新疆城市基层党建与基层治理耦合互动关系的思考*

王鹏

（中共新疆区委党校 哲学教研部 新疆 乌鲁木齐 830002）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终以强烈的历史担当积极探索治国理政的规律，形成了一系列新理念新思想新战略。党的十九届四中全会对我国的国家制度和国家治理体系进行了系统性总结和制度安排，说明党对国家治理的认识达到了一个新的历史阶段，为进一步提升“中国之治”奠定了基础。

“在我国城市基层党建是保障政府治理与社会自我调节良性互动的一种最重要的组织机制。”[1]近年来，新疆在推进城市基层党建和城市基层治理的过程中，充分发挥党的政治优势、思想优势、组织优势和制度优势，发挥城市基层党组织在推进城市基层治理现代化中的作用，通过提升城市基层党建水平，引领城市基层治理创新，织密组织网络、丰富组织资源、强化组织力量，实现了维护社会稳定、化解社会压力、夯实力量根基的目的。厘清城市基层党建与城市基层治理的耦合互动关系，对进一步提升新疆乃至整个边疆少数民族地区城市基层党建水平和城市基层治理能力具有十分重要的意义。

一、耦合与互动：城市基层党建与城市基层治理的关系

“基层党建要与基层治理紧密结合。”[2]治理相对于统治而言，强调国家与社会关系的调整与协调。城市基层治理是国家治理体系的重要组成部分，是贯穿社会治理和基层建设的一条红线。通过加强城市基层党的建设可以实现将党的建设有效地贯穿基层治理、保障基层治理、引领基层治理的目标。

（一）城市基层党建对城市基层治理的引领与创新

随着大量流动人口进入城市，城市管理中的诸多短板日益显现，新的社会矛盾凸显，城市基层党建和城市基层治理要适应这些新变化和新要求，同时，城市传统的社会格局在新的经济发展中发生了变化，广大人民群众对美好生活的需求更高、要求更新，除了对物质文化提出更高要求，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长。党的十九大报告指出：“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把基层党组织建设成领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的战斗堡垒；加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局，形成有效的社会治理、良好的社会秩序。”[3]面对日益多元化的城市社会，要进一步将城市基层党组织的社会整合功能发挥出来，通过健全和完善城市基层党组织，促进其作用的发挥，用强大的组织力量促进发展中的改革，用丰富的组织资源缓解改革过程中产生的压力，用严密的组织网络维护稳定中的大局。

1.价值引领。党的领导为城市基层治理提供了根本保证。城市基层治理能力现代化是国家治理现代化的一个必然要求，是世界上所有国家走现代化发展道路的重要选择，然而各国在推进的过程中选择的模式却不尽相同。作为社会主义国家，我国的城市基层治理必须要坚持社会主义方向，必须要坚持走中国特色社会主义道路，必须要坚持中国共产党的领导，这些是根本的政治保证。推进城市基层治理能力现代化需要在党的领导下不断完善中国特色社会主义制度，着力增强各级党委政府的治理能力，提升党员领导干部的制度意识和现代化治理意识，缩小不同治理主体之间的价值分歧，发挥党在多元价值协调和统领中的作用，确保城市基层治理向着正确的方向发展。

2.组织引领。党的领导为城市基层治理提供了组织保障。习近平总书记指出：“马克思主义的产生和发展、社会主义国家诞生和发展的历程充满着斗争的艰辛。”[4]（P225）中国共产党作为一个百年大党，在经历各种艰难险阻的基础上，形成了一个具有坚强的意志、科学的理论体系、严密的组织体系和严格的组织制度的干部队伍，成为了城市基层治理的核心。在推进城市基层治理的过程中，涌现出不同的治理主体，不同的治理主体拥有不同利益，也肩负着不同的责任，不同的利益主体之间会产生不同的诉求，需要党组织担负起利益协调的角色，通过组织作用的发挥激发不同组织的活力。

3.制度引领。党的领导为城市基层治理明确了制度规范。习近平总书记强调：“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[5]党的十九届四中全会从13个方面总结了我国的国家制度和国家治理体系方面的显著优势。其中，党的领导制度和优势为国家治理提供了根本的依据，发挥着统领其他各项制度的作用。坚持和完善这项制度，对于更好地发挥我国国家制度在推进城市基层治理中的优势具有十分重要的作用。党的制度建设是推进城市基层治理能力现代化的根本，完善基层党组织的制度建设能够明确党委、政府、社会组织、群众的职责范围，有效助推城市基层治理的有序规范运行，使城市基层治理更加科学化、精细化、制度化。

