国有企业“三重一大”决策机制的构建与执行

翟一博

在国有企业实行“三重一大”决策机制，即重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作决策制度，是中国特色现代国有企业制度的重要内容，是切实把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中的必然要求。在实践中，“三重一大”决策制度对从源头上规范国有企业领导人员用权行为、减少经营决策失误、防范各类腐败案件发生发挥了重要作用，但在建立各治理主体权责清单、制定议事规则、规范工作流程等方面也存在一些问题。为更好地推动企业高质量发展，夯实中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，需要不断探索完善国有企业“三重一大”决策制度构建与执行的有效路径。

一、国有企业“三重一大”决策机制的研究理路

建设中国特色现代国有企业制度，实现党组织作用融入公司治理的全过程，需要充分发挥国有企业党建和公司治理两个优势。必须坚持党对国有企业的领导，处理好党组织和其他治理主体的关系，明确权责边界，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。不能以党组织代替或取代其他治理主体，也不能让党组织游离于法人治理结构之外，不能由党组织直接管理企业生产经营，也不能把“强党建”与“善治理”弄成互相脱节的“两张皮”。

习近平总书记强调，坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。从国企改革发展的具体实践来看，国有企业将抓党建与抓发展相结合，将“三重一大”作为最重要的制度设计，主要呈现出以下特点。

（一）基于法理依据确定了党组织、董事会和经理会的职责边界

认识到位是一切工作落实的基础，国有企业要按照《中国共产党章程》和《中华人民共和国公司法》的要求统一思想，把党的领导融入公司治理各环节，把党组织内嵌到公司治理结构之中，进一步明确国有企业党组织与董事会、经理（厂长）的关系。

第一，党委会是企业的政治核心机构。根据《中国共产党章程》第三十三条规定，国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。《中华人民共和国公司法》第十九条规定，在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。企业党组织是公司治理结构的领导核心和政治核心，保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行，支持董事会、监事会和经理（厂长）依法行使职权。“三重一大”事项，按照公司章程规定提交董事会、经理层审议前应当经过党委研究讨论，公司党委以决定和建议的方式发表意见，其中“三重一大”涉及党建的事项由党委研究决策，其他事项由参加公司董事会和经理层会议的党委委员，贯彻落实党委会意见。

第二，董事会是企业的权力机构。董事会按照公司章程代表出资人行使职权，《中华人民共和国公司法》第四十六条规定了董事会行使十一项职权，除两项对董事会如何对股东会负责做出规定，其他内容都是表述企业重大问题决策方面的职权。《中华人民共和国公司法》第六十六条进一步对董事会行使重大事项权利的情形作出表述，即国有企业监督管理机构可以授权国有企业独资公司董事会行使股东会部分职权，决定公司的重大事项，但公司的合并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券，必须由国有资产监督管理机构决定。其中，重要的国有独资公司合并、分立、解散、申请破产的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准。

第三，经理会是董事会领导下的企业执行机构。经理层实行总经理负责制，总经理对董事会负责、报告工作。《中华人民共和国公司法》第四十九条规定了经理的八项职权，这八项职权中，第三到第七项都是与企业重大问题决策密切相关的职权，有的是提出重大决策方案供董事会决策，有的是直接进行决策。

（二）“三重一大”决策党委会研究讨论前置程序的制度化规范化

明确重大事项决策党委会研究讨论前置程序的核心是董事会、经理层要尊重和维护企业党委发挥领导作用，落实企业党委在重大决策中的决定权、把关权、监督权。一是理清决定权，涉及落实党中央大政方针、企业重要人事任免等重大决策，党委要先进行研究讨论，董事会、经理层再按程序办理，确保党组织在重大决策和重要干部任免上做得了主、拍得了板。二是理清把关权，由党委对企业重大经营管理事项进行研究讨论，再按程序由董事会和经理层作出决定，确保党的意图贯穿企业改革发展和生产经营全过程。把关重点是审议决策事项是否符合党的理论和路线方针政策；是否有利于提高企业效益、增强企业竞争力、实现国有资产保值增值；是否维护社会公众利益和群众职工合法权益。前置研究讨论不等于前置决定，不能代替其他公司治理主体决策。三是理清监督权，就是企业重大决策等违反法律法规政策，侵犯公众和职工利益时，党委会要提出明确意见，得不到纠正的，及时向上级报告。监事会、纪检、监察、审计作为“三重一大”决策制度落实与执行的专门监督机构，负责对“三重一大”决策事项执行情况的日常监督检查。①监事通过列席会议等方式，对“三重一大”决策事项进行监督，将领导干部执行“三重一大”决策情况作为年度监督检查报告的评价内容。纪检、检察部门结合党风廉政建设责任制考核，对领导干部执行“三重一大”决策制度的情况进行监督检查，同时将“三重一大”决策制度执行情况纳入领导班子述职述廉的内容和审计内容。

