河长制背景下我国河流治理价值取向研究

张 楠，朱立琴

(河海大学 马克思主义学院，南京 211100)

前 言

河流给予了水生物生存的自然空间和人类宝贵的水资源,水资源是人类赖以生存和发展的基础,更是生态系统重要的控制因素[1]，所以河流对维持生态系统健康安全起到了至关重要的作用。然而在人类社会快速发展的进程中，随着对水资源需求量的急剧增加，同时也为了使生活、生产等不同的需求得到保障，这就需要加大河流开发和改造的力度。尤其是在近代以后，人口和经济的快速增长，导致河流的开发利用度更大，人类在对河流开发利用推动社会经济向前发展的同时，给河流带来了严重的负面效应[2]。其结果直接导致河流生态系统遭到了很大程度的破坏，生态功能受到威胁，生态价值大打折扣。价值取向是主体基于自己的价值观在处理矛盾时所秉承的基本准则。在河流治理中，对于其价值取向研究，有助于主体对于河流治理的把控以及在不损害生态前提下使治理效果最大化。不同时期人类所遵循着不同的价值取向。我们社会在处于发展的初级阶段时，主要以保障人民生命安全即以防洪排涝为主。伴随着改革开放进程，我国水治理体系已经初步建立起来了，但是随着我国经济高速发展，河流污染问题却日益加重，这也成为我国社会经济进一步发展的制约因素。所以我们在追求物质满足的同时，应该更加追求精神的满足，而其主要是以生态环境为主。深入探讨河流治理价值取向能够让我们对于河流治理有个更清晰的认识，更广泛来说也可以为我国河流治理提供更加确切的理论保障，而且对缓解生态危机起着无可替代的作用。本文对河流治理的价值取向展开研究，分析河流治理价值取向的实践问题，由河流价值主体的确立做指引，贯彻落实于河流治理价值取向的实现，以提高河流生命周期的稳定性，加固河流伦理的构建，以及以提升河流生命健康为目标，以期在理论与实践中遵循生态规律，为以后的河流治理研究提供一定的理论基础。

1 我国河流治理价值取向发展历程

河流治理的价值取向是指治理主体在治理过程中对河流进行健康治理时所表现出的价值观念。不同时期，其价值取向也是各有不同。我国河湖众多，可是近年来随着工业技术的发展，高投入、高污染的传统发展模式导致水资源污染及浪费相当严重，人类活动也直接影响着河流健康的发展，而且全球气候变化问题已日益加剧，河道湖泊萎缩，河流水环境、水生态破坏严重，其直接导致河流健康受到致命性威胁。如何维系河流健康与河流资源可持续利用，这是河流治理研究的重中之重，也是当前人类社会急需应对解决的重要问题。所以探究河流治理价值取向势在必行。观其发展历程，河流治理主要经历了防洪排涝、资源开发利用以及以流域生态安全为导向的价值取向。以下内容将以这3个导向为中心，对河流治理的价值取向进行阐述，以此来概述河流治理价值取向的发展历程。

1.1 以防洪排涝为导向的价值取向

自改革开放以来我国的经济持续高速增长、工业化和城镇化进程加速发展，可是这也引发了日益突出的生态环境问题[3]。在化解由此引发的生态危机时，我们主要是以保障人民生命安全为主，在河流治理中即以防洪排涝为主要内容。河流的功能是多方面的，传统的功能可以用“兴利”和“除害”概括。“兴利”是以水资源的开发和利用为主要内容；“除害”是以防洪除涝为主要内容。所以就传统河流治理来说，防洪排涝是其价值取向。为实现其价值取向，需疏通河流水系，提高泄洪能力。

我国河流流域普遍都存在着河道萎缩、水土流失等现象，河道的防洪能力也在逐步下降，导致这些问题的主要原因是河道的任意改造、围湖造田等一系列原因。而水土流失严重、水质恶化等都推进了生态恶化进程。这些都使洪涝灾害越发严重，一旦发生灾害或者环境污染问题，那么会给人民、国家造成了极大的财产损失，甚至严重危害着人们的生命安全。因此在研究河流流域防洪排涝问题的过程中，绝对不能仅仅简单考虑防洪层面问题，还应考虑保护流域生态系统的稳定性，修复生态系统的自然循环，保障水安全，以最终达到预防和减轻城市洪涝灾害的效果，通过构建适合当地河流治理的措施，有效地解决河流问题，促使河流其本身的功能得以恢复，进而实现防洪排涝的目的。