（二）城市基层治理对城市基层党建提出了新要求

党的十九大报告强调：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[3]实践证明，在推进城市基层治理的过程中，党的领导是根本保障，只有抓好城市基层党建这个纲，城市基层治理才能做到纲举目张。

1.以党的政治建设明确城市基层治理的根本方向。政治性是政党的本质属性，是一个政党区别于其他组织的根本。谈政党问题要始终与政治性紧密结合起来，从中国共产党发展的历程来看，旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求。在加强党的政治建设的过程中，要通过不同的载体或方式，将党的政治纲领、政治路线、政治立场、政治目标内化于党员心中，提升全体党员的政治觉悟，确保党的团结统一，努力实现党肩负的政治使命。在推进城市基层治理的过程中，要自始至终坚持正确的治理方向，要在遵循城市基层党建和城市基层治理规律的基础上，综合施策，不断加强党内政治文化建设，不断加强党员的政治训练和党性锻炼，让党的路线方针政策深入广大党员和群众的心中，让城市基层治理的理念、目标和要求与党和国家的发展目标相统一，提高党在基层的影响力和凝聚力。

2.以加强党的组织建设夯实城市基层治理的基础。“党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举，努力使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。”[6]城市基层治理是国家治理的基础和保障。城市基层党组织是党在城市基层组织中的战斗堡垒，是我们党执政大厦的坚实地基和肌体的神经末梢。推进城市基层治理，必须要通过加强基层党的建设，巩固党的执政基础，始终突出党的组织引领的重要作用。要根据城市人口多、流动频繁等特点，建立适应城市基层治理需要的党组织领导体系，从宏观上完善市、区、街道、社区党组织四级联动体系，微观上不断完善街道党委、社区党委、网格化党支部等基层党组织的设置，实现城市基层党组织设置与城市基层治理无缝衔接，有序互动。

3.以党的制度建设规范城市基层治理的机制。城市工作在党和国家工作全局中举足轻重，是各级党委工作的重要阵地，推进城市基层治理的过程中，要通过制度建设明确各级党委、社会组织、群团组织的职责范围，助推城市基层治理的规范运行，使城市基层治理更加科学化、精细化、制度化。完善党组织领导下的社区居民自治机制，完善协同联动的社区治理结构，创新党组织在社区组织体系、群众诉求表达、人民权益保障、主体廉政监管等方面的工作机制，使街道社区党组织在推动城市改革发展、基层治理、民生改善、社会和谐中锻造提升，规范城市基层治理的各个过程和环节，增强城市基层治理的整体效应。

（三）城市基层党建与城市基层治理耦合互动关系

城市基层党建与城市基层治理相融合、共发展。城市各系统之间存在相互联系、相互渗透的关系，决定了城市基层党建与城市基层治理之间价值追求一致、覆盖对象重合、工作内容交叉、工作方式互补，具有紧密的耦合互动关系。

1.运用整体思维推进城市基层党建。城市基层党建与城市基层治理的紧密结合，打破了两者之间条块分割和各自为政的局面，加强了城市各领域党组织之间的互联互动机制建设。整体思维的树立和运用，对于推动各种力量参与基层治理发挥着十分重要的作用，突出了城市基层党建和城市基层治理的整体性、开放性、联动性的特点，强化了不同层级党组织之间的联动体系，使城市各类组织、各类群体在组织关系上相互联结，形成了城市基层治理的强大合力。

2.城市基层党建与城市基层治理同频共振。党建工作的核心是要把党员、干部、群众紧紧地团结在党的领导下。城市基层党建与城市基层治理耦合互动的过程中形成了同频共振的效应，两者实现了机制有效衔接、良性互动的过程，使城市基层党建工作在引领城市基层治理的过程中有了好的抓手、较为有效的操作方法、持久运行的良好制度。

二、价值与理念：新疆城市基层党建引领城市基层治理的做法

作为边疆少数民族地区，新疆自始至终注重城市基层党建对基层治理的引领作用，始终坚持把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿基层治理的一条红线，城市基层党建与基层治理的耦合互动关系进一步体现，价值得到充分彰显。

