试论德国社会保险制度发展的历史先进性及其深层根源

丁建定 谌基东

众所周知，德国是现代社会保险制度的发源地，也是社会保险制度国别特色比较显著的国家之一，德国是社会保险型社会保障制度模式国家的典型代表，更是社会保险制度的积极功能发挥得比较显著的国家，20世纪90年代初，德意志联邦共和国与德意志民主共和国合并为德意志联邦共和国的过程中，以社会保险制度为核心内容的德国社会保障制度发挥了重要作用。可以说，自19世纪70年代德意志统一后，德国经济社会快速发展与其社会保险制度密切相关。德国经历两次世界大战的战败而能够重新崛起，也与其社会保险制度关系密切。当代德国能够成为欧盟的事实领头人乃至在世界舞台具有重要影响，也与其社会保险制度不无关系。20世纪70年代以来，德国虽然也在进行社会保险制度改革，但其社会保险制度面对的问题与改革的难度并不像其他西欧国家那样严重，原因在于德国社会保险制度与其他西方国家社会保险制度的发展相比较具有自身的历史先进性。客观地说，目前我们对德国社会保险制度的研究和认知仍然停留在只知其然、并非知其所以然的阶段。德国社会保险制度为什么具有上述的历史先进性，为什么能够成为世界社会保险制度的典范，我们对此并没有给予学理方面的思考和制度实践层面的重视，或者并没有进行深入系统的探讨和揭示。本文尝试从德意志地区曾是欧洲互助保险的重要起源地之一；统一后的德意志帝国是现代社会保险制度的创始国；魏玛共和国宪法将德国公民享有社会保险权利作为宪法权利加以确认；第二次世界大战后德国社会保险制度的民主改造具有自主性；20世纪后期开始的德国社会保险制度改革具有显著的内在性等方面进行概括与总结，并对德国社会保险制度发展的历史先进性的深层根源进行探讨与分析。

一、德意志地区是欧洲互助保险的重要起源地之一

现代社会保险制度是在直接借鉴互助保险的基础上逐渐发展演变过来的，也即是说，互助保险是现代社会保险制度的直接渊源（丁建定，2010:132）。互助保险是近代前期尤其是工业化初期在欧洲普遍出现的一种重要互助形式，它将欧洲传统的互助做法与已经兴起和发展中的商业保险的大数法则结合起来，在产业工人中建立起基于同一行业、个人缴费、风险共担的互助机制，为同业参保者提供相关保障。互助保险出现后，在一定的法律框架下寻求规范化发展，到近代在普鲁士地区已经比较发达。普鲁士互助保险首先表现为带有雇主责任的互助保险特征。19世纪中期，普鲁士矿工互助保险发展起来，这种保险由雇主与雇员共同缴费，名义上实行自愿原则，实际上大部分矿业企业互助保险都推行强制性保险，而且这种互助保险也由国家管理，保险待遇覆盖疾病、事故、伤残与死亡等方面。普鲁士矿工协会是矿工互助保险的重要机构，1852年83%的矿工都是矿工协会的成员，1876年普鲁士共有88 个矿工互助保险组织，其会员有25.5 万名矿工。1860年参加各种互助保险基金的会员有427190 人，其中工厂工人170487 人，而当时整个普鲁士的工厂工人总数有378521 人，1876年普鲁士的4850 个工厂建立了互助保险性质的组织，其中2828 个企业建立了工伤事故保险基金（Peter A.Kohler，1982:18-22），还建立了疾病保险基金和救济基金。可见，能够享有互助保险基金的人数还只是工厂工人总数中的少数。

带有雇主责任的互助保险法律制度对于保证保险事业的发展发挥着非常重要的作用。早在1810年的佣工法令就规定，主人有义务为其生病的佣工提供医疗帮助。雇主负有为其雇员提供保险的法律规定早在1838年的普鲁士法律中已经出现，1854年的普鲁士法令将矿工、铸造工与盐矿工人并入矿工协会，所有矿工都必须参加大部分实行自治管理的强制性矿工基金，当矿工生病时可以得到免费治疗和疾病工资，当作为家庭生活主要来源者死亡时其家属可以得到终生救助，雇主与雇工都必须强制性缴费，通过雇主进行缴纳（丁建定，2010:136-138）。1861年的商业法令规定，船主有义务为其在家里的生病船员提供3个月的疾病帮助，为在海外的生病船员提供6 个月的疾病帮助，该法令还规定，船主需为生病雇员提供连续6周的病休工资。1869年，另外一项有关雇主责任的补充法令又规定，铁路公司不能够自行缩小或者回避自己应该承担的为其雇员提供保险的责任（Peter A.Kohler，1982:18）。上述一系列法律规定直接导致了1871年雇主责任法的出现，该法较之以前进一步扩大了雇主责任的范围，即不管是否由于雇员的过错或者雇主是否提醒过，雇员所受到的工作伤害均由雇主承担责任。到1879年，德意志帝国三分之一的工厂工人都已经按照这种法律规定享有了工伤事故保险制度。显然，互助保险属性、雇主责任加上法律规范使得最初的普鲁士后来的德意志帝国的工伤保险制度从互助保险制度自然发展而来。

