瑞典环境损害评估与修复制度及其启示

费梦彦

(河海大学法学院，南京 211100)

引 言

我国环境法治经过四十余年的发展，环境损害侵权赔偿机制已经基本建立，但生态环境损害救济制度却相对薄弱。行政救济作为生态环境损害救济制度的多元化制度集合中的一种，在环境公益诉讼与生态环境损害赔偿制度确立以前发挥着对生态环境损害救济的主要作用[1]。生态环境行政救济的优势体现在其反应快速、程序便捷、实施高效等方面，但我国生态环境损害的行政救济制度的粗略规定，无法指导行政机关依据法律行使权力对生态环境损害进行监管和修复。经过两年的试点改革，2017年环境保护部发布《生态环境损害赔偿改革方案》，生态环境损害的由我国司法机关主导，生态环境损害赔偿制度也提出了到2020年基本建立的目标。但法院主导的修复活动能力有限，即使有的法院认为必要时可由生态环境保护主管部门同实施修复的机构一同进行生态环境损害的鉴定与修复，但政府主导的修复活动与法院的判决难以衔接[2]。司法机关对生态环境损害的公共利益进行保护扭曲了民事法庭的职责，导致损害救济的角色主体错位，行政机关的灵活性与专业性优势也无法发挥。而《瑞典环境法典》把环境问题看作一个整体，用综合治理的手段控制其“环境危害活动”，其环境监督机关通过环境质量标准、损害影响调查报告等具体的制度规则进行生态环境损害的行政救济。其立法经验对我国完善生态环境损害救济制度，保护生态环境公共利益具有十分重要的意义。

1 瑞典环境损害评估与修复制度概述

瑞典的环境立法从20世纪60年代末颁布第一部单行法《环境保护法》开始，在20世纪90年代形成了几十部环境法律，已经相当完善。但早期的环境立法原则过于概要，指导性不强，污染治理领域没有具体规定，损害修复也缺乏技术标准和规范。1992年联合国环境与发展大会之后，瑞典环境立法进入法典化编篡阶段。1998年颁布的《瑞典环境法典》共七编三十三个章节，融入了15个重要的环境立法，替代了其单行法形式[3]。其环境行政机构分为中央、郡、地方三级管理体系，中央政府以下是郡行政管理委员会，郡以下是市环境行政管理机构。生态环境损害的清除与治理制度规定散布于总则第五章环境质量标准、第六章环境影响报告和分则第九章、第十章关于环境危害活动和污染区域调查及事后治理的规定中。

《瑞典环境法典》对生态环境损害的评估与修复制度规定集中于环境危害活动控制和污染区域的调查及治理。生态环境损害主要是指其环境危害活动所造成的环境侵害以及对人体健康的妨害。“环境危害活动”指废水、固体废物、废气等污染排放行为对土地、水域、空气、建筑物等造成的污染，从而导致人体健康受到威胁或环境遭受侵害的行为。为保护人体健康和环境，当环境危害活动造成损害时，中央政府可以针对受损地区制定规则列明禁止事项、保护性措施、限制性措施以及预防性措施禁止污染物的排放，并及时治理污染损害对人体健康或环境造成的不利影响。此规则不得对限制公众的人身自由，也不得侵犯公民的私人权益[4]。当环境损害发生时，环境监督机关首先应第一时间赶赴污染区域调查污染及事后治理的责任并编制损害调查影响报告。污染区域的不动产所有人或使用人负有向环境监督机关报告污染损害的强制义务[4]。其次，当土地或水域发生严重的污染事件需要对其使用加以限制时，郡行政管理委员会应将此区域划定为环境危害区进行污染治理。治理修复所应到达的水平与状态应依据其环境质量标准的规定，市政当局和公共机构应确保环境质量标准的实现。最后，中央政府制定具体规则规定经营者的环境侵害行为所应负担的环境处罚费的金额，环境监督机关就环境处罚的征收决定应及时通知做出环境侵害行为的经营者。