（一）新疆城市基层党建引领城市基层治理的主要措施

1.通过政治引领明确城市基层治理的方向。毛泽东指出：“党的正确领导必须通过制定正确的政治路线来实现，制定和贯彻执行党的政治路线是党的建设的核心，党的建设要联系党的政治路线来开展。”[7]政治引领在社会治理中起着决定性、根本性作用，要把政治引领贯穿于城市基层治理的全过程和各方面。作为边疆少数民族地区，新疆高度重视对各类组织的政治引领和对居民群众的教育和引导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，重点加强对全疆各领域党员干部增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的教育，引领广大群众牢固树立社会主义核心价值观。集中整顿软弱涣散社区党组织，着力解决党组织不健全、服务资源和能力不足等问题。通过政治引领发挥基层党员和群众在推进城市基层治理过程中的作用，将城市基层治理与新疆少数民族地区的实际、党和国家的发展目标有机统一，提高党组织的组织力和影响力。

2.通过组织引领夯实城市基层治理的基础。城市在国家发展中的地位十分重要，城市是改革开放和现代化建设的主要阵地，是各级党委发挥作用的重要场所，城市各级基层党组织也成为我们党在城市的全部工作和战斗力的基础，承担着维系党在城市基层社会的政治影响、巩固党在城市基层社会执政根基的政治责任。在推进城市基层党建的过程中，新疆各级党委充分发挥街道社区党组织的作用，根据实际实行街道“大工委”、社区“大党委”制度和联席会议、兼职委员制度，初步形成街道社区与驻区单位组织共建、稳定联保、活动共办格局。加强街道、社区包括居民小区、楼栋党的建设，实现网格化管理全覆盖。

3.通过能力引领强化城市基层治理体系的力量。在推进城市基层党建和提升城市基层治理水平的过程中，新疆各级党组织始终注重加强队伍建设，注重对街道和社区工作人员的培养，把街道和社区工作人员的培养作为推进城市基层党建和基层治理的长期性、基础性工作来抓，根据梯队建设的目标，注重分类培养和能力提升。坚持优化岗位管理，建立街道和社区工作者岗位等级序列制度，建立职业资格认证制度，完善考核制度和优秀工作人员的选拔制度。

4.通过系统引领构建城市基层治理的联动体系。新疆在城市基层治理中始终坚持强化市、区、街道、社区党组织四级联动的体系，逐级明确党建工作与基层治理的工作职责，坚持依照地（州、市）、县（市、区）、街道党工委和社区的总体规划，强化四级联动，逐级明确党建工作职责，逐级建立党建联席会议制度，推进街道社区党建、单位党建、行业党建互联互动，不断健全街道和社区在城市基层党建和基层治理能力现代化过程中的决策议事、双向沟通、双向服务、激励约束等机制，坚持以资源、需求、项目清单为抓手，推动组织联建、稳定联保、党员联管、活动联办，形成覆盖辖区的区域化党建格局和治理体系格局。坚持推动各领域党组织和党员到社区报道，引导党员积极参与维护稳定和服务群众工作，积极参与城市各项治理工作。

（二）新疆城市基层党建引领城市基层治理的制约因素

1.城市基层党组织引领城市基层治理的理念有待进一步深化。城市基层治理能力现代化需要不断加强基层党组织建设，通过基层党组织加强城市基层治理，整合各类资源，为城市基层治理提供有力的政治和组织保障，需要城市基层党组织和街道、社区共同发挥作用。从推进的过程来看，新疆城市基层党组织引领城市基层治理的理念还没有全面树立起来，还是习惯于用街道社区党建的视角来看待城市基层党建，没有很好地将引领和管理区分开来，存在新瓶装旧酒、换汤不换药、穿新鞋走老路的现象。在推进社区基层治理中，不善于运用系统思维协调推进，工作重心还局限在街道社区的具体工作，系统建设和整体建设体现得不够充分，对于如何充分发挥城市各级基层党组织对城市基层治理的统筹协调作用的思考也不够深入。

2.城市基层党建引领城市基层治理创新体制机制尚未有效建立。城市基层党建引领城市基层治理的过程是一个体制机制不断探索和完善的过程，需要建立市（地区）、县（区）、街道、社区的四级联动体制机制，不断完善和建立组织体系、责任体系、制度体系。从运行的情况来看，新疆四级联动的组织体系还没有完全成熟，上下级组织还没有有效连接起来。有的地方尝试建立基本的制度框架，但因相互衔接不够、系统配套不够，虽然四级联动体系建立起来了，但空转、务虚的时候多，没有真正达到解决问题的目的。