德国互助保险的特征还表现在互助救济基金组织的发展方面。这种互助救济基金组织同样采用互助保险的方式建立，参加者按规定缴纳一定费用，当遭遇生活困难时，可以从这种互助救济基金组织得到规定数量的救济。据普鲁士商业部的统计，1860-1874年普鲁士各种互助救济基金组织从779 个增加到1931 个，3.6%的雇佣5 人以上的各种工业企业与作坊中都建立的这种互助救济基金，成员从17 万人增加到45.6 万人，占全部雇用工人的35.8%。1874年，德意志共有1 万个各种类型的救济基金组织，其成员达到200 万人，这只是当时德意志帝国800 万工人中的一小部分，这些救济基金组织成员中的一半是经过注册的救济基金组织的成员（Peter A.Kohler，1982:18-19）。

这种互助救济金同样是在普鲁士法律规定下规范化发展起来的。1845年的普鲁士工厂法规定，教区有权力宣布雇工向救济金缴纳费用，也就是说，雇工必须参加互助救济基金。1849年的法令又规定，地方政府的法律赋予教区以下权力：要求雇工必须为救济基金缴纳费用，雇主有为其雇佣的雇工缴纳救济基金的义务，其缴纳的额度相当于其雇工所缴纳费用的一半，雇主有义务首先为其雇工垫付其应该缴纳的救济金，等到给雇工发工资时再行扣除。互助救济基金由教区负责管理。1854年的法令做出进一步的规定，授权地方政府建立强制性救济基金，并且建立强制性疾病救济基金。1876年颁布的注册救济基金法，规定了救济金登记注册的标准与责任界限。显然，与雇主责任保险一样，互助保险属性、基金运行方式加上政府法律规定不仅使得普鲁士互助救济基金规范化发展，而且很自然地为由国家实施的社会保险制度奠定了基础。

总之，普鲁士是近代前期德意志工业发展比较先进的地区，自然也就是德意志互助保险事业发展比较早和比较快的地区。互助保险的发展不仅表现在雇主责任保险的兴起和发展上，而且也表现在传统意义的互助救济基金的发展上。更为重要的是，普鲁士互助保险从一开始就基于特定的法律法规，从而有助于互助保险的规范化发展。普鲁士的互助保险无论是雇主责任保险还是互助救济金组织都体现出行业推行、雇主与雇员共同责任、基金化运作与基于特定法律法规运行的特点。这使得普鲁士的互助保险为统一后的德国由政府推行的社会保险制度积累了经验并奠定了基础。

二、德意志帝国是现代社会保险制度的创始国家

19世纪中后期，完成统一后所建立的德意志帝国不是当时西方经济最发达的国家，却是最早建立社会保险制度的国家。1883年帝国议会颁布《工人医疗保险法》，1884年帝国议会颁布了《事故保险法》，1889年帝国议会又颁布了《残疾和养老保险法》。德国社会保险法颁布实施后，很快引起西欧各国的关注，各国都逐步制订和实施了相关的社会保险立法，英国自由党首相劳合·乔治亲自赴德国考查俾斯麦政府实施的三大社会保险法（E.P.Hennock，1987:102）。根据1907年的一项对14 个西欧国家的研究报告，有8 个国家建立了由国家管理的工伤事故保险制度，4 个国家建立起强制性疾病保险制度，只有德国实施了强制性养老金和残疾保险制度。到1914年，西欧国家中已有13 个国家建立起国家管理的工伤事故保险制度，12 个国家建立起疾病保险制度，9 个国家或通过养老保险制度或通过公共救济制度对老年人提供各种形式的救济。在这些国家的社会保险制度中，有18 个是强制性社会保险制度，其中工伤保险制度8 个，疾病保险制度5 个，养老保险制度5 个。有3 个国家实行自愿性失业保险制度，只有英国实行了强制性失业保险制度（Gerhard A Ritter，1986:9-10）。