瑞典关于生态环境损害的评估与修复制度依据本国国情制定，具有整体性综合管控意识，且具备可操作性。第一，整体性强。《瑞典环境法典》把环境问题看作一个整体问题，通过综合防治的手段治理与修复其生态环境损害。环境监督机关对环境危害活动的控制以及污染区域的调查与治理是其环境问题综合管控的一个环节，其损害救济并未脱离于环境风险问题的预防而存在。第二，充分考虑本国国情。瑞典地广人稀，自然资源丰富，其水资源和土地资源制定专门章节进行管理与保护。其环境法典中关于污染治理与修复的规定并未对各类污染治理作出细致的专门规定，而是在充分考虑本国国情的基础上对其重点领域如水务作业、农业活动、化学品等污染治理进行规制。第三，可操作性强。《瑞典环境法典》对目标和结果管理十分重视，建立了完善的程序性规定，明确责任主体，环境监督机关在救济生态环境损害时依据环境影响报告的编制进行调查，针对损害的修复由环境质量标准作为技术规范与准则，保证了其在生态环境损害行政救济中的可操作性。

2 瑞典环境损害评估制度

2.1 制作损害影响调查报告

当环境危害活动的严重污染可能影响人体健康或环境损害时，环境监督机关应当立即进入污染区域进行调查并编制损害影响调查报告。调查报告中应明确治理责任的负担主体，并在报告内容中针对损害制定修复措施。损害修复措施的内容应包括措施的基本描述，包含措施实施的地点、范围、具体行为细节、对人体健康和环境可能造成的影响，以及当上述措施的替代实施场地或替代性措施的内容。该修复措施内容由地方政府进行审议，若存在重大环境影响，则应开展评估与协商。由环境监督机关同可能受影响的机构、公众或组织进行协商，重新确定报告的结构和内容[4]。此报告内容应在审议通过后对公众公开，在报告内容付诸实践前公众均可对具体事项提出建议，保障该计划内容对人体健康和环境造成最小化的影响。

2.2 明确事后治理责任分配

根据环境监督机关编制的环境损害影响报告，负有事后治理责任的主体应当承担对污染的事后治理责任以及损害修复责任，责任负担方式则包括在合理范围内采取必要的事后治理措施或支付治理费用[4]。《瑞典环境法典》确立了“污染者负担原则”，即对环境造成损害的人员应当实施相应的活动或采取措施消除损害直到损害停止为止，并应在合理范围内承担对损害的救济[4]。

若只有一个污染行为，则实施了污染行为的经营者若造成了环境损害则应承担事后治理责任，若其没有能力负担则应由取得该不动产时知道或应当知道污染的人承担，事后治理引起的不动产升职的相应费用由接受事后治理的不动产所有人承担。责任范围的确定应充分考虑污染发生后的时间跨度，以及责任人是否有防治将来发生的损害的义务，或者经营者能证明其只需负有限责任也应作为范围确定的考量因素。若存在多个经营者则应承担连带法律责任，除非经营者能证明其对此环境损害仅负轻微责任，事后治理责任分配对其明显不合理，则只需承担其份额内的相应责任，其他经营者的事后治理责任则按其污染行为的危害性与相关性合理分配。若存在多个需要承担事后治理责任的不动产所有人或土地承租人，则应按连带法律责任承担合理分配的责任，且不受前述责任范围确定的限制[4]。

3 瑞典环境损害修复制度

3.1 环境处罚费

环境监督机关在污染区域调查后确定事后治理责任的主体后，应当要求经营者支付环境处罚费修复环境损害，除非存在显著不合理的情况，否则即使侵害行为并非有意或过失时作出也应支付环境处罚费。具体的数额由中央政府根据侵害行为的严重程度与相关性发布具体规则确定。环境监督机关在应当通知经营者支付环境处罚费，经营者有权对此决定向环境监督机关作出陈述，若5年内没有得到陈述机会则不应征收此费用，否则应在此决定作出30日内或按决定内容规定的期限内支付[4]。

