乡村振兴战略背景下新疆农村土地流转问题研究*

木合塔尔·沙地克

（1中共新疆区委党校决策咨询部 新疆 乌鲁木齐 830002；2新疆农业大学 经济与贸易学院 新疆 乌鲁木齐 830052）

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，要“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长期不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。[1]土地作为最重要的生产资料，必须有序流转才能实现适度规模经营，才能创造更多的价值。2001年12月，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作通知》的出台标志着我国农村土地流转政策从探索起步阶段逐步进入了法律规范阶段。2003年3月1日，《中华人民共和国农村土地承包法》正式施行，首次从国家法律层面认可了农村土地承包经营权的流转。2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》作为我国关于农村土地管理方面最全面、最明确、规格最高的指导性意见，拉开了农村土地流转的序幕。[2]

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视“三农”领域的各项改革，将全面深化农村土地制度改革、发展农业适度规模经营始终作为农村改革实践的重中之重，重点推进农村土地承包经营权流转工作。农村土地流转作为农村制度改革的重要组成部分，在全面实现农业农村现代化、优化农业产业结构进程中发挥着重要作用。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的意见》标志着我国农村土地流转进入了新的全面推进阶段。随着农村改革的不断深入，农村土地承包权流转规模不断扩大，2014～2018年间，我国农村土地承包经营权流转面积从386.7万公顷增长到3 533.3万公顷，耕地规模化耕种面积占全部实际耕地耕种面积的比重为28.6%。[3]流转规模的不断加大，有力推动了农业适度规模化经营和农业产业结构的优化，促进了农业农村的全面现代化。

农村土地流转是盘活农村土地资源的一种重要方式，在长期稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的背景下，科学、有序地推进农村土地流转，优化资源配置和产业结构，着力发展乡村产业，重点抓好农产品市场开拓，有效激发乡村发展的内生动力是当前和今后一段时期内需要统筹谋划、逐步完成的重点任务，也是进一步推进全面脱贫与乡村振兴战略有效衔接的一项重点课题。党的十八大以来，随着新一轮农村土地确权工作的深入开展和经济社会的快速发展，新疆农村也出现了大量的土地流转行为。但由于新疆特殊的区情，南北疆存在较大的区域差异，加上当前新疆农村土地流转还处于初步探索和持续规范阶段，在流转实践中没有统一的土地流转指导细则和规定，导致在推进土地流转实践中出现了一些问题，如土地流转程序不规范、规模化成效不明显、流转市场机制不完善等。只有合理地解决这些问题，进一步规范土地流转，才能更好地推进农业适度规模经营，早日实现新疆农业农村全面现代化的目标。

一、乡村振兴背景下促进新疆农村土地流转的重要意义

（一）农村土地流转是新时代农村改革的重要举措

2014年1月，中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确强调：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。”农村土地制度改革是农村改革的重点，也是深入实施乡村振兴战略的动力源和突破口，通过有序促进农村土地承包经营权流转，可以有力推动农业适度规模化经营，巩固和完善农村基本经营制度、逐步推进农村集体产权制度改革、完善农业支持保护制度等。此外，土地流转作为新时代推进农业适度规模经营的必由之路，在优化农业产业结构、提高土地有效利用率、节约农业生产成本、提高农产品有效供给水平等方面发挥着不可替代的作用，是补齐当前新疆“三农”领域发展不平衡、不充分短板的关键。

（二）农村土地流转是实现农业农村现代化的必由之路

“当前‘四化同步’发展当中，农业现代化相对其他‘三化’来说，基础薄弱、发展慢，至今仍是国民经济的突出短板。”[4]尽快补齐农业现代化的短板是全面建设社会主义现代化国家进程中最大的挑战之一。党的十九大报告明确提出：“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”[1]作为世界农业大国，中国要富，农民必须富；中国要强，农业必须强；中国要实现现代化，首先农业农村要实现现代化，农业农村现代化始终是国家现代化的核心和基础。

农村土地流转是新时代全面深化农村改革的一项重要措施，也是推进农业适度规模经营的前提条件。从新疆土地资源分布情况来看，当前新疆农村人多地少的矛盾比较突出，尤其是南疆四地州深度贫困地区人多地少、耕地碎片化严重、产业结构单一、农民增收后劲不足等问题普遍存在。在当前打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的时代背景下，只有通过农村土地流转，实现农业适度规模经营，解决农业生产分散、土地碎片化严重、土地综合利用率不高等问题，逐步实现耕地集约化、规模化经营，才能解决当前新疆“三农”领域面临的难题，巩固脱贫攻坚的成果，逐步实现新疆农业农村的现代化。

