优势

构建高校内部审计与巡察的协同框架，需要以推进高校监督的管理体制机制创新为抓手，具体可以通过有效的协同管理机制、协同检查机制、协同研判机制、协同整改机制、协同问责机制，有效形成联动监督工作合力，全面提高发现问题和分析问题的能力、成果运用水平和标本兼治成效，有效形成监督合力。五个方面协同机制形成有机整体，贯穿于监督协同机制运行的始终，在实现监督总目标的前提下，相互影响，相互作用，共同保障运行质量和协同目标实现。其表现形式如图1所示。

内部审计与巡察协同机制有利于形成优势互补。目前，内部审计侧重于经济审计，内部巡察侧重于政治巡察，经济审计与政治巡察既有本质区别又有密切联系，既可单兵突破又可协同攻坚。从经济审计和政治巡察进行综合分析、研判、突破，既可以做到查实事项不重复，又可以做到重点情况不遗漏，实现监督职能优势互补。

內部审计与巡察协同机制有利于提升监督效果。内部审计相当于业务体检，内部巡察相当于政治体检，协同机制使业务体检和政治体检两者合二为一，既拓展了对被审巡单位业务体检的外延，又丰富了对被审巡单位政治体检的内涵，内部审计悬剑与内部巡察利剑双剑合璧，威力彰显。

内部审计与巡察协同机制有利于减轻基层负担。2019年3月，中共中央办公厅印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》明确指出，“对巡视巡察、环保督察、脱贫攻坚督查考核、政府大督查、党建考核等，牵头部门也要倾听基层意见进行完善，提出优化改进措施。”内部审计与巡察协同机制顺应了为基层减负的要求，既减少了重复劳动，又减轻了基层负担;既提升了工作效率，又形成了有效震慑。

四、高校内部审计与巡察协同机制建构

（一）协同管理机制

高校党委要从政治站位的高度加强对校内审计和巡察工作的统一领导，统筹谋划校内审计和巡察工作。

一是学校党委设立内部审计与巡察机构，承担审巡工作主体责任。成立内部审计与巡察工作领导小组（以下简称“领导小组”）。组长由校党委书记担任。领导小组对学校党委负责并报告工作，主要职责包括贯彻学校党委的有关决策和部署、研究确定内部审计与巡察工作计划和阶段性工作安排、听取审巡工作汇报、研究审巡工作成果的运用和处置意见、向学校党委报告审巡工作情况等。

领导小组下设内部审计办公室和内部巡查办公室，内部审计办公室主任和内部巡察办公室主任分别由相应的分管校领导担任，办公室对领导小组负责，主要职责包括：贯彻落实领导小组的部署要求，拟定工作计划和实施方案，统筹、协调、指导工作组开展工作，汇总工作情况，及时向被审巡单位下达整改意见，并跟踪督促整改落实。根据内部审计和巡察工作计划，抽调优秀业务骨干，专兼结合，分别组成若干工作组，承担审、巡任务。工作组实行组长负责制。

二是制定《内部审计和巡察协同机制实施办法》，明确内部审计和巡察责任主体的职责，规范各环节流程，做到工作有依据，通过建立并不断完善长效机制保障审计和巡察协同机制的生命力。

三是制定《年度内部审计与巡察实施方案》，实施监督计划互通机制，内部审计办公室在拟定年度审计计划时事先向内部巡察办公室征询意见，内部巡察办公室在确定工作计划时事先征询内部审计办公室意见，形成良性互动。综合考量确定内部审计与巡察的对象、审巡时间等，将被审巡单位以及领导干部和重点事项纳入实施方案中，提前做好准备，以实现经济审计和政治巡察的同频共振，协同推进。

（二）协同检查机制

充分发挥内部审计和巡察各自优势，互相借力、同频共振，协同检查，提高精准发现问题的能力，进一步扩大震慑效果。

一是要牢牢把握内部审计的重点监督内容。在协同检查过程中，要重点关注被审巡单位贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，重要发展规划和政策措施的制定、执行和效果，重大经济事项的决策、执行和效果，财政财务管理和经济风险防范，生态文明建设项目、资金等管理使用和效益，以及在预算管理中执行机构编制管理规定情况，在经济活动中落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从政规定情况等内容。

二是要牢牢把握内部巡察的政治巡察“主旋律”。在协同检查过程中，要聚焦“党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软等问题”，紧盯被巡察党组织领导班子和“关键少数”，着力发现违反“六大纪律”等方面的线索，形成震慑，营造风清气正的校园政治生态。

三是牢牢把握问题导向和资源共享。坚持问题导向，围绕问题线索不放松，把发现问题作为工作的重点和努力的方向。审巡过程中要准确聚焦靶向部位，紧盯重点事和重点人，拓宽收集问题线索的渠道。注重从民主测评结果、个别谈话、专项汇报、资料查阅、总结归纳中分析和发现问题。审巡过程中做到审计小组和巡察小组信息互通、资源共享，努力实现审计和巡察工作效应叠加。

