东北虎豹国家公园规划研究

梁兵宽,刘 洋,唐小平,班 勇,蒋亚芳,孔 颖,李兵兵,白 玲

(1.国家林业和草原局调查规划设计院,北京 100714；2.北京诺兰特生态设计研究院,北京 100102)

东北虎(Pantheratigrisaltaica)、东北豹(Pantheraparduaorientalis)是全球极为重要的珍稀濒危物种,温带森林生态系统健康的标志,具有极高的保护价值和生物学意义。中国是虎的发源地,也是世界上虎亚种和豹亚种分布最多的国家。20世纪50年代,我国仍有近200只野生东北虎分布于东北林区[1],但随着林区森林资源的长期采伐和农业开垦开发,东北虎、东北豹栖息地逐渐丧失,在中国的分布区域不断向东、向北压缩直至俄罗斯滨海地区。近年来,我国天然林保护、退耕还林等生态工程取得明显成效,东北虎、东北豹野生种群逐步向我国境内渗入回归,为我国东北虎、东北豹重返山林并走出濒危状态带来了希望。2013年,我国政府提出建立国家公园体制,通过设立国家公园保护大面积自然生态系统的完整性和原真性,保护大型珍稀濒危野生动物及其栖息地。2017年,国家在吉林、黑龙江两省东部相邻地区同步启动了东北虎豹国家公园体制试点和健全国家自然资源资产管理体制试点。为了更好地指导建设东北虎豹国家公园,非常有必要研究开展东北虎豹国家公园总体规划,以进一步明确国家公园的管理目标、边界范围、管控要求和主要建设任务,为正式设立中国的东北虎豹国家公园奠定基础。

1 研究区概况

拟建东北虎豹国家公园位于我国的重点国有林区珲春、汪清、天桥岭、大兴沟、绥阳、穆棱和东京城等7个森林工业局的主要经营区,地处吉林省珲春、汪清、图门和黑龙江东宁、穆棱、宁安等市县交界区域,行政区域面积约3.66万km2。地理分布属于老爷岭南部以及大龙岭、哈尔巴岭山地,这里广袤的森林是东北虎、东北豹的故乡,历史上的自然分布区,毗邻俄罗斯豹地国家公园,虎豹过境交流相对频繁,在此规划建设东北虎豹国家公园,具有良好的自然社会经济条件和保护基础。

据2006年以来的长期监测数据,吉林、黑龙江交界处的老爷岭南部、大龙岭、哈尔巴岭一带成为我国东北虎豹最主要的活动区域,分布有我国最大的、较稳定的东北虎豹野生种群,该区域东北虎豹种群已进入繁殖高峰期和种群快速增长期,并已呈现出强烈的由俄罗斯一侧向我国内陆迁移趋势,目前是该种群迁移扩散时间节点的关键窗口期。从2012年8月到2014年7月,在我国一侧4 000km2监测区拍摄了26只东北虎和42只东北豹[2]。我国的野生东北虎、东北豹种群恢复取决于栖息地的恢复、连接廊道的改善以及边境两侧人类活动的减少,随着天然林保护等林业重大生态工程的实施,森林生态系统和生态功能逐步得到修复,为东北虎、东北豹重现东北林区创造了有利条件。从近2年的建立国家公园体制试点情况看成效明显,在500 km2的监测区域内,已经获取和识别超过1 000次东北虎、东北豹和10多万次的梅花鹿等野生动物活动影像,发现了新繁殖的老虎幼崽10只、幼豹6只[3]。

2 规划理念

2.1 自然优先

国家公园是全球现代自然保护思想的伟大成果之一,把自然的美学、保存自然遗产的价值和保护自然的科学结合起来,实现了对大面积自然生态系统的完整保护。国家公园规划应该尊重自然、顺应自然、“道法自然”,这是中国智慧的集中表达,“道”也是自然。自然优先有不同的具体含义：一是优先保护具有典型风貌的大面积自然区域,生态、环境构成、结构和功能在很大程度上应保有“自然”状态,或者具有恢复到这种状态的潜力；二是长期保持自然风貌的原生状态或是原真性,保持“荒野性”(wilderness),尽量减少人为因素,让子孙后代有机会接触原始的自然状态；三是把尊重自然、保护生态放在首位,利用和发展必须服从和服务于自然生态系统的严格保护、整体保护和系统保护。