（三）农村土地流转是深入实施乡村振兴战略的重要抓手

乡村振兴战略是涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等多领域、全方位的国家战略，是全面建设社会主义现代化国家的重大战略部署。其中，产业兴旺作为实施乡村振兴战略的重点，是实现农民增收、农业发展和农村繁荣的基础。对于新疆而言，当前产业发展落后、结构单一的现实问题较为严重，发展不平衡不充分的主要矛盾在农村地区，尤其是南疆四地州深度贫困农村地区较为突出。以2018年为例，南疆四地州城镇居民和农村居民人均可支配收入分别为28 332.5元和8 939.5元，远远低于自治区和国家的平均水平，而且城乡居民收入差距较大，阿克苏、克州、喀什、和田地区城乡居民人均收入可支配比分别为：2.57∶1、3.96∶1、2.99:1和3.54∶1①数据来源于阿克苏、克州、喀什、和田地区2018年国民经济和社会发展统计公报。。除了城乡居民收入差距较大外，南疆四地州民生、基础设施建设等方面存在的短板也较多。在实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，大力推进一二三产业融合，着力发展乡村产业是有效解决上述矛盾和补齐以上短板的重要举措，也是深入实施乡村振兴战略的重要抓手。

二、乡村振兴背景下新疆农村土地流转现状分析

新疆是我国最大的农牧业生产区，总耕地面积为7 863.4万亩，其中水浇地面积7 462.6万亩，旱地面积316.46万亩。②数据来源于新疆统计年鉴（2019）。近年来，随着农业农村现代化水平的提高，新疆农村土地流转进程不断加快，流转方式逐步多样化，农户参与度不断提高，但是受各地区之间土地资源分布、农业产业化水平、经济社会发展水平、农民综合素质等方面的影响，农村土地流转在流转规模和收益上存在明显的区域差异。

（一）土地流转面积不断增长，流转趋势总体向好

近年来，尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终高度重视“三农”工作，农村承包地流转不断向规范化、制度化、规模化方向发展。自治区党委和政府认真贯彻习近平总书记关于“三农”工作重要论述，紧紧围绕社会稳定和长治久安总目标，着力推进农村土地制度改革，有序开展农村土地流转工作。经过不断努力，新疆农村土地流转规模不断扩大，农业产业化结构进一步优化。农村承包耕地流转面积从2014年的555.5万亩增加到2018年的769.7万亩，在总承包耕地中的比例从2014年的17.8%提高到2018年的24.4%，五年内增加了214.2万亩，平均每年增加7.7%。（见图1）从农村土地流转规模和增加速度来看，全面开展农村土地确权工作后，新疆农村土地流转面积开始迅速增长，尤其是2011年和2013年土地流转规模增加速度最快，分别占农村承包耕地面积的11.7%和15.7%，从2014年开始新疆农村土地流转规模呈现出平稳增长的态势且流转趋势总体向好。随着乡村振兴战略的不断推进，农村土地流转逐步成为优化新疆农村产业结构、培育新型农业经营主体、巩固脱贫成果、实现农业农村现代化的重要途径。

图1 新疆土地承包经营权流转面积及比重

（二）北疆农村土地流转工作较南疆成效明显

目前新疆绝大部分地区已经完成了农村土地确权和颁证工作。这不仅给广大农民以及农业经营主体吃了“定心丸”，而且有力地推进了农村土地流转工作的开展。北疆地区作为新疆经济社会发展较快的地区之一，土地流转工作开展得较早、规模较大，取得的成效比较明显；而南疆地区土地流转工作开展得较晚、规模较小。以2018年为例，全疆、北疆、南疆的农村承包耕地面积分别为3157.2万亩、1778.9万亩、1378.3万亩，流转规模分别为769.7万亩、669.3万亩、100.3万亩，农村承包耕地流转面积与农村承包耕地面积的比例分别为24.4%、37.6%、7.3%。①数据来源于新疆维吾尔自治区农业农村厅、新疆统计年鉴。这说明新疆农村土地流转进程中区域流转存在很大差距，农村土地流转主要集中在经济发展较快的北疆地区。