德国之所以成为国家社会保险制度发祥地，有其深刻的经济社会与政治原因。统一后的德国需要稳定的国内环境，以便巩固统一大业，促进德国经济的发展。19世纪应该说是德国从实现统一到实现国家强盛的时期。19世纪前半期，在实现国家统一的历史重任面前，国内矛盾让位于民族矛盾，德国社会基本保持一种相对稳定状态。德意志完成统一后，国内社会矛盾开始尖锐，而刚刚统一的德意志帝国依然面临严重的国际挑战，促进德国经济的快速发展，实现德意志帝国的强盛既是缓和国内社会矛盾的需要，更是应对新的国际挑战的需要。德意志统一大业的巩固和德国的强盛，需要通过社会政策争取相对稳定的国内社会环境（丁建定，2010:150）。

随着德国工业化的发展，德国工人阶级的力量不断壮大，不仅如此，工人不断进行政治斗争以图改变自己的生活状况。1848年，西里西亚纺织工人大罢工给统治者极大的震撼。工人阶级性质的政党组织德国社会民主党在1869年的成立，更是引起统治者的极度不安，更加令人不安的是工人阶级在选票中所占的比例直线上升，1871年为3.2%，1874年为6.8%，1877年为9.1%，同年，12 名社会民主党代表首次当选为德意志帝国议会议员（Peter A.Kohler，1982:11）。工人阶级的觉醒与更加有组织的斗争使得德意志帝国政府不得不考虑如何面对和削弱工人阶级的力量和影响。1871年，俾斯麦就说过：“办法是由政府去实现社会主义的要求中看来合理的、并和国家的社会制度相一致的东西。”（拉夫，1985:165）

德国具有国家干预经济与社会生活的传统。从19世纪初开始，为了实现国家统一，德国逐渐形成国家干预经济与社会生活的传统，这在普鲁士地区表现得更为明显，这种国家干预传统在统一后的19世纪末，不仅系统地表现在新历史学派及其社会政策协会的主张之中，而且得到德国皇帝与首相的认同。1881年，俾斯麦就曾指出：我不认为自由放任主义、纯曼彻斯特政策等能在君主制的、家长制统治的国家实行。国家干预传统以及政治家对国家干预的认同有利于德国社会政策的实施和社会保险制度的出现（丁建定，2010:151）。

当然，德国社会保险制度的建立也与俾斯麦的努力密不可分。早在1855年、1857年和1861年，俾斯麦先后访问巴黎，并对拿破仑三世支持在工人中建立和实施国家年金、工人基金、预防失业措施、生产合作等产生浓厚兴趣。1862年，俾斯麦在担任普鲁士首相时，就成立一个劳工问题研究委员会，该委员会提出工人住宅、劳动保险等社会政策建议，他表示：“愿意支持任何目的在于积极地改善工人处境的努力”（拉夫，1985:166）。他还指出，对于具有正当理由的劳动阶级的要求，只要在能与国家利害相调和的范围内，政府应该通过立法和行政手段加以满足。这些努力无疑有助于社会保险立法的顺利通过及社会保险制度在德国的建立。

显然，德国之所以成为社会保险制度的发源地，其原因是复杂而又深刻的，不仅有巩固德意志统一的政治使命，还有提升德意志工业化的经济目标，更有弥合劳资关系的社会要求，这些因素构成了德国最早建立社会保险制度的必要性，俾斯麦对社会保险制度及其对德国的意义的认识使其对社会保险制度倾心推行，这使得德国成为最早建立社会保险制度具有可能性，而如前所述的普鲁士互助保险的发展又为德国最早建立社会保险制度奠定了历史基础，使其具有了可行性。正是由于上述因素，成就了德国成为最早建立社会保险制度的国家（丁建定，2010:151）。