3.2 以环境质量标准确定修复水平

为了救济生态环境损害，中央政府可以在必要时针对特定区域发布环境质量标准，指明大气、水、土壤等环境要素中所含化学品或生物有机体的最大值或最小值、各类水资源的最高或最低水位作为损害修复后所应达到的质量标准。郡行政管理委员会和中央政府指定的公共机构应采取措施保障环境质量标准的实现，监督质量标准的审批、发布与执行过程并针对此污染区域制定行动方案，方案应与受影响的公众或机构协商后由地方议会审核通过。行动方案应规定为达到环境质量标准所应遵循的标准、采取的措施、确保措施执行的机构以及措施完成的规定时间。中央政府指定该环境质量标准遵循情况的检测执行人，由中央政府或其指定机构发布规则规定检测方法和结果报告的内容。必要时，该行动方案应由中央政府至少每5年进行一次审查[4]。

3.3 环境危害区的划定

环境损害发生后若存在影响人体健康或环境风险，需要对此污染区域加以限制时，地方政府应当充分考虑危险的程度、范围以及对周边环境的影响后发布决定内容划定此区域为环境危害区。环境危害区划定后，郡行政管理委员会应当在调查后禁止一切可能造成此区域污染物增加、环境状况恶化或治理难度增加的行为。经过事后治理或环境自净功能，若污染物已经消失，不再对人体健康或环境造成威胁，郡行政管理委员会应撤销此环境危害区的划定决定。中央政府或其指定的机构可以进一步发布具体规则指定环境危害区的划定与保护[4]。

4 对我国的启示

瑞典环境监督机构在环境污染损害活动发生后，依据法定内容与程序第一时间赶赴现场对生态环境损害进行调查并及时出具调查报告，明确事后治理责任主体后要求责任人在合理范围内以环境质量标准确定损害修复后应达到的状态而采取修复措施，在必要时地方政府可划定环境危害区的行政救济制度设计。

4.1 发挥行政机关在环境损害评估与修复中的专业优势

行政机关救济生态环境损害时遵循相应的严格程序，既能提升行政管理水平，也可提升行政管理效能，减轻法院负担。行政救济涉及大量现代科学知识，具有极强的专业性，能够高效地治理并修复受损的生态环境。行政机关在环境损害评估与修复工作中具有无可比拟的专业优势，按照瑞典的立法经验，行政机关起到了至关重要的作用，不论是前期的损害调查并确定修复责任承担与分配，还是对经营者要求支付环境处罚费的行政处罚，抑或是根据不同情况确定不同修复水平或划定环境危害区，行政机关都是环境损害评估与修复的公权力主体，发挥着环境管理与维护环境公益的职能。瑞典在其污染调查及事后治理与监督中行政机关都全程发挥着重要的作用，我国也应该确立行政机关在环境损害评估与修复工作中的中重要作用，发挥其专业优势。

4.2 完善生态环境损害鉴定与评估制度

瑞典对其环境损害的调查与评估制度，是在充分的损害调查基础上出具客观、公正的损害评估报告的制度设计。损害评估报告包括了对损害进行修复的预计采取的修复措施，以及修复措施的替代性措施或替代性修复场所的建议，为损害修复提供修复预案。此预案经由审议，确定对公众的影响降到最低，不侵犯各方的利益情形下再予以实施。而我国对环境损害的调查评估制度设计，则是生态环境损害鉴定与评估制度。我国2016年国务院印发《“十三五”生态环境保护规划》首次将“环境损害赔偿与鉴定评估”写入国家环境保护规划中。开展我国生态环境损害鉴定评估工作，是完善生态环境损害行政救济制度的重要环节之一，既能为行政执法提供了依据，也有利于生态环境保护与生态文明建设[5]。行政机关对生态环境损害进行初期鉴定评估时可以委托专业鉴定评估机构[6]迅速进入污染区域进行调查，明确损害的性质、类型、影响范围以及经营者的污染行为与损害结果之间的因果关系分析。按照法定内容与程序出具鉴定评估意见并向社会公布，确保鉴定评估结果的严肃与公正。参考瑞典的损害评估报告的规定，我国生态环境损害鉴定评估意见除了应包含前述损害调查结果外，还应就此损害修复提出相应的专业意见。制定修复预案，包括具体的修复措施建议，修复措施的实施地点以及替代性修复预案，在原定修复措施实施地点无法施行修复时，还应有预先建议的替代性修复地点。