1.2 以河流资源开发利用为导向的价值取向

河流作为经济和社会发展的重要基础保障设施，发挥了水资源的供水、生态、景观、交通运输、文化载体等功能，其在抵御洪涝灾害、保障工农业生产和人民生命财产安全和维护社会稳定中发挥了不可估量的作用。可是近年来，由于我国工业技术的迅速发展以及各种人为因素及自然灾害的影响，我国河流受到了严重的污染，恢复河流健康迫在眉睫，这也是我国相关部门的当务之急。而且传统的水管理主要分为水资源保护、水资源开发等不同的部门，各个部门之间的权责不明晰，定位不清，导致多头管理与各自为政的现象层出不穷，而对应当承担的责任则相互推诿，不仅无法形成合力，还使得行政成本大大增加，行政效率严重下降。

而且在河流治理中，纵观我们之前的河流治理方案，其实都是走先污染后治理道路。在之前的经验教训上进行总结规划使得现如今我国河流治理的价值取向其实已经发生了一定的变化。由于之前在认识上的局限性和盲目性，在大多数的河流治理建设中过分重视河流治理后物质功能的功利价值，仅仅将其视为单纯的河流治理来看待。注重对河流水体的开发利用，为满足城市人口生活用水、工农业生产用水的大量需求，注重对河道自身的治理，以符合城市防洪要求，保障城市安全，因而在河流治理中往往不假思索地以工程为导向，采取各种工程措施来治理河流。诚然这些举措确实能够使河流治理达到一定的效果，而且是立竿见影的，可是却未从河流自身的自然状况、社会等方面进行治理，完全忽略了河流这一重要自然生态系统的景观效能[4]。

就治河政策方面来讲，我国目前已施行“河长制”这一专项政策，“河长制”主要涵盖了“加强水资源保护，加强河湖水域岸线管理保护，加强水污染防治，加强水环境治理，加强水生态修复，加强执法监管”六大任务，其中加强水资源保护以落实最严格水资源管理制度为重点，严守水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线。为保护河流生态环境和水能资源可持续利用,结合河流资源的开发现状,对河流治理开拓转型升级的新思路，即全面统筹资源、环境、社会协调可持续发展，规范水能资源管理。

1.3 以保障流域生态安全为导向的价值取向

流域是以河流为主线的。我国作为水资源短缺国家，社会经济发展的同时，流域水生态面临的形势也较为严峻[5]。近年来我国流域水生态安全问题较为严重，究其根本，固然与水资源短缺且分布不均、自然灾害、生产方式粗放、产业结构不合理及经济高速发展等客观原因分不开，所以流域水资源保障所存在的缺陷也是不可回避的[6]。为维护流域水生态安全，在管理机制方面，我们应健全市场管理机制，各部门须积极投身流域治理创新，而且要对流域进行“善治”。流域管理“善治”不仅关注流域本身的安全，而且须关注因流域开发利用不当而产生的环境安全、生态安全等问题[7]。就制度保障方面，实践证明，健全风险防范法律保障机制，完善流域水生态安全立法、依法管水、依法治水，是实现流域水生态安全的根本保证。在相关立法上要体现河流流域生态安全与可持续发展的理念，而且需综合考虑社会、经济和生态三者之间的利益平衡问题。

总体上就流域生态安全来说，其重点在于保持河流流域发展的可持续性，而流域发展的关键在于首先人类的各项活动必须在流域生态环境容量的可控制的前提下，运用现当代河流流域的可持续发展理论和方法，结合相关学科理论以及我国在河流治理所得出的实践理论及方法，来推动河流流域的经济、社会、环境协调及河流的健康发展；其次要在河流流域自身环境与经济发展相统一的前提下，建立河流流域的生态、经济及社会等相关系统的合理化，以此来实现河流流域发展的可持续化。而适时出现的“河长制”在一定程度上很好的融合上述条件。“河长制”的出现保护了流域水安全，完善了流域水安全保障体系，严格流域管理执法，为河流流域生态安全提供了保障，让我国河流流域永续健康发展。