三、魏玛共和国时期德国公民社会保险权的宪法化

第一次世界大战结束以后，德国进入魏玛共和国时代（1919-1933），德国的社会保险制度也进入初步发展阶段，其中1919年8月11日颁布的《魏玛宪法》对德国社会保险制度的初步发展产生重要影响,宪法对德国公民应该享受的社会保障权益做出了系统规定。宪法第7 条和第9 条对联邦社会保障和社会福利立法权做出规定，联邦对下列各项社会保障与公共福利具有立法权：贫民救济制度和游民救济；孕妇、婴儿、幼童和青年保护；公共卫生制度；劳工立法；工人和佣工的保险；职业介绍；公共福利的维护等。宪法第119 条和第122 条对家庭保护、孕妇和青少年保护做出明确规定：促进社会改良和家庭健康是国家和公共团体的任务，多子女家庭应该享受相当的扶助以减轻这类家庭的负担；产妇有权要求受到保护和扶助；国家和公共团体应该建立必要设施保护青年免受道德、精神和体力的荒废。宪法第157 条、第159 条和第165 条对劳工保护和劳工团体的法律地位做出规定：劳动力受到国家的特别保护，联邦应制定统一的劳工立法；规定无论何人与何种职业，为保护及增进劳工条件和经济条件而结社的自由均应予以保障；工人和受雇者有同等权利会同雇主制定有关劳动条件、劳动效率等规章，双方所组织的团体及其协定均受法律认可；工人和受雇者为保持其社会和经济利益有权依法在企业工会、按照经济区域组织的区工会与联邦工会中有自己的代表。宪法第161 条对社会保险做出明确规定：为保持健康及工作能力，保护产妇及预防因老年和疾病所导致的生活困难，联邦应该建立综合社会保险制度。宪法第129 条还规定官吏的养老金和遗属抚养金另以法律规定（姜士林，1997:813-822）。

魏玛宪法直接推动了德国社会保险制度的较快发展。1883-1918年，德国平均每年通过1 部社会保险立法，1919-1932年，德国每年平均通过6 部社会保险立法，其中1921年通过12部，1922年通过21部，1923年通过16部（Peter A.Kohler，1982:44）。这些立法使得德国社会保险制度得以扩展。社会保险制度的受益对象明显扩大，被保险人的家庭成员可以得到社会保险津贴。在残疾保险中，子女津贴由战前的每月2 马克提高到10 马克。在工伤保险中，每位被保险人在遭受工伤后其子女有权领取相当于被保险人工伤保险津贴的10%的补贴。医疗保险开始对被保险人家属提供全面的医疗保障，病假工资不仅对工作日而且对星期日和节假日支付，所有生育妇女无论是否被保险人家属，均可获得生育津贴和产假补助（丁建定，2010:191）。

德国养老保险的适用范围得以扩展，津贴标准有所提高。家庭手工业作坊中的雇员开始纳入养老保险制度，养老金津贴标准由第一次世界大战前的每年平均180 马克提高到1929年的每年400-700 马克。根据工龄长短，工人每月33-58 马克，职员每月65-70 马克，养老金制度参加者死亡后，妻子可以享受其亡夫原来养老金的标准由3/10 提高到3/5，孤儿可享受的标准由1/5 提高到1/2，孤儿年金的领取年龄在1923年由16 岁延长到18 岁，后来，接受教育中的孤儿的领取年龄延长到21 岁（李工真，1997:78）。

德国工伤保险的覆盖面也得以扩展。自1925年开始，工伤保险不仅适用于劳动过程中的伤害，而且适用于上下班途中以及看护劳动工具中发生的事故。1925年，11 种职业病开始纳入工伤保险制度，1929年增加到21 种。1923年德国专门颁布了《矿工保险法》，建立全国性矿工保险基金，为从事矿业工作的所有雇主和雇员提供疾病和养老保险津贴，矿工工伤保险由矿工保险基金协会提供。德国还对社会保险管理进行改进，1919年废除了疾病保险管理机构中的工人和雇主代表分别选举的规定，被保险人的代表在疾病保险管理机构中占2/3（丁建定，2010:195）。

第一次世界大战结束以前，德国始终没有建立国家失业保险制度，德国解决失业问题的主要途径是依靠非政府性的劳动介绍所和工会失业保险（丁建定，2003:23）。1927年7月16日，德国颁布《劳动介绍和失业保险法》，并于同年10月1日起开始生效。该法规定废除以往的失业救济，实行失业保险制度，失业保险缴费率为雇员工资的3%，由雇主和雇员各承担一半，并通过疾病保险基金筹集，国家对失业保险收支之间的差额提供财政平衡，失业保险津贴标准依据工资等级确定，基本标准为相当于被保险人失业前工资的50-80%，失业保险的领取时限为26 周，此后失业者可以领取危机救济金，其标准根据个人需要确定，由公共救济基金承担，公共救济基金由国家财政承担4/5，地方财政承担1/5。建立国家劳动介绍和失业保险局，失业保险管理机构由雇主、雇员和国家三方代表组成，实行自治性管理。失业保险法的颁布实施是魏玛共和国时期德国社会保险制度发展的重要内容（李工真，2005:279）。