2.2 国家利益

国家公园以国家利益为主导,坚持国家所有,具有国家象征,代表国家形象,彰显中华文明。国家利益具体体现在几个方面:一是体现核心要素的国家代表性,东北虎、东北豹是全球性珍稀濒危物种,也是国家一级保护物种,野生种群回归山林代表国家生物多样性保护成就,也是温带森林生态系统健康稳定的标志；二是体现国家所有,全民所有自然资源资产所有权属于中央政府所有；三是体现国家事权,由中央政府直接行使所有权的职责。规划应围绕东北虎豹回归、种群复壮和有效扩散这条主线展开,优先将重点国有林区、国有土地和其他全民所有自然资源纳入国家公园范畴,确保国家公园作为生态文明战略重大举措真正落到实处。

2.3 惠益社区

国家公园强调大面积完整生态系统的保护,在区划中不可避免的会将一些集体土地等划入其中[4],有可能引起自然保护与当地社区之间的矛盾和冲突,其解决途径重要的是要建立一种协调与合作机制,这种合作应建立在资源惠益分享的机制之上。一是实行差别化保护管控制度,对东北虎豹繁殖家域、定居区和关键迁移廊道采取最严格的保护措施,同时划定部分区域维护边境安全稳定,维持原住居民生产生活,实现人与自然和谐共生、共同发展；二是推行参与式社区管理,充分吸纳当地居民共建共管,并且从保护成果中优先受益；三是保障原住居民生命财产安全,为社区提供必要的庇护场所、保护措施和损害赔偿机制。

2.4 全民共享

国家公园作为一种进入自然的公共社会福利政策的实施载体,是公民游憩权空间供给的重要平台。国家公园建构有着明确的政治伦理指向,强调“人与自然”关系的“自然权利”观点,通过人为建构自然保护空间来保障人们享受大自然权利的实现,是公共游憩进入公共政策领域的理论依据[5]。因此,国家公园规划应划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等游憩公共服务,构建高品质、多样化的生态产品体系,完善公共服务设施,提升公共服务功能。为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。鼓励公众参与,调动全民积极性,激发自然保护意识,增强民族自豪感。

3 规划研究方法

东北虎豹国家公园规划研究,以系统保护规划法为主导,引入了适应性管理概念,结合已开展的“天地空”一体化监测体系的监测要素[6],设计了一套适用的国家公园规划工具包。以东北虎豹频繁活动区及其潜在扩散区作为规划研究区域,以植被斑块(主要是林班)作为最小分析单元,可以分为调查摸底、量化目标、方案分析评估、公众参与、实施反馈5个主要步骤(图1)。同时,在社区协调与资源利用规划环节采用了LAC框架,这是Cole等[7]于1963 年首先提出的“可接受的改变极限(Limits of Acceptable Change)”概念,表示为传统生产、旅游等导致可接受的环境改变设定一个极限,当资源状况到达预先设定的极限值时,应该采取措施以阻止进一步的环境变化。自1985年美国林务局在荒野地保护规划中采用这一框架以来,LAC框架逐步加以完善并得到了广泛应用[8]。

图1 东北虎豹国家公园规划技术框架图

4 规划研究的关键问题

4.1 明确公园管理目标

从全球自然保护地发展来看,国家公园往往具有最完整、最多元的管理目标,但在不同国家、不同国家公园的管理目标是有所区别的。按照我国建立国家公园体制相关要求,国家公园管理目标主要包括:保护自然生态系统的完整性和原真性,保护生物多样性,保护生态安全屏障,给子孙后代留下珍贵的自然遗产[9]。针对东北虎豹国家公园,其管理目标更加具体和多样,但公园设立初期的核心管理目标明确聚焦在以下3方面:

1) 恢复东北虎豹定居种群并稳定繁衍。吉黑交界的老爷岭区域活动的东北虎、东北豹种群长期在中、俄两国边境活动,近年来观测到的东北虎豹个体中,有78%的虎、85%的豹是在距边境5km的范围内被发现的,有2个豹族在距离边境50km的地方建立了自己的领地,其繁殖成功率超过了东北虎,呈现向我国境内渗入的趋势,但深度还远远不够[2]。从2014年以来的观测看,俄罗斯一侧相机陷阱的捕捉率要高于我国一侧7～8倍[10]。国家公园管理的第一目标就是疏通中俄边境的渗透廊道和内陆扩散廊道,严格保护我国一侧的野生虎豹定居区,逐步增加在我国繁殖的稳定种群。