2 当前河长制背景下我国河流治理的价值取向

在河流治理过程中，治河政策必不可少，其对于保障水安全，完善水治理体系，落实绿色发展理念具有极其重要的意义。“河长制”是实践先于理论的制度创新，是倒逼式创新在河流治理中的集中体现，总体上使得河流在机械治理之外更得益于人文治理。全面推行河长制是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效措施。基于不同社会经济发展的背景对“河长制”的应用及发展具有不同的管理方案，但是总的来说加强河流管理与保护是解决复杂河流问题的最根本的举措，落实最严格河流管理制度，是水资源管理和保护的主要抓手，也是河长制实施的首要任务。就目前我国河流治理而言，“河长制”一针见血的直击我国河流治理体系的短板，找出了我国河流治理过程中应该有整体性和系统性的考量、人与河流须进行协调整合的治理以及要树立可持续循环发展的河流治理价值取向。总的来说是实现河流价值与个人价值需求的和谐发展，即既承认河流的自身价值，又要强调这种价值与我们人类自身需求是互相协调的。

2.1 树立人与河流协调整合的河流治理价值取向

人水关系是人类与自然界关系中最重要的关系之一，实现人水关系的“和谐”是人类追求的一种理想的人水关系[8]。人与河流协调整合就是人与水资源能够和睦相处。人类为了满足自身发展的需求在改造水体实践过程中将人水和谐作为价值衡量的唯一尺度。在对人水关系的实践活动进行评判时，人水和谐也是一种最基本的价值规范。要解决人与水体之间存在的矛盾，就必须改变人类肆意开发破坏水资源来谋取利益的方式，即要以人水和谐的方式来促进良好的人水关系的实现。可是在科技发达的今天，人类与水资源的矛盾冲突却越发激烈。经济的快速发展，人口的超负荷增长等原因使得水资源浪费空前绝后。水资源问题所诱发的种种后果使得经济社会的发展面临着巨大的威胁，因此实现人与河流协调整合发展就显得尤为重要。人与河流相融发展是人水之间和谐相处的过程之中对多种不同表象的认识以及观念总体的集合，这在一定程度之上见证了一个特定时代的发展的最为基础的特征。所以基于人和河流之间的本质上的统一，以人与河流协调整合为目标，为再增强人水和谐的意识，追求人与河流的和谐共生而激进。

2.2 树立可持续循环发展的河流治理价值取向

人水和谐是人类所追求的人与水最理想的一种关系，河流的可持续发展也映衬着人类的可持续发展，所以人类社会要想实现可持续发展，离不开生态环境的可持续发展，河流是生态环境的重要组成部分，也是区域发展的重要自然资源、经济资源、社会资源和生态基础要素，若损害或污染河流，水循环的整个系统就都会遭到破坏，使其丧失社会效益、经济效益、环境效益等。然而现如今由于我们不规律的活动使得河流的健康已经受到了很大程度的破坏，所以生存环境也遭到破坏，这一系列不好的因素直接导致社会的可持续发展受滞。当前就河流系统来说，从可持续循环发展的角度治理水资源，保护并修复河流水体的健康循环，是目前治理河流的重中之重。河流实施的治理与保护，使其恢复健康，对我们生存环境的改善、社会经济的更好的发展具有极其重要的意义。总的来说，河流对于人类社会的可持续发展以及维持人类社会的生存、生命、生态具有高循环利用的价值[9]，所以树立河流治理可持续循环发展是大势所趋，坚持走可持续发展道路，转变先污染后治理的传统观念，积极落实有关治理制度，以期彻底解决河流治理问题，使河流生命得以延续。