可见，魏玛宪法不仅对德国公民应该享受的包括社会保险权益在内的社会保障权益做出系统规定，而且对旨在保障和实现公民社会保障权益的相关社会保险制度、社会救助制度、社会福利制度、劳动就业制度等做出系统规定，魏玛宪法促进了德国社会保险制度乃至整个社会保障制度的发展，使得短暂的魏玛共和国时期却成为德国社会保险制度发展的重要历史时期。

四、第二次世界大战后德国社会保险制度的民主改造具有自主性

德国民族社会主义政党上台以后，就开始清理社会保障管理机构中的工人或工会代表，为其在社会保障制度中建立法西斯中央集权管理做准备。1933年5月，法西斯通过一项法令，宣布重建专业化的国民服务，并因此取消了2500-4000 人的疾病保险资格，法西斯主义者认为：“这些地方疾病保险名义上是为德国工人阶级提供保险，实际上大部分已经掌握在马克思主义者或者犹太人手中，成为实现他们目的的工具，因此，必须重建德国的疾病保险制度。”（Peter A.Kohler，1982:53）法西斯政府取消德国社会保障自治性管理体制。1933年5月，宣布停止社会保障自治管理，1934年的重构法正式废除社会保障自治管理体制，社会保险机构由国家指派的经理掌控，经理向政府监督部门负责，社会保障管理中的各种自治团体全部解散，仅保留一个咨询机构协助经理工作。高度中央集权的社会保障管理体制建立起来，并成为法西斯政府控制社会保障领域的手段（丁建定，2010:197）。

第二次世界大战以后，法西斯势力在德国的统治结束，德国社会保障制度很快进入调整时期，恢复和重建战前社会保障的基本体制成为德国社会保障制度发展的首要任务。占领国当局对德国社会保障制度的恢复和重建提出各自主张。美国指出只要德国社会保险基金依然能够发挥效能，社会保险将继续按照现行法律和规定运行。英国希望按照《贝弗里奇报告》的基本原则对德国社会保障制度进行改造。1946-1947年，联合管制委员会起草一份德国强制社会保险法案，目的在于建立一个统一的社会保险机构，但委员会同时指出：“我们的观点是，对德国社会保险制度的未来具有决定性重要意义的社会保险组织的再发展，应该由德国人自己决定”（Peter A.Kohler，1982:58）。联合管制委员会的社会保障改革计划因遭遇德国社会的坚决反对而未获得联合管制委员会的通过（W.J.Mommsen，1981:315-319）。

德国社会提出了自主恢复和重建社会保障制度的要求。1946年，德国社会民主党要追求“计划指导和共同塑造的社会主义经济”，但是，生产的规模、目的与分配必须顾及“大众的利益”。1947年，具有重要影响的基督教民主联盟的纲领中明确提出：“德国人民应该享有一种经济和社会福利法，这符合正义和人的尊严，有利于我国人民的精神与物质建设和确保国内外的和平。”基督教民主联盟主席阿登纳主张将作为社会调整和社会公正因素的国家社会福利政策纳入社会市场经济体制（拉夫，1985:346-347）。1949年，德国议会通过《德意志联邦共和国基本法》，基本法规定，在公共福利，包括合法组织企业、保护工人、职业介绍所、社会保险、教育和培训补助金等方面，联邦和各州拥有共同立法权。同时规定，联邦还对社会保险机构包括失业保险和失业救济在内的负担支付补贴费用（姜士林，1997:798-808）。在此基础上，1949-1953年，德国议会通过52 项社会保险法令，开始对社会保障制度进行恢复和重建。

1949年的社会保险调整法废除了战时乃至战前的一些特殊法令，调整了社会保险津贴，尤其是提高了养老金津贴，实行每周50 马克（寡妇为40 马克）的最低养老金标准。同时，在工人养老保险中推行无条件的寡妇养老金，并且将残疾标准从原来的丧失收入能力2/3 降低到1/2。养老保险缴费率从5.6%提高到10%，失业保险缴费率从6.5%降低到4%，取消国家对失业保险的补贴。疾病保险缴费由雇主与雇员平均分担，而在此之前，雇主仅承担1/3。社会保险调整法标志着德国社会保险领域中区域性立法的结束和联邦政府广泛的立法时代的开始（Peter A.Kohler，1982:57-58）。1951年通过了养老金提高法和生活费用补贴法，1952年通过了疾病保险津贴提高法，1953年通过了疾病保险津贴提高法和基本补贴提高法。在有关特殊群体的社会保障法律地位方面，1950年通过了战俘返家人员法和联邦养老金法，1953年通过了严重残疾人员法，这些法律对战争伤残人员的养老金做出规定。1952年的战争负担公平化法，不仅对因战争造成的财产损失提供赔偿，而且对养老金损失提供赔偿。1953年德国还通过外国人养老金法，进入德国的外国难民的社会保险法律地位受到德国认可，其社会保险津贴尤其是养老金遵从于来源国的法律（丁建定，2010:238）。

