森林公安保护森林与野生动物资源的警务职能效用分析

陈 柯,肖倩雯,王 辉

(南京森林警察学院,南京 210023)

保护森林与野生动物资源必须依靠法治途径,只有对侵害森林与野生动物资源的违法行为进行严格有效的法治约束,才能从根本上消除或抑制侵害森林与野生动物资源的非法行为。森林公安作为查处侦办涉林违法案件的重要机构,在森林与野生动物资源保护方面发挥着极为重要的职能。然而对于森林与野生动物资源保护中森林公安职能效用方面的研究,学术界尚未予以重视。据对2009—2019年10年来涉及森林公安的431篇研究文献进行分析,在各类期刊杂志上刊登的各类文章有402篇,占比为93.27%,硕士论文29篇,占比为6.73%。期刊文章中有388篇属于工作探讨类文章,占比为96.52%；仅有14篇学术研究类文章,占比为3.48%。在388篇属于工作探讨的文献中,涉及森林公安机关建设、队伍正规化建设以及民警能力提升的文章最多,有77篇,占比为19.85%；涉及森林公安执法方面的文章有68篇,占比为17.53%；涉及森林公安教育培训等文章,有52篇,占比为13.4%；涉及森林公安信息化建设、情报搜集分析及信息档案管理等方面的文章,有35篇,占比为9.02%。涉及森林公安职能方面的文章有34篇,占比为8.76%；涉及森林公安侦查技术的文章26篇,占比为6.70%；涉及林区治安管理方面的文章21篇,占比为5.41%；涉及森林公安机关硬件设施建设、设备使用、经费保障、财务工作等方面的文章15篇,占比为3.87%；涉及森林公安制度、体制与机制建设等方面的文章有14篇,占比为3.61%；涉及森林公安执法监督监察与警务督察等内容的文章有13篇,占比为3.35%；涉及森林公安思想政治、文化建设、队伍形象塑造等方面的文章有12篇,占比为3.09%；涉及森林公安警务模式及异地警务合作的文章有9篇,占比为2.32%；涉及森林公安宣传报道、舆情控制等方面的文章7篇,占比为1.80%；涉及涉林案件司法鉴定的文章有5篇,占比为1.29%。学术期刊论文与硕士学位论文研究所涉及的内容主要有森林公安管理体制[1]与队伍正规化建设[2]、森林公安职能[3]、森林公安执法[4]与涉林案件查处[5]、森林公安人力资源管理[6]与资产管理[7]、警务改革[8]、刑事政策[9]、森林公安文化建设[10]、宣传工作[11]与形象塑造[12]、森林公安信息化建设[13]与信息化管理[14]、警用网络设计[15]、警务系统设计[16]、信息系统设计[17]与应用[18]、森林公安教育[19]、林区治安[20]和谐警民关系构建[21]等方面。在所有的学术研究文献中,涉及森林公安、森林资源和自然环境保护等方面的论文仅有2篇,分别从大数据和打击滥采滥伐对森林公安情报管理体制[22]和执法困境[23]进行研究,但对森林公安保护森林与动物资源职能并未涉及和深入研究。目前尚未发现国(境)外针对我国森林公安的研究文献。本文从侵害森林与野生动物资源违法行为主体获利角度,在分析侵害森林与野生动物资源非法行为动机与行为选择条件的基础上,对森林公安保护森林与野生动物资源的职能效用进行研究。