2.3 树立具有系统性能及整体性能的河流治理价值取向

盲目追求经济和社会效益, 忽视生态环境保护，致使我国自然资源以及水环境面临比较严峻的形势[10]。太湖是我国第三大淡水湖，其地处长江下游，是我国人口最密集、工农业最发达的地区之一[11]，然而由于水质富营养化问题的日益突出，2007年太湖蓝藻事件的爆发，无锡市政府当机立断开展“河长制”工作，这一制度的实施截至目前为止已获得了较明显的成效，“河长制”即由各级党政主要负责人担任“河长”，各级河长统筹协调管理工作，根据当地河道污染基本情况和存在的问题，制定的相应对策[12]，并对河湖治理进行宏观指导，研究促进河湖保护的方针政策，指导、督促、检查有关政策措施的落实，协调解决河湖治理中的重大问题。因此“河长制”为我们提供了一个新的系统性治理方案。现如今一方面我们在进行系统性河流治理；另一方面，我们也将我国河流整体流域生命永续发展作为中心环节。而且在实践过程中，“河长制”不仅推动了太湖流域系统性治理的进程，也为全国的整体流域治理提供了一个良好的范本。绿水青山就是金山银山，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。推行“河长制”，实行“一河一策”是加快河道治理的重要手段，这也代表着我国流域整体性治理探索的价值取向的形成。“河长制”对于保障水安全管理，完善水治理体系，落实绿色发展理念具有极其重要的现实意义[13]。

3 河长制背景下我国河流治理价值取向实现路径

水资源治理问题给我们社会带来很大影响，这也是实现可持续发展的重要任务。不可否认的是河流给予我们人类不仅是物质的满足，也有文化的传承，所以我们应当对于河流也给予相应的关照。从长远来看，河流与我们人类的发展紧密相连，可以说人类与河流是命运共同体。我们要充分肯定河流的意义，明确河流的价值主体地位，这才是人类与河流共生相处、协调发展的必由之路[14]，所以探索河流治理价值取向的实现路径显得尤为重要。

3.1 河流治理个人意识与生态意识的和谐统一

个人对河湖管理的认知程度、对河湖的了解及重视程度，决定着河湖综合生态保护与治理的效果。虽说河流污染，社会公众难辞其咎，可是他们又是环境污染治理的参与者、监督者，更甚者说是受益者。所以在河流治理过程中，若社会公众个人意识缺失，无疑是河流治理的最大阻力。而河长制在贯彻实施过程中也具有极大缺陷，河流保护与污染治理往往是一项庞大的系统工程，不能仅靠权利系统效能的提高得以解决，每一个社会个人都有权利与义务参与到河流保护与污染治理中来，建立并完善相关制度即河长制工作群众参与机制。

日益恶化的河流环境急切的呼唤着社会公众生态意识的提高，生态意识是反映人与自然环境和谐发展新的价值观，是现代社会人类文明的重要标志。而且在生态意识的指导下提高河流治理实践能力，这对于完成我国生态文明建设的时代任务具有重要的现实意义。所以生态意识是每个社会公众应该培养的最基本也是最容易养成的环境意识。

河流治理，使河流恢复健康，实现河流永续发展从而使自然生态处于一个相对平衡的位置是我们最终的目的。所以个人意识与生态意识的和谐统一是河流治理必经途径，让社会公众的个人意识与生态意识同时具备，两种意识相辅相成，相互促进，共同维护河流健康生命的发展。对河流治理来说，权责部门对于规范监督河流治理起着极其重要的作用。而社会公众的意识也起着极其重要的作用。权责部门与社会公众共同参与河流治理，势必会发挥出一加一大于二的功效。

3.2 河流治理保障体系和监督机制的有机统一

经济与社会的发展不可避免的引起一系列河流问题的产生，站在现在看过去，就会发现我们一直走的是先污染治理的道路，其实我们也意识到河流治理的许多问题都是在经济社会发展的过程中对其忽略所导致的，若是在之前的发展过程中采取相应的预防措施，想必会避免很多问题，所以在河流治理过程中，保障体系不可或缺。加快整合政府及治理河流相关部门的职能，建立统一的流域治理体制以及统一的总体治理规划，这是对于河流治理监管机制的有效措施。大量实践事实证明，保障监督是河流治理的重要行政手段，实现保障体系与监督机制的有机统一是河流健康发展的必要条件。而且就根本上来讲，相关制度对于河流治理起到了极其重要的保障监管作用，从某种意义上讲，河流治理相关制度安排是否可以高效运行，取决于水资源的法律监督制度安排。法律法规是河流治理制度建立的前提和依据，监督是河流治理实现和河流治理制度有效运行的保证。通过各种水资源法律法规，调整人们在开发利用、保护水资源和防治河流污染过程中的各种利益关系，使水资源管理有法可依、有章可循，走上依法治水的正确轨道[15]。