德国还通过一系列法令，恢复和重建民主与自治性的社会保险管理体制。1951年，德国通过社会保险自治管理法，该法因袭德国社会保险管理中的自治传统，将社会保险管理重新恢复为各种社会保险协会的自我管理，原来的由不同利益群体代表合作管理社会保险事务的原则不再使用，改为实行由各社会保险协会中的被保险人与雇主代表合作管理原则，社会保险协会中的代表由选举产生，并由代表选举产生执行机构。各种自我管理的社会保险机构选举机构执行官，这些社会保险机构的成员实行被保险人与雇主数量对等的原则，但在矿工、农业工人、和私营疾病保险中不使用这样的原则（华颖，2017:155）。1952年德国建立联邦就业与失业保险局，将失业保险由原来的工人自治管理转为由联邦管理。1953年德国又建立联邦雇员社会保险局，将雇员社会保险管理由原来的工人养老保险机构转为联邦雇员社会保险局（丁建定，2010:239）。

显然，社会保险制度的民主改造是第二次世界大战之后德国社会保险制度建设的关键步骤，而按照占领国当局的主张或是按照德国自己的意志进行社会保险制度民主改造，成为关系到德国社会保险制度发展前途的原则问题。按照自主性原则进行社会保险制度的民主改造，在摒弃法西斯政权时期德国社会保险制度的基本体制之外，不仅保证了德国社会保险制度的历史连续性，而且保证了德国社会保险制度具有自己的国别特色。

五、20世纪后期以来德国的社会保险制度改革具有内在性

德国社会保障制度改革早在科尔政府时代已经开始。1988年，德国颁布《疾病保险体系结构改革法》，基本的改革目标是在医疗保险中引入竞争机制和激励机制，逐步增强个人在医疗保险中的责任；加强疾病保险基金的财政基础，保持疾病保险缴费率稳定；提倡多样化和多种形式的医疗保险，将互助、风险共担与自我管理原则结合起来；将疾病保险支付同卫生保健与医疗优先相结合，提供优质医疗保健（和春雷，2001:191-192）。该法是德国疾病保险制度建立以来最重要的一次改革。1992年，德国再次颁布《卫生保健改革法》，将疾病保险的主要财政责任重新定位于疾病保险与医疗服务的提供者。其基本内容一是争取疾病保险预算平衡：在1993-1995年，法定医疗保险支出必须同被保险人缴费率上升的比例保持一致；严格控制医院、医生与医药业。在对医院提供医疗保险基金方面，取消费用补偿原则，实行业绩相关原则，限制作为法定疾病保险医师的执照医师数量，成立专门机构重新划定处方药物目录，对药费的共同支付根据价格划分等级。二是改革疾病保险体系：被保险人可以自行选择疾病保险基金；各种疾病保险基金中引入与收入相联系的缴费体制；授予州政府在疾病保险方面更多的立法权；推进各种疾病保险基金发展成为具备一定规模的经济实体（和春雷，2001:197-200）。1992年德国颁布养老金改革法，规定养老金制度实行现收现付制，每一年的支出由当年的收入抵偿，必要时可从波动储备金中抵偿，养老金缴费率的依据是波动储备金在当年的年末大体相当于一个月养老金支出数额，不足时提高缴费率，超出时降低缴费率，从而建立波动缴费率。养老金津贴标准的增加不再与参加者人均毛收入增长挂钩，而是与净收入增长挂钩，以减少养老金支出。1996年，德国又将男性退休年龄从63 岁提高到65 岁，女性退休年龄从60 岁提高到65 岁（丁建定，2005:31）。与此同时，为了更好地完善养老保障，厘清养老金风险与养老服务风险之间属性，为老年人提供更好的养老保障，1995年，德国开始实施长期护理保险制度，成为全世界建立独立的长期护理保险制度的典型国家（苏健，2020:40）。