（三）土地流转激发新型农业经营主体的活力

农村土地流转工作的不断规范和流转规模的不断扩大，给农民专业合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体带来了更大的发展空间，激发了其内生动力。截至2019年年底，新疆农民专业合作社达26 424个，其中国家级示范社176个，自治区级示范社1 534个；农民专业合作社实有成员45.6万人，其中农民成员44.7万人。[5]合作社数量从2013年的3 652个增加到2019年的26 424个，平均每年增加2 277.2个农民专业合作社。[6]由此可见，新疆农村承包地流转工作全面开展以来，包括农民专业合作社在内的新型农业经营主体规模不断扩大，数量不断增加，不仅推进了农业适度规模经营，而且逐步成为新疆巩固脱贫攻坚成果、深入实施乡村振兴战略的重要载体。

三、乡村振兴背景下新疆农村土地流转面临的主要问题

当前，新疆的农村土地流转工作还处于初步探索阶段，在土地流转实践中仍然面临着规模小、规模化经营成效不明显，土地流转程序不规范、流转效益低，流转市场机制不完善，流转信息不畅通等问题和挑战，只有合理有效地解决上述问题，才能进一步推进土地流转工作，实现新疆乡村振兴战略。

（一）农村土地流转规模小，规模化经营成效不明显

近年来，尽管新疆土地流转呈现出上升的趋势，但由于新疆经济发展较为缓慢、发展不平衡不充分的矛盾较为突出，二三产业在国民经济中的比重仍然较低，尤其是深度贫困地区二三产业的发展更为滞后，无法容纳较多的农村剩余劳动力。因此，大多数农民不愿意放弃自己的土地，而且由于宣传工作不到位等原因，部分农民对土地流转还存在一些错误的认识，担心土地流转后自己会丧失土地的承包经营权。此外，农业生产本身存在一定的风险，在生产经营中易受到自然灾害和市场风险的双重影响，短期内难以实现较多的经济收益，因此合作社和企业对投资农业开发极为慎重，参与农村土地流转、推进规模经营的个人和企业数量不多。比如，2018年新疆农村承包耕地总面积为3 157.2万亩，而流转面积仅为769.7万亩。总体来说，新疆当前农村土地流转面积偏少，农业适度规模化经营成效不明显。

（二）土地流转程序不规范，流转效益低

近年来，新疆全面推进农村土地流转工作，流转规模不断扩大、流转方式不断优化、流转制度不断完善，但不可忽视的问题是，当前符合新疆土地流转实际的可操作性规范尚未建立，土地流转程序不规范问题仍然比较突出。首先，土地流转操作不规范。当前在新疆农村承包地流转工作中，农户之间进行土地流转比重较大，占总流转面积的65%以上，而且农户之间的流转往往不通过村集体，在亲戚或周围老乡、朋友间通过简单的口头协议就进行土地流转。这种非正式的土地流转往往导致一些流转价格和期限方面的矛盾，既增加了当地土地仲裁机构的工作压力，又限制了土地流转的效益。其次，流转合同不规范。笔者在调查中发现，大部分农户之间的土地流转不签订合同，仅仅通过口头协议或白条进行流转，有的虽然签订了流转合同，但也存在合同内容过于简单不能发生法律效力，合同内容不全、内容有误，农户对合同内容不甚了解等问题。由于简单书面合同或口头协议等不具备法律保护效力，一旦发生纠纷，流转合同无法起到作用，会损害双方的利益。

（三）流转市场机制不完善，流转信息不畅通

目前，新疆农村土地交易市场还没有建立，农村土地流转多数属于农户之间或者在某些主体之间的自发行为。尤其是南疆四地州的土地流转大多数是在村集体的引导和组织下，通过整村、整乡（镇）流转的方式统一开展，尚无农村土地交易市场。虽然随着农村土地制度改革的不断深入，新疆有些县（市）依托农村经济管理部门成立了农村产权交易管理中心，各乡（镇）成立了农村产权交易服务所，负责土地流转供求信息发布、流转合同鉴证、抵押担保审核等工作，但是这些机构因成立时间较短、运行不规范、制度不健全、人员不足、经费短缺等原因，在土地流转交易中还不能够有效发挥作用。此外，因为缺乏土地流转市场，所以难以形成有效的土地流转供需信息，流转双方不能够及时沟通，导致农村土地流转存在供需双重矛盾，严重制约了土地的合理流动和优化配置。