四是要牢牢把握收集证据的客观公正性。审计和巡察人员要实事求是，防止主观臆断，保证证明材料的客观性。对收集的证明材料进行分析判断，决定取舍，保证证明材料的相关性。收集足以证明事实真相的证明材料，保证证明材料的充分性。

（三）协同研判机制

一是建立内部审计与巡察工作联席会商机制。在学校内部审计与巡察领导小组领导下，内部审计办公室和巡察办公室牵头，审计工作组与巡察工作组定期或不定期沟通信息、交流情况、综合研判问题线索，对问题的发现、研判要围绕内部审计和巡察的工作要求，不带主观判断，客观、深入、细致地对待问题，不错判一个问题，也不疏漏任何一个问题和线索，使掌握信息更加精准，开展工作针对性更强。

二是建立内部审计与巡察监督问题转送机制。审巡过程中，需要审计和巡察双方协同跟进的问题，内部审计办公室和巡察办公室应该对问题线索相互移送，追踪印证，共同深挖细查问题线索[4]。对审计发现的需借助巡察手段进一步了解的问题，交由巡察工作组印证;对巡察发现的需借助审计手段进一步了解的问题，交由审计工作组印证。通过联系会商和随时沟通，共同研判问题，从中找到突破点。

三是建立内部审计与巡察监督问题核查机制。树立应该发现的问题没有发现就是失职，发现了不报告、不处置就是渎职的理念。对于在经济责任审计和巡察中发现的普遍性、倾向性问题和其他重大问题，审计办公室和巡察办公室在协同研判的基础上，根据问题的性质分别由审计工作组或巡查工作组开展进一步核查，或者由两个工作组组成联合核查组开展核查。核查工作要在追根求源上下功夫，深挖表象背后存在的深层次问题，分析问题产生的原因，提出处理和整改建议，形成专题报告。

（四）协同整改机制

一是审巡同向发力，协同推进整改。对于高校内部审计与巡察工作来说，发现问题是工作的基本要求，落实整改才是工作的根本目的。审巡过程中，审计工作组、巡察工作组要在对问题适时分析研判的基础上，推进被审巡单位即知即改。审巡结束，高校内部审计与巡察工作领导小组在协同研判的基础上，聚焦被审巡单位《审计报告征求意见稿》《巡察反馈意见》，就存在的突出问题，分别从各自不同的视角互相完善补充，形成整改意见与建议，并向被审巡單位反馈，明确整改时限，督促落实整改。

二是压紧压实被审巡单位整改主体责任。被审巡单位要主动对接审巡要求，审巡前即知即改、审巡中立行立改、审巡后全面整改，切实做好审巡“后半篇文章”。成立由单位党政主要负责同志为组长的审巡整改工作领导小组，统筹单位审巡整改工作。按照可监督、可检查、可追究、可问责的原则制定审巡整改方案，实行“整改问题项目化”“落实整改台账式”管理，明确整改时间表、路线图，压紧压实整改主体责任[5]。

三是健全整改工作机制，形成闭环管理。审巡整改工作实行清单制管理，细化整改目标、整改措施、整改责任人和整改时限，确保责任到人、任务到岗、措施到位。整改过程实行台账制管理，做到件件有回音、项项都落实，逐条销账。整改监督实行提示制管理，在重要时间节点和重点任务落实上，根据工作进度印发工作提示。开展实地督查，对于进展缓慢、落实不到位的，加强检查指导督促，实现整改工作可监督、可检查、可追究、可问责。

四是突出治理体系和治理能力建设。在抓好整改落实的基础上，坚持排查问题举一反三，把解决具体问题与普遍性问题、解决显性问题与隐性问题、解决当前问题与长远问题有机结合起来，建章立制以点带面，做到“解决一个问题、堵塞一个漏洞、健全一套制度”，坚决防止同样的问题重复发生，形成一批长效机制，固化整改成果，努力使各项工作制度化、规范化、科学化，确保审巡整改取得实实在在的成效，推动学校各项事业持续高效发展。

（五）协同问责机制

一是对审巡中发现的违纪问题保持高压态势。高校在推进审巡整改过程中，既要注重提高政治站位，又要重视经济活动风险，紧盯“关键少数”，强化执纪问责。严格执行《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等相关法律法规，深化运用监督执纪“四种形态”，坚持全覆盖、零容忍，形成震慑。

二是强化被审巡单位工作责任问责。对决策执行不力、工作落实不到位，领导巡察整改工作不力，整改进展缓慢、成效不明显、敷衍整改，不按要求报告巡察整改落实情况，不认真纠正整改存在的问题，妨碍、干扰、阻挠督促检查工作正常开展，打击、报复、陷害反映问题的干部群众，视情节轻重严肃问责，强化结果运用[6]。