1998年，以施罗德为首的德国社会民主党上台执政，该党与绿党发表联合执政宣言《觉醒与革新：德国通向21世纪之路》，指出要通过促进待遇享受和缴费义务在社会贫富、性别和代际之间进行公正的和互助性的再分配；通过压低失业率和社会保障结构性改革，巩固社会保障体制的财政稳定，实现弘扬社会公正、加速福利国家现代化的目标（丁纯，2000:47）。1999年的养老金改革法案规定，用分等级的“工作能力下降养老金”取代原来的“无职业能力和无工作能力养老金”，在一般劳动力市场上，每天只能工作3 小时以下的养老金制度参加者，可以获得全额“工作能力下降养老金”，每天只能工作3-6 小时者，可以获得半额“工作能力下降养老金”，每天能够工作6 小时以上者，不再领取“工作能力下降养老金”（和春雷，2001:117）。并且规定，2000-2001年的养老金水平不与最后工资挂钩，而与通货膨胀率挂钩。

2003年3月，施罗德政府提出了被称为“2010年议程”的改革计划。在失业保险制度方面，将领取失业保险津贴时限从原来的32 个月按不同年龄段分别减少，55 岁以下失业者领取时限减少到12 个月，55 岁以上失业者领取时限减少到18 个月，以促使失业者尽快寻找新的工作。政府还将失业救济金标准降到社会救济金水平，并逐渐实现失业救济金和社会救济金的合并，以降低失业者对失业救济金的依赖度，促使他们尽快寻找工作。此外，还将失业保险金和社会救济金的发放工作由地方政府转为联邦劳动局负责；在养老金制度方面，从2011年开始把退休年龄提高到67 岁，所有在职员工必须参加私人养老金制度，政府对参加私人养老金制度者提供补贴，政府每年拿出700 亿欧元用来补贴养老基金，养老金津贴标准的提高将按养老金缴费人数与退休人数的比例进行计算，当养老金缴费人数减少时，养老金津贴额的增长将自动停止。在医疗保险制度方面，增加法定医疗保险参加者自己付费的部分，将过去免费就医改成每次看病个人缴费10欧元，住院治疗费以及药费个人承担10%，非处方药的费用全部由个人承担，非工作时间发生事故的医疗费用由个人承担等（丁建定，2005:31）。

显然，20世纪70年代以来，全球社会保险制度进入改革时代，德国社会保险制度改革呈现出更加系统性、内在性与机制性的特点。科尔的《卫生保健改革法》试图争取疾病保险预算平衡，严格控制医院、医生与医药业，改革疾病保险体系。施罗德的《觉醒与革新：德国通向21世纪之路》宣布德国社会保障制度改革的基本原则是促进待遇享受和缴费义务的公正和互助性的再分配，通过社会保障结构性改革巩固社会保障体制的财政稳定。“2010年议程”在养老金方面体现为提高退休年龄，扩大私人养老保险，实施养老金政府补贴制度，改革养老金津贴计算办法等。这些重要改革纲领与措施皆为触及德国社会保险制度体系内在机制性问题的举措。

六、德国社会保险制度发展的历史先进性的深层根源

德国社会保险制度发展的历史先进性体现在，在德国历史发展的每一个重要阶段，其社会保险制度都具有重要的发展，这种发展都具有鲜明的适合德国历史发展时代的重要特征。德国社会保险制度在西方国家乃至全世界社会保险制度的发展史上都具有先进性，这种先进性不仅表现在德国是社会保险制度的创始国，也表现在德意志还是互助保险制度的重要起源国，而社会保险制度从一定意义上来说直接导源于互助保险；这种先进性更表现在社会保险制度出现以后，德国不断根据自身的社会发展进程，把握社会保险制度发展方向，推进德国社会保险权益的宪法化，自主性完成了德国社会保险制度的民主改造，确保了德国社会保险制度的德国化；在20世纪70年代以来，德国通过一系列涉及社会保险制度内在机制性的改革措施，以推进德国社会保险制度更加合理与可持续发展。上述这一切是德国社会保险制度发展的历史先进性的基本事实，这些事实贯穿了德国社会保险制度发展的历史全过程，这使得德国社会保险制度不仅具有先进性，而且使得这种先进性具有历史性。德国社会保险制度的历史先进性有效巩固和实现了国家统一这一政治成果，推进了国家经济的工业化这一经济成果，保证了德国的社会团结这一社会成果，也提升了德国公民责任这一道德成果。可以说，社会保险制度的历史先进性是德国成为近现代世界历史上具有重要影响强国的重要条件之一。