4.3 明确损害修复责任承担与分配

生态环境损害对环境或人体健康造成的侵害责任应包括责任范围、责任份额以及责任承担方式[7]三部分内容。按照“污染者负担”原则确定修复责任主体，以损害行为与损害结果的相关性按份额合理担责。由于生态环境损害类案件大多具有复杂性、专业性与长期性的特点，有些类型的损害潜伏期长，在进行责任承担与分配时不能只通过当前已经确定的损害进行责任划分，对于可能预见的未来损害也应参考瑞典充分考虑损害行为发生后的时间长度以及责任人是否有义务对治理修复措施将来可能造成的损害负责等因素。责任承担方式即可通过交付治理费用或自主采取治理措施修复损害两种。若是损害修复责任人无力负担损害修复所需的费用，则可通过建立损害修复基金修复，污染区域未来使用人修复，或由地方政府通过代履行方式委托有修复能力的第三方专业机构修复[8]。我国在生态环境损害修复制度的设计上，当前关于行政代履行的立法规定不明，有的规定修复由行政机关自行实施，有的却规定行政机关即可以自行实施也可以由第三方专业机构代履行，这导致损害修复的实施效果不尽如人意。同时，由于缺乏对损害修复过程的监管，尤其是对修复主体的责任规定，导致损害修复监管缺位，修复结果即使未达预订目标，验收后也难以追责。而瑞典对损害修复主体就规定了其事后治理责任的分配，包括在合理范围内实施损害修复措施或承担相应的治理费用，我国可以参考这一制度设计，不仅要明确治理责任的由谁承担或如何划分，也应该明确损害修复主体在修复过程中的责任承担。

4.4 根据环境损害具体情况实施相应的修复方案

瑞典环境损害修复制度设计中，其环境处罚费我国不应直接参考借鉴，由于我国当前生态环境损害赔偿制度改革建设，以赔偿磋商作为前置程序，所以如果对做出环境侵害行为的经营者还处以环境处罚费可能会造成对同一行为重复处罚的局面。环境损害修复制度的建立，直接目的是让侵害行为人对其造成的环境损害进行赔偿，但根本目的还是修复受损的生态环境，使其尽可能恢复到原有状态。所以借鉴瑞典的立法经验时我们应根据国情不同做出相应的取舍。同时，瑞典的修复方案实施，是根据其不同的环境质量确定相应的修复水平，我国也应该根据不同的环境质量，确定不同的环境修复标准。例如，根据生态环境部公告2018年发布《污染地块风险管控与土壤修复效果评估技术导则(试行)》，建立国家环境保护标准指导污染土壤修复的效果评估工作。类似的技术导则不是单纯的数字标准，其形成的严格、科学的规范与程序才能让损害修复有修复前的底数和修复后所应达到的参考标准。生态环境损害修复是一个动态的过程，建立严格的标准能厘清行政机关、修复责任主体、修复实施主体以及修复过程中的监督机构的法律地位与职责，建立科学严格的修复标准让技术标准发挥其作用。面对不同的生态环境损害，我国应以建立的修复标准作为参考实施相应的不同修复方案。在必要的情况下也可参考瑞典，划定“环境危害区”，在修复方案实施过程中对此区域进行限制，保证修复工作的顺利开展。