3.城市基层党建引领城市基层治理的多元力量挖掘和融合不够。我国社会治理结构正在从单中心治理向党建引领下的多元治理结构转变，需要进一步探索城市基层党建有效引领多元主体协同治理的实现方式与保障制度。新疆在推进城市基层党建引领城市基层治理的过程中，仍然存在机关党建、国企和事业单位党建、两新党建与城市基层党建之间的关系不能准确有效定位的现象，没有将城市基层党建作为组织共建、资源共享的共同体建设，在对城市基层治理的引领过程中组织共建、资源共享的共同体建设效果不够明显。同时，各类群团组织在社区中发挥枢纽作用的能力还不够强，基层群团作用覆盖面不强，甚至部分处于被边缘化的状态，没有很好地将各类专业社会组织的作用激发出来。

三、经验与启示：新疆城市基层党建引领城市基层治理的思考

新疆城市基层党建引领城市基层治理，必须要遵循城市基层治理的科学路径，科学把握城市基层党建和城市基层治理的特点和规律，紧跟时代发展的大势和要求，系统提升城市基层治理的水平，从领导、联动、协同、保障等四个方面推进。

（一）领导：发挥城市基层党组织在引领城市基层治理中的重要作用。“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度最大的优势是中国共产党的领导，党是最高政治领导力量。”[8]历史已经证明，没有中国共产党的领导，就没有中国的今天。历史必将继续证明，没有中国共产党的领导，就不会有中国国家治理体系和治理能力现代化。中国共产党在我国政治、经济、文化、社会、生态文明等发展过程中，始终发挥着领导核心的作用。我们党在推进城市基层党建和提升城市基层治理水平的过程中同样发挥着领导核心作用。城市基层党组织在引领城市基层治理的过程中，要坚持完善党组织决策机制、管理和选派干部、召开联席会议、督促检查工作等途径，加强党组织对社区自治组织的领导，引领社区自治组织加强自我约束、自我管理、自我教育、自我服务，增强自主发展能力，善于引领自治组织做好服务群众工作并在服务中凸显出党组织的核心地位。

（二）联动：完善城市基层党建引领城市基层治理的体系。城市基层党建对城市基层治理的引领是由传统治理向现代城市基层治理转变，实现城市基层党建和城市基层治理科学发展的必由之路，更是当今提高城市治理能力和现代化水平的必然要求，然而引领是全方位、全领域的引领，而不是针对某一个方面的局部引领。因此，必须充分发挥基层党建与基层治理的联动效应，共同发力，协同推进。一方面要进一步完善市、区、街道、社区党组织四级引领联动体系，逐级明确党建和引领工作职责，通过职责的明确，倒逼引领责任的落实，形成上下联动的引领体系。另一方面要不断推进社区党建、单位党建、行业党建之间的互联互动，通过不同领域党建之间的联动实现对各领域和行业治理的引领。最后，要持续调动城市各方社会力量参与基层治理。坚持城市基层党建带群建，领导工会、妇联等参与城市基层治理，织密城市基层治理的网格体系，提高服务群众的精细化水平。

（三）协同：凸显群团组织和社会组织在城市基层治理中的优势。一方面，群团工作历来是党的工作的重要组成部分，其职责和使命是要把自己联系的群众最广泛、最紧密团结在党的周围。要不断完善党建带群建制度，推动群众组织增强政治性、先进性、群众性，不断促进党政机构和群团组织功能有机衔接，统筹基层党组织和群团组织资源配置和使用，更好地发挥群团组织在基层治理中团结教育、维护权益、服务群众的功能。另一方面，我国社会组织是社会主义现代化建设的重要力量，也是党的工作和群众工作的重要阵地。当前，新疆社会组织呈现面大量广、类型多样、多方联动的特点，在联系群众方面发挥着十分重要的作用。随着经济的发展，大量群众被吸引到社会组织中，社会组织已经成为党联系服务群众的纽带。首先要加强对社会组织的政治引领，引领社会组织在党的领导下行动。其次要不断完善社会组织制度体系，推动社会组织加强自律、规范行为、反映诉求、提供服务，增强社会组织与基层群众的理性认知、价值认同。

（四）保障：充分运用“互联网+”模式提升城市基层治理水平。随着信息科技的飞速发展，互联网正在深刻地影响和改变着国家治理的场域和结构。城市基层党建对城市基层治理的引领要注重对各类党建信息平台、政务信息平台和城市管理服务平台的运用，实现多网合一，整合城市基层党建、基层治理、公共服务等内容，建立互联互通的大数据库，实现党建工作与城市基层治理的深度融合。注重运用“互联网+党建”“互联网+基层治理”的智慧治理方式，通过互联网加强对各领域党员的党性教育，了解社情民意、回应群众关切、解决服务群众“最后一公里”的问题，实现线上与线下的有机融合，让互联网成为党组织联系服务党员和群众的有效渠道和重要保障。