1 侵害森林与野生动物资源非法行为分析

2019年7—8月,对分布在河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、新疆等24个省(自治区)103个森林公安机关的民警进行问卷调查。参与调查的民警当中,处于山区的森林公安机关有57个,占比为55.34%；处于平原区的23个,占比22.33%；处于丘陵区的有17个,占比为16.50%；处于牧区的6个,占比为5.83%。据各地森林公安民警反映,有47个森林公安机关的民警认为侵害森林与野生动物资源最严重的非法行为是损毁林地,占所参与调查的森林公安机关总数比例为45.63%；有32个森林公安机关的民警认为侵害森林与野生动物资源最严重的非法行为是滥伐林木,占比为31.07%；有11个森林公安机关的民警认为最严重的非法行为是人为引发森林火灾,占比为10.68%；有5个森林公安机关的民警认为最严重的非法行为是盗伐林木,占比为4.85%；另外有8个森林公安机关的民警认为侵害森林与野生动物资源最严重的非法行为是非法猎捕等行为,占比为7.77%。另据2017年1月至2019年10月各地森林公安机关查办的侵害森林与野生动物资源3 257起涉林案件的分析,侵害森林资源的案件为2 160起,占所有涉林案件的66.32%,侵害野生动物资源的案件为1 097起,占所有涉林案件的33.68%(表1)。

表1 各类涉林案件数量与比例

根据侵害森林与野生动物资源的非法行为主体的主要动机,可以把上述所有类型案件的非法行为分为获利型非法行为和满足型(主要是为满足猎奇、炫耀、泄愤等心理需求)非法行为两大类型。通过对3 257起侵害森林与野生动物资源案件实施者的行为动机进行分析发现,获利型非法行为有3 180起,占比为97.64%；满足型非法行为仅有77起,占比仅为2.36%(表2)。

表2数据显示,侵害森林与野生动物资源的获利型非法行为占所有涉林案件的绝大多数,有的案件甚至占同类案件的全部(如非法收购、运输林木案件)。由此可见,在对侵害森林与野生动物非法行为进行惩罚时,经济利益是需要关注的最主要因素。

表2 获利型与满足型非法行为涉林案件数量与比例

2 法治约束效用分析

获利型非法行为主体是否选择实施侵害森林与野生动物资源行为,有一个必要的经济利益条件:行为收益大于行为成本。这是行为主体在逐利心理支配下经过理性分析的结果。如果外部强制干预的法治约束缺失,那么行为主体对法律惩戒的成本就可以不予考虑或忽略不计,仅仅需要考虑收益与行为成本之间的差额就可决定是否实施侵害森林与野生动物资源的行为。只要收益大于行为成本,获利型非法行为主体就存在侵害森林与野生动物资源行为选择的可能性。收益与行为成本之间的差额越大,获利型非法行为主体选择侵害森林与野生动物资源行为的可能性就越大,反之亦然。

但是,有效的法治约束介入,可使获利型非法行为主体侵害森林与野生动物资源的条件发生变化。由于法治惩戒会使被惩戒者遭受一定的直接和间接的经济损失,所以在原有行为成本基础上,获利型非法行为主体还必须考虑惩戒成本。此时,侵害森林与野生动物资源的违法行为成本由原来单项的行为成本变为行为与惩戒两项成本之和,会明显大于原来的行为成本。随着成本提升,收益必然降低。因为行为成本在既定条件下保持不变,所以收益与成本(行为成本与惩戒成本之和)的差额主要取决于惩戒成本。这样,在既定行为成本条件下,行为主体决定是否选择侵害森林与野生动物资源的行为,主要取决于法治约束产生的惩戒成本,惩戒成本越高,收益就会越低,获利型非法行为主体选择侵害森林与野生动物资源行为的可能性就越小。从经济理性角度分析,只要惩戒成本等于或大于收益,获利型非法行为主体选择侵害森林与野生动物资源行为的可能性就不存在。因此,严格有效的法治约束是弱化和消除侵害森林与野生动物资源获利型非法行为的关键因素。为有效降低获利型非法行为选择的可能性,必须加大法治约束的惩戒力度。