三、乡村振兴背景下进一步优化新疆农村土地流转的路径选择

（一）加大宣传力度，提高农民自主参与的意识

农民是经营和管理土地的主体，提高农民参与土地流转的积极性和主动性是加快新疆农村土地流转的重要举措。笔者在实地调研中发现，经济发展越快的地区，农民自主参与土地流转的比例就越高。比如，北疆的沙湾、玛纳斯、乌苏等县（市）作为新疆经济发展较快地区，产业化水平较高，农民参与土地流转的积极性较高，因此农村土地流转面积较大。其中沙湾县2019年农村居民人均可支配收入19 266元，远远超过了国家（16 021元）和自治区（13 122元）的水平。截至2018年，沙湾县农村土地流转面积达50余万亩，占全县家庭承包经营耕地面积的70%以上，为推广运用农业新技术、培育发展以合作社为主的新型农业规模经营主体奠定了基础。[7]而经济发展比较滞后的南疆深度贫困地区农村土地流转进度较慢，而且农民的参与度不高。在针对于田、莎车、叶城、阿克陶等县（市）农村土地流转的情况进行调研时，笔者发现当地农村承包地流转比例不仅普遍较低，而且参与流转的农户大部分都是在政府部门的引导下才将土地进行流转，自主流转的意愿普遍较低。

事实上，农民是否愿意转出土地的影响因素有很多，但关键因素是土地流转出去以后，他们是否有持续增收发展的途径。首先，新疆应建立完善的土地流转信息网络，多渠道、多方式宣传国家土地流转的政策措施，重点宣传土地流转的程序和运行机制，使农户了解土地流转的好处，打消顾虑，激发其参与土地流转的积极性和主动性，同时要了解土地流转的操作规范，提升土地流转的效益。其次，要积极推广和大力宣传沙湾、玛纳斯等县（市）关于农村土地流转的成功经验和做法，结合各地区的实际情况，科学推进土地流转工作。再次，要加大对新型职业农民的培养力度，努力提高农民群众的科学文化水平，重点是加强政策和相关法律法规知识的教育，使农民了解土地流转不改变土地承包经营权，逐步消除农民的传统观念和小农意识。最后，大力推进新疆农村产业融合发展，着力解决流转后农村剩余劳动力稳定就业的问题。要采取招商引资、扶持中小型企业和新型农业经营主体等发展措施，通过推动二三产业的发展来解决农村剩余劳动力的充分就业问题，实现农民持续增收，全面推进新疆农村土地流转工作。

（二）建立健全农村土地流转保障机制，规范流转行为

农村土地适度规模化经营需要农村土地制度的不断发展和创新。土地作为农业生产最基本的要素，通过土地流转可以使分散的耕地相对集中，实现农村土地适度规模经营、优化农业资源配置、提高农民收入。因此，在全面推进农村土地流转的同时，关键还要建立健全相应的法律和制度机制，在坚持家庭联产承包责任制的前提下探索出适合新疆经济社会发展实际的土地流转方式。要以家庭承包经营为基础，充分赋予农民土地使用权和经营权，并不断稳定完善。在流转模式、流转方式上不断创新，逐步建立和完善新疆农地流转管理监督长效机制，充分发挥新疆农村产权交易管理中心的指导作用，建立农村土地承包纠纷联合调处机构，加强和完善农村土地承包仲裁体制建设，在人员编制、运行经费等方面给予充分支持和保障，彻底解决新疆土地流转不规范、流转价格不稳定、流转纠纷多等现实问题。要进一步规范土地流转程序，完善登记、备案、合同等制度机制，尤其是进一步提高流转合同的规范性。农经部门要对农村土地流转合同的内容进行监督，实现全面审查、鉴证和指导，保证合同的法律效力；要统一印发土地流转合同文本，并安排专人专管，完善流转合同的立卷、归档、保密等制度机制。

（三）加快农村土地流转市场建设，完善市场管理制度

加快建设规范的新疆农村土地流转市场，形成信息发布、合同管理、产权变更登记和市场竞价一体化的运行机制，完善县、乡、村“三级”联动的流转服务体系和管理网络，逐步搭建新疆农村土地流转交易信息和服务平台，促进农村土地向种植大户、农民专业合作社、家庭农场以及农业产业化龙头企业等新型农业经营主体流转，节约农村土地流转交易费用的同时，要防止农村土地“非农化”和“非粮化”，发展多种形式的适度规模经营。首先，针对新疆土地流转信息不畅通的问题，各级职能部门要通过建立乡（镇）、村一级流转信息平台，将本区域内所有的流转信息统一录入到流转平台里，并采取集中宣传、新媒体发布等方式推广土地流转信息，这样不仅方便农户进行土地流转，也有利于土地流转效率的提高。其次，建立统一的集体建设用地流转市场和服务体系，以市场作为配置集体建设用地的主要方式，政府作为中介组织，逐步实现城乡建设用地市场的一体化。