3.3 河流治理协调立法与民主协调的审美调和

我国要推进国家治理的现代化，根本途径是按照法制要求实现国家治理的制度化、科学化、规范化和程序化，河流治理也是如此。更甚而言，河流治理离不开法律法规的支撑，通过对河流治理立法管理的调整以及区域行政主体之间的协调来对其进行规划，使得河流治理更加系统。而立法管理是依托于现有法律的基础上，建立河流水污染治理整体法律管理制度，对河流治理进行一定的推进与约束。其根据河流流域具体水污染情况制定相应的政策法规进行统筹立法。就此之前河流治理的弊处来说，不完善之处就在于无法可依，所以为实现河流治理的制度化管理，首当其冲的是完善其相关立法。其次就是民主协调推进河流治理科学化。科学制定落实相关制度，保障河流治理相关政策得到最大匹配及其成效最大化。该法规最大作用即规划流域治理标准及义务，在治理过程中，使得河流水污染的治理行动遵循严格的法律程序，使河流治理逐渐地走向标准化、科学化和规范化。就如当前“河长制”制度而言，“河长制”是我国地方政府通过自身治水实践探索走出的一条有效的“治水之路”，也是当前我国水环境治理的制度创新。虽然“河长制”最初设立依据的行政性大于法治性，但是其在不断的摸索过程中，完善立法，推进“河长制”制度化，保证“河长制”的良性，充分保障河长的治理权并约束可能越界的行政权。“河长制”正是河流治理协调立法与民主协调的典型代表，其对以后相关河流治理立法保障具有一定的参考价值。

4 结 语

河流治理关乎我国人民生活生产以及我国经济社会的发展，但是纵观近年来河流状况，治理成效却不如人意，河流流域各治理主体间协调度不够，权责交叉，法律制度不够完善，且流域经历了“先污染，后治理”、“先开发，后保护”的曲折历程，其治理代价是巨大的。“河长制”的出现为梳理流域治理体制机制，完善治理体系，探索适合当代河流发展的价值取向及为当代河流发展从政策到法律的转化提供了理论保障。

4.1 “河长制”与河流治理的关联剖析

河长制的推行，使得河流治理的目标责任人得以明确，即各级地方人民政府及其负责人，同时通过目标责任制及考核评价制度的施行，将河流治理防治目标细化到区域的地方党政领导，明确了河流治理的职责范围。“河长制”有力地促使地方党政领导对各种行政资源进行有效的整合，使得流域水污染防治体制不再破碎，而是形成强大的合力。“河长制”的出现标志着我国河流治理工作进入崭新的阶段，是当前和今后一个时期全国河流污染防治工作的行动指南。“河长制”从管理体制上进一步明确了如何落实和实施河流污染防治工作，突出了河湖管理工作的制度创新。

4.2 “河长制”与河流治理价值取向发展的关联剖析

“河长制”主要目标是构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，其终极目的是维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用。更甚者说是让河流生命处于健康状态，对当前经济社会的发展也起着促进作用。且河流治理对提高人民生活质量来说也是至关重要的一个环节，所以必须确定河流的价值主体地位，不断深入研究河流治理价值取向的发展趋势以及其实现的路径，才能促进河流价值更好地凸显。通过确立及实现河流治理的价值取向，构建良好的河流健康评价体系，让河流发挥更大的作用，所以河流治理价值取向的确立及其实现势在必行。虽然河流治理的价值取向还处于探讨研究阶段，可是为了实现河流永续发展、提升河流价值，该研究须继续进行下去，以期为人类社会的稳定、生态环境的协调发展提供更好的保障。