三是强化对审巡工作人员工作纪律问责。审巡工作人员在工作开展中，要严守工作纪律，不得对工作中发现的重大问题隐瞒不报，不得私自泄露审巡工作的有关内容，不得接受被审巡单位任何形式的礼品、礼金和宴请等。对失职失责、违反工作纪律的工作人员，视情节轻重，给予组织处理或者党纪政纪处分，以审巡工作的实际成效进一步营造风清气正的政治生态和良好育人环境。

五、高校内部审计与巡察协同机制推进建议

（一）提高思想认识

习近平总书记指出，“审计是党和国家监督体系的重要组成部分。”党的十九大修改党章把巡视巡察制度明确写在党章当中。这一切都表明了党对审计和巡察制度的极端重视。高等学校肩负着立德树人的根本任务，要提高政治站位，强化责任担当，切实将审巡协同作为践行“两个维护”的重大政治任务，牢固树立“四个自信”、强化“四个意识”，以坚决的态度、严格的标准、扎实的作风、有力的举措，全力做好内部审计和巡察工作。

（二）加强组织领导

建立推进审巡协同的“四责协同”责任落实机制，压紧压实责任，全面保障审巡协同机制落实到位。高校党委要肩负起审巡协同的主体责任，对审巡工作负总责，切实加强对审巡工作的组织领导，定期专题研究审巡工作。党委书记切实承担审巡工作第一责任人责任，直接抓、具体抓、抓到位，亲自牵头制定学校审巡工作计划，身体力行推动工作，全力以赴抓好落实。学校和各单位领导班子成员以高度的思想自觉和行动自觉落实一岗双责，坚持以上率下，主动领责任、担任务。高校纪委切实担负起监督责任，把督促审巡协同作为日常监督的重要内容，在协助党委落实巡视整改主体责任的同时，主动运用“四种形态”，从严从快处理问题线索。

（三）健全制度体系

小智治事，大智治制。制度建设具有管根本、管全局、管长远的作用。深化高校内部审计与巡察协同机制建设，既要立足先行先试，在实践中总结经验，又要注重解决事关长远的体制机制问题，打基础、立支柱、定架构，构建更加完善的内部审计与巡察协同制度体系。高校要根据内部审计与巡察工作相关精神，制定完善内部审计与巡察工作实施办法，进一步规范校内审计与巡察工作领导体制和工作机制，依规依纪开展审巡工作。制定学校内部审计与巡察工作计划和实施方案，合理规划审巡广度、频度和力度，推动校内巡察制度化、规范化、常态化。

（四）夯实人才基础

习近平总书记指出，“要加强审计机关自身建设，以审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信。”中央巡视工作条例也对巡视巡察干部队伍提出了“德才兼备、以德为先”的标准。高校党委要从严从实加强内部审计与巡察队伍建设，选优配强审巡干部，锻造信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审巡干部队伍。要突出政治站位，提高专业水平，着力提升精准发现问题，有效推动解决问题的能力。严明审巡纪律，规范法治化要求，力戒形式主义、官僚主义，坚决防止不作为和乱作为，切实增强审巡公信力。建立审巡工作组成员的监督、考核、管理制度，让审巡工作成为干部培养、以干代训的重要平台，锻造忠诚、干净、担当的高素质审巡干部队伍。

（五）务求取得实效

习近平总书记指出，“巡视发现问题的目的是解决问题，发现问题不整改，比不巡视效果还坏。做好巡视‘后半篇文章，关键要在整改上发力。”高校内部审计与巡察协同机制的生命线就在于全面落实整改任务。教育是国之大计、党之大计，高校党委要牢记为党育人、为国育才的初心和使命，始终把责任扛在肩上，突出以上率下，突出责任担当，突出问题导向，突出效果导向，做到问题不见底不放过，解决不彻底不松手，整改不到底不罢休，以严的标准、实的作风、铁的纪律确保审巡整改取得实效，以整改的实效推进学校治理体系和治理能力建设，以风清气正的育人环境推进立德树人根本任务全面落实。

【参考文献】

[1] 杜玉波.聚焦大学治理关键 推进治理能力现代化[N].中国教育报，2020-01-07.

[2] 赫尔曼·哈肯.协同学——大自然构成的奥秘[M].凌复华，译.上海：上海译文出版社，2005.

[3] 赫尔曼·哈肯.协同学导论[M].张纪岳，郭治安，译.西安：西北大学出版社，1981.

[4] 郭春慧.基层央行探索建立“巡审联动”监督机制的实践与成效[J].中国内部审计，2020（2）：88-91.

[5] 斯阳.教育治理现代化視域下高校巡察监督体系的构建——以沪上部分高校为例[J].华东师范大学学报， 2019（5）：144-152.

[6] 卢松.高举巡视利剑 为中原更加出彩提供坚强保证[N].河南日报，2018-05-07.