2) 修复并维持森林生态系统的完整性。对自然生态系统实施完整性保护始终是国际社会确认的国家公园管理的主要目标[11],该区域原生植被为以红松为建群种的温带针阔混交林,长期森林超采过伐导致树种组成发生了变化,呈现杨桦、栎类居多并混有少量云冷杉的次生状态,许多地方营造了成片的日本落叶松纯林等外来树种。2018年的森林资源调查结果显示,该区域杨桦和落叶松林占到森林资源的5.7%。国家公园另一个主要管理目标就是修复已经退化的森林生态系统,除了调整树种结构外,让东北虎豹回归山林也是生态修复的终极目标。虎豹由于其在食物链中的顶级地位及其对大面积连续性生境的要求,保护东北虎、东北豹有利于保护整个区域的生态系统多样性、生物多样性、景观多样性及其完整的生态过程。

3) 形成生态友好型社区生产生活模式。拟建虎豹公园区域村屯、林场居民点较多,规模小、分散,且大多沿交通道路线状分布,人类活动空间与东北虎豹栖息空间高度重叠,参地、围栏、道路分割严重,致使东北虎豹栖息地碎片化。扩散廊道被村庄、道路、农田阻断,成为东北虎豹定居及扩散的极大障碍；漫山遍野的养牛、养蛙、种参、采集松子蘑菇等活动以及采伐、开矿、水电等资源开发性产业与东北虎豹种群的繁衍、扩散形成了直接矛盾。国家公园需要将构建和谐社区作为重要的管理目标,统筹推进国有林区和国有林场改革,促进林场职工、村镇居民转产转业,发展生态产业,成为绿色发展、社会进步的生态文明建设综合功能区。

4.2 合理划定国家公园边界范围

用较少的国土空间保护更多的东北虎豹野生种群及其栖息地,提高保护地成效是划建国家公园边界需要重点研究的问题。东北虎豹国家公园边界的划定是在调查摸底、价值评估基础上进行的。最终规划的东北虎豹国家公园范围东起中俄边界,西至吉林汪清县林业局南沟林场,南自吉林珲春林业局敬信林场,北到黑龙江东京城林业局奋斗林场,总面积经现地落界为146.12万hm2,其中吉林省占总面积的69.41%,黑龙江省占总面积的30.59%。东北虎豹国家公园规划范围具有以下几个典型特征:

1) 基本满足东北虎、东北豹野生种群活动扩散过程的整体性需求。近年监测表明,东北虎豹种群从俄罗斯向我国境内呈锥形渗透,首先表现为频繁地过境活动,待条件适宜时定居下来,随后少量定居个体开始繁育,子代成年后再向内陆迁移定居形成新的家域。公园范围确定充分研究了东北虎豹迁徙、渗透、定居、扩散等活动规律,把确认的东北虎、东北豹跨境迁移通道、繁殖家域、定居区以及活动频繁区域优先纳入国家公园范围,并预留了未来定居繁衍空间和进一步向内陆迁徙扩散的通道,确保可以维持生态系统结构、过程、功能的完整性。

2) 充分衔接已有保护基础。拟建公园区域现有各类自然保护地12个,珲春、汪清、老爷岭和穆棱国家级自然保护区是主体。该区域还是新一轮天然林保护工程确定的重点保护区域,重点国有林区是主体。国家公园规划最佳路径是将现有的自然保护地及周边的天然林保护重点区域、重点生态公益林,以及其他有保护价值的生态系统整合在一起。现有自然保护地面积占规划范围的37.63%，国有土地占总面积的91%,其中，重点国有林区土地占总面积的83%，林地占到96.6%。