3 森林公安警务职能效用

严格有效的法治约束是建立在立法、侦查、起诉、判决及执行等所有法治约束都具有惩戒职能效用的理想条件基础之上。也就是说,只有法治约束的职能发挥使任何侵害森林与野生动物资源案件都无利可图,才能完全消除获利型非法行为选择的可能性。对违法成本提升的途径,首先表现在公安机关查处侵害森林资源案件的警务职能效用之中,因为公安机关案件查处率越高,提升侵害森林与野生动物资源违法成本的概率越大。森林公安是具有武装性质、刑事执法和行政执法职能的,专门保护森林及野生动物资源、保护生态安全、维护林区社会治安秩序的重要组织机构。在所有的执法与司法机构中,承担查处侵害森林与野生动物资源非法行为的机构是森林公安机关。侵害森林与野生动物资源获利型非法行为是否在原有的违法行为成本基础上具有法治约束附加的惩戒成本,首先取决于其违法行为所构成的案件能否被侦破。侵害森林与野生动物资源非法行为主体,如果能在案件侦破环节得以脱逃,那么就可能逃避起诉、判决和执行等一系列环节,其侵害森林与野生动物资源的非法行为就可能逃脱法律惩罚,从而得以豁免法律惩处的成本。因此,森林公安警务对制止或弱化侵害森林与野生动物资源的非法行为具有首位性的重要作用。

森林公安机关组建以来,在森林资源、野生动物资源以及自然生态环境保护方面发挥了重要职能作用。1984—2014年,森林公安机关查处涉林案件456.8万起,处理涉案人员667.3万人次,收缴林木木材1 416.3万m3,野生动物7 286.4万只,涉案金额672.7亿元[24]。据对《中国林业发展报告》与《2018年度中国林业和草原发展报告》的统计数据分析[25-27],2015—2018年,全国森林公安机关共查处侵害森林和野生动物资源的案件共计87.78万起(行政案件74.98万起,刑事案件12.8万起),收缴林木木材33.39万m3、野生动物97.22万只,查处违法犯罪人员11.89万人,涉案金额55.42亿元。森林公安职能的发挥,使得侵害森林与野生动物资源违法行为得到一定程度的遏制。统计数据分析表明,2010—2018年全国侵害森林与野生动物行政案件总体上呈逐渐下行趋势(图1)。

此外,公安机关对森林火灾的防范、对人为引发森林火灾行为的查处等警务活动,有效地减少或抑制了森林火灾的发生。根据国家林业和草原局公布的2010—2017年《中国林业发展报告》与《2018年中国林业和草原发展统计公报》统计数据分析,2010—2017年全国森林火灾总体上呈下降趋势(图2)。

图1 2010—2018年林业行政案件数量

图2 2010—2018年火灾发生数量

4 结语

目前,森林公安正处于管理体制改革的关键阶段。2019年12月30日,国家林业和草原局举行了森林公安局转隶公安部的交接仪式,森林公安整体划归公安部统一领导管理,同时接受国家林业和草原局的业务指导。此后,全国各地森林公安开启管理体制改革,划归地方同级公安部门统一管理,在业务上接受同级地方林草行政部门的指导。截至2020年7月底,海南、山东、黑龙江、内蒙古、天津、新疆、重庆、安徽、江西、宁夏、四川、甘肃、福建、广西、西藏、云南、贵州、陕西等省(自治区、直辖市)一级的森林公安机关完成了管理体制改革工作,市县森林公安的转隶工作也陆续展开。按照中央的要求和新修订的《中华人民共和国森林法》的有关条款规定,森林公安保护森林和野生动物资源的职能保持不变。除此之外,森林公安还承担草原保护、森林草原防火、打击林区刑事犯罪、维护林区治安以及抢险救灾、救助服务等职能。森林公安管理体制改革,将有效促进组织正规化建设和民警专业化、职业化建设,进一步强化保护森林与野生动物资源职能。森林公安机关必须明确从利益角度对侵害森林与野生动物资源获利型非法行为进行有效惩戒的意识,有效提升警务绩效,高位保持查处侵害森林与野生动物资源非法行为的概率,有效降低侵害森林与野生动物资源的非法行为逃避惩罚的可能性,在对我国自然生态环境保护的警务实践中更加有效地发挥职能作用。