德国社会保险制度发展的历史先进性植根于并适应于德国历史发展不同阶段的时代要求。在德意志统一以前，如何完成统一大业，结束一直长期处于分裂的状态是德意志历史发展的重要目标和重大任务，在工业化已经开始发展的基础上，德意志要想实现统一需要两个先决条件，一是工业化发展，二是社会相对稳定，普鲁士的工业化道路实现了第一个条件，而互助保险事业的发展预防了阶级对抗，实现了第二个条件，于是造就了普鲁士成为德意志统一的领导者的重要地位。统一后建立的德意志帝国能否巩固和安全，同样取决于帝国工业化的发展和阶级矛盾的弱化，而推进工业化在一定程度上还需要弱化的阶级对抗作为基础条件，现代社会保险制度在德意志帝国的出现并不全是无产阶级革命斗争争取来的，也是俾斯麦等德意志帝国的政治家主动提出并推动建立的，显然现代社会保险制度巩固和发展了新生的德意志帝国。第一次世界大战之后，德国希望重树欧洲大国地位，不仅需要恢复经济社会发展，更需要稳定的国内局面，魏玛共和国宪法将社会保险权益作为公民应该享有的宪法赋予的权力加以确认，无论对于德国的社会保险制度还是对于魏玛共和国的国家治理都是至关重要的。第二次世界大战后，战胜国对德国实施军事占领，并在德国推行民主改造，以彻底摧毁德国的法西斯主义。在对德国社会保险制度的民主改造过程中，经过德国政府与民众的强烈要求和竭力争取，占领国最终同意德国自主实施社会保险制度的民主改造（丁建定，2010:245），使得德国的社会保险制度不仅保持了历史连续性，而且继续保持了德国自身的国别特征；20世纪70年代以后，德国如同其他西方国家一样开始了社会保险制度的改革进程，德国社会保险制度主要是从责权关系等社会保险制度的深层进行改革，不仅使得德国社会保险制度的改革具有内在机制性改革的特征，更重要的是借助于社会保险制度的改革以及其他相关经济社会措施，在20世纪90年代初很好地实现了德意志民主共和国与德意志联邦共和国的合并，统一为德意志联邦共和国。显然，植根并适应时代要求造就了德国社会保险制度发展的历史先进性。

德国社会保险制度发展的历史先进性还植根于系统的思想理论基础。19世纪后期的新历史学派强调精神的作用，推崇国家对经济的干预，提倡实行有效的社会政策，新历史学派的主张不仅影响到德意志帝国的首相俾斯麦，而且对德意志帝国皇帝也产生了直接影响，这使得新历史学派成为德国社会保险制度出现的理论基础（丁建定，2019:112）。20世纪前期德国社会民主主义社会福利理论推动社会保险制度与社会保险权益的发展。1918年，德国“斯巴达克同盟”召开会议，提出了同盟在第一次世界大战以后的革命任务，其所发出的号召中明确写进了缩短工作时间、规定最低工资的内容。1930年，德国共产党发表《德国人民民族解放与社会解放纲领》，要求改变税收政策，改革社会保险制度，帮助失业工人，给妇女和青年以平等的就业权利（丁建定，2019:231）。1946年，德国社会民主党代表大会宣布，“社会民主党要追求计划指导和共同塑造的社会主义经济，生产规模、方向和分配必须考虑到大众的利益”。1959年的《哥德斯堡纲领》写道：“作为社会福利国家，它必须为它的公民的生存提供保障，以使每一个人都能以自我负责的精神实行自决，并促进一个自由社会的发展”（迈尔，1996:119）。20世纪中期，以艾哈德为代表的德国社会市场经济思想的出现对德国社会保险制度的健康发展影响直接而重大，社会市场经济思想强调社会保险中的个人责任，艾哈德鲜明提出，“‘属于大众的福利’和‘来自竞争的福利’这两句口号是不可分割的整体。第一句表示目的，第二句表示到达目的的途径”（艾哈德，1995:3）。进入21世纪以来，以施罗德为代表的当代德国第三条道路思想更是成为影响德国社会保险制度改革的直接思想理论。施罗德强调社会保险制度改革的必要性，指出只有加快改革进程，才能长久地保持德国的福利制度，才能使德国不落后于国际社会（郭小沙，2003:5）；强调社会保障制度中的个人责任，认为“当代社会民主主义者要把社会保障网从一种权利变为通向自我负责的跳板”（殷桐生，2001:72）；强调社会公正，指出，“正因为实现和维护全面的社会公正始终是社会民主党政策的最高目的，因此，我们再也不能仅仅停留在分配的公正上……首先是实现机会公正”（殷叙彝，2000:21）。可以说，德国社会思想理论发展的系统性指导着社会保险制度沿着德国特色的、适应时代的道路发展，从而强化了德国社会保险制度发展的历史先进性。