3) 尽量避让人口集中居住区、生产活动频繁区、建设用地成片区等,保持区域的相对原真性。规划范围涉及2省6县(市)22个乡镇107个行政村,包括7个森工林业局所管辖的64个国有林场(所),以及汪清、东宁管辖的11个地方国有林场、3个国有农场,划入的国有农林企业多但正在转型,村屯多但小而散,现有户籍总人口约37 919户93 446人,其中，村屯人口占67%,林业人口占26%,其他为农场工矿企业人口。

4.3 分区实行差别化管控

管理分区是国际上国家公园规划的核心内容,其主要目的是区划不同保护和利用水平的区域,从而分隔有潜在冲突性的人为活动,协调不同利益相关者的诉求,最大可能地防止国家公园内原有的自然环境遭到破坏。不同区域基本特征与管控要求如表1所示。

表1 不同区域基本特征与管控要求

1) 东北虎豹国家公园作为大型猫科动物与人居共存的环境,在管控分区上不但要考虑虎豹栖息环境需求,还要充分考虑人居的环境和安全。在研究管控分区时,根据保护对象的敏感度、濒危度、分布特征,统筹考虑虎豹等大型猫科动物迁徙繁衍特征和居民生产生活利用现状和社会发展需要,将区域内的资源、环境、经济社会本底进行因子的提取分析,按照生态系统完整性、原真性和保护发展协调性三大原则将虎豹公园分为核心保护区和一般控制区2个管控区域。

2) 核心保护区的区划重点考虑两方面需求:一是疏通虎豹向内陆迁徙的廊道；二是疏解虎豹定居区、繁殖区和关键廊道的人口村屯。包括近年来监测确认的东北虎、东北豹繁殖家域、定居区以及东北虎豹活动频繁的区域,是维护现有虎豹种群正常繁衍、迁移的关键区域,也是采取严格管控措施的区域,占国家公园的52.18%。考虑到东北虎豹靠近中俄、中朝边境的特点,沿边境线细化了一个特别保护区域,占到核心保护区的9.26%,作为公园管理机构与边防部队共同管控的区域。

3) 一般控制区包括东北虎豹潜在栖息地、虎豹种群扩散栖息地、迁移廊道,以及无法避让的人口相对较多的传统生产生活区域。具体有罗子沟、复兴、春化和老黑山镇镇址所在地,以及人口数量较大的林场场部、村屯及周边农业耕种区和自留山、柴场等。该区是东北虎、东北豹家域向外扩散的关键区域,是重点开展生态修复、恢复虎豹适宜栖息地的区域,也是探讨人与自然和谐发展的区域,人口较多的镇村场等定居点还可以作为人虎冲突的安全保障区域。

4.4 明晰自然资源资产管理体制

1) 国家公园的禀赋是各类自然资源,吸取现行自然保护地资源资产所有权边界模糊、所有权人不到位、权益不落实等严重弊端,按照国家公园范围内的全民所有自然资源资产所有权由国务院自然资源主管部门行使或委托相关部门行使的产权改革思路,理顺自然资源资产管理体制[12]。东北虎豹国家公园有83%的土地属于重点国有林区,目前由国家林业和草原局代表中央政府持有林地及森林资源所有权证,建有专门机构实施经营管理,这为实行中央政府垂直管理模式奠定了坚实基础,可以从根本上破解地方体制、管理分割、协调无力、合作低效的困境[13]。

2) 规划整合虎豹公园内相关自然保护地管理机构,成立东北虎豹国家公园管理局和分局两级垂直设立模式。以虎豹公园作为自然资源资产独立登记单元,划清各类自然资源资产全民所有与集体所有之间的边界,将原属于地方政府及相关部门行使的涉及土地、森林、山岭、草地、水流、湿地、野生动植物、水生生物、矿产等各类国有自然资源的所有者权利和职责等分离出来,由国家公园管理局代行,委托虎豹公园管理机构统一集中行使,对重点国有林区相关国有林场采用购买服务的形式落实资源管理责任,实现山水林田湖草的统一管理和国土空间用途管制职责(图2)。研究建立主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单与权利清单,这些主要包括:资源调查、监测、评估与清产核资，自然资源保护利用规划，国有自然资源保护和生态修复，国有自然资源资产开发利用，自然资源经营管理，自然资源资产收益权、处置权行使。

3) 对公园范围内约9%的集体所有的土地及资源,采取协议管理形式,探讨共同管理模式[14],优先纳入国家生态赎买和生态补偿计划,积极探索土地置换、生态征收、土地地役权等改革措施,逐步实现以生态服务为主向的统一用途管制。

4.5 针对性修复自然生态系统

生态系统和生态过程的完整性是国家公园建设的空间基础之一[15]。在我国东北虎豹向内陆迁移受到3个主要因素的影响:一是由道路、农田和村庄组成的人为活动区带,基本与边界平行,可能改变动物运动模式；二是虎豹的2种主要捕食猎物(马鹿、梅花鹿)主要局限于距离边境5km以内的区域活动；三是更为严重的障碍是散放黄牛以及人类干扰,如真菌采集、青蛙繁殖、种参等[2]。因此,虎豹公园的生态修复需要首先解决这些障碍因素。

图2 自然资源资产管理图

1) 尽快恢复栖息地的有蹄类种群,东北虎主要捕食野猪、狍、马鹿、梅花鹿等有蹄类动物,平均每只东北虎每周需捕食1只大中型猎物,东北虎繁殖和哺育幼崽的最低猎物密度需求是有蹄类猎物不少于0.5头/km2,而规划区域的猎物种群密度比毗邻的俄罗斯栖息地低许多。当地居民林下散养的6万多头黄牛既与虎豹主要猎物如马鹿、梅花鹿等竞争栖息草场和食物,又因牛身配铃铛影响虎豹繁殖。规划逐步实施退牧,禁止散养放牧,散放牧场自然恢复。对非法开垦的林地清理回收,收回后弃耕形成草丛、灌丛等次生环境,或安排耕种谷类、块茎类、果类等作物后弃收,作为有蹄类动物的补充饲料。

2) 疏通东北虎豹迁移扩散廊道,解决边境铁丝网、城镇、乡村、农田等造成的栖息地隔断和碎片化问题。可以间断式改造中俄边境线的铁丝网,规划改为设置电子围栏,配备全天候震动光纤监测设备。对虎豹扩散廊道关键区域内的村屯居民点优先实施移民搬迁,对现有林场优化整合,整合后的场部仅作为野外保护站点,其余建设用地优先恢复植被。把集中分布的1.25万hm2人工纯林采取近自然培育方式,改造为适宜东北虎豹及其猎物喜好的红松阔叶混交林。

4.6 创新社区协调发展机制

1) 推动东北虎豹国家公园内原住居民生产生活方式转型也是规划需要解决的关键问题之一。按照生态保护需求设置生态管护岗位和社会服务岗位,优先安排国有林场分流职工、退耕禁牧农民、建档立卡贫困人口,从事野外巡护、护林防火、清山清套,以及辅助森林抚育、资源监测等工作,还可以承担社区治安协管、清洁、自然解说、体验向导等社会服务。

2) 虎豹公园内传统生产可以分为以粮食作物、经济作物、中药材为主的种植业,以畜牧养殖、经济动物养殖、林下养殖为主的养殖业,以采集松子为主的非木质林产品采集业,以及产品加工商贸业等几类,最主要的生产方式是农作物种植,其次为沟系经营(主要包括红松果林、种人参、养林蛙等)和散养黄牛。这些生产经营活动对东北虎豹迁移、繁殖影响较大,但只要进行适当规范或限制也是可以接受的。按照LAC框架优化布局后,划定了6.2%的区域作为当地居民从事传统利用的主要区域,包含了74%的户藉人口和80%以上的现有耕地,扶持和规范原住居民从事环境友好型经营活动,支持和传承传统文化及人地和谐的生态产业模式,鼓励绿色有机的生产方式。

5 结语

国家公园规划明确了东北虎豹国家公园的主要管理目标,界定了保护管理和用途管制的边界空间,提出了重点建设和管理的任务措施,具有空间、建设和管理规划的多重属性,将在较长时期内作为东北虎豹国家公园建设和管理的纲领性文件,具有约束和指导意义。但东北虎豹国家公园是以东北虎、东北豹旗舰物种保护为特征的国家公园,管理目标和面临的问题更为复杂,虎豹保护与人为活动的矛盾冲突需要逐渐化解或适应。还需要在实施过程中建立完善的监测、评估和反馈机制,不断根据形势发展变化进行调整和优化。