（三）“三重一大”决策机制内嵌于企业治理的程序

国有企业结合自身实际情况和特点，普遍建立健全了《“三重一大”议事规则》《“三重一大”决策制度实施办法》，明确对决策事项各环节的管控要求，从制度上防范个人或者少数人说了算的违规决策风险。在重大事项决策方面，坚持以维护职工权益为目标、规范企业管理流程，提高重大事项决策的透明度。在重大事项决策前，先由提议单位或部门调查研究，广泛听取各方面的意见建议，在进行可行性论证的基础上提出议案，再根据决策事项类型依照决策流程提交会议研究。坚持不搞临时动议，对于拟提交党委常委会、董事会、总经理办公会研究的重大问题和事项，主要领导事先沟通、形成共识。在重要干部任免方面，坚持党管干部原则，不断深化干部人事制度改革，加强后备干部队伍建设，大力推行公开招聘制度，完善干部选拔任用机制。坚持领导干部大会述职、大会测评、大会公布测评结果，并将测评结果与领导干部奖惩任免挂钩。在重大项目安排方面，对重要设备和技术引进、大宗物资釆购以及重大工程建设项目，釆取公开招标的形式进行采购，逐步实现资金、物资、设备、劳务釆购“四个集中”，确保釆购过程公开公平公正，保护了企业利益。在大额度资金使用方面，对大额资金支出先由申请人提出申请，申请单位负责人审核，财务部长审查，最后由总会计师审批；预算外支出先由部门提交追加计划报告，报总经理审批，批准后付款时按计划内的程序办理。②

二、国有企业“三重一大”决策机制实践中的治理困境

“三重一大”决策制度为国有企业党建规范化水平不断提高发挥了重要作用，但一些主客观因素共同阻碍着决策制度的高效运行，特别是在党委会研究讨论前置的范围、程序和内容上，还存在一些问题和不足。

（一）对坚持民主集中制的理解认识不全面

参照《中央组织部、国务院国资委党委关于中央企业党委在现代企业制度下充分发挥政治核心作用的意见》的要求，国有企业要探索现代企业制度条件下实行民主集中制的有效途径，坚持把党组织的工作制度与公司法人治理结构的工作规则结合起来，形成靠制度管人、按程序办事的工作机制。进入董事会、经理层尤其是任董事长或总经理的党委成员在决策过程中发挥着“事前沟通、提前上报”的重要作用。但在实际决策过程中，由于缺乏对集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的党委内部议事和决策的全面理解，导致出现放大党委会履职边界的情况。有些企业在党委会上直接就重大事项研究讨论并作出决定，缺乏在议案正式提交董事会或总经理办公会前的沟通，使党委会成为实质意义上的决策机构，而董事会、经理层成为执行机构，显然这也不符合“前置程序”的要求。进入董事会、经理层的党委成员在董事会、经理层决策时，应该充分表达党委意见和建议，并将决策情况及时向党委报告。“党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序”，而非“党组织研究决定”，而且“前置程序”还强调“党组织研究讨论后，再由董事会和经理层做出决定”，也就是明确了决策权还是在董事会、经理层手中，党组织在重大问题特别是重大经营管理事项上是参与决策，不是直接作出决策。在党组织成员与董事会、经理层成员不完全交叉的情况下，会前沟通尤为重要。会前沟通好了，党组织的研究结果更容易在董事会、经理层的决策过程中顺利通过。而如果会前缺乏有效沟通，在理论上和实践中都存在党组织的讨论结果，董事会、经理层被动同意、搁置甚至否决的多种可能性。

（二）“前置研究”清单缺乏清晰界定

“双向进入、交叉任职”、“三重一大”决策、党建纳入公司章程、党委会讨论前置等制度性安排有效确保了党对国有企业的领导。但对党委会、董事会、经理层“三张清单”职责边界也不同程度存在理解不清晰的问题，在如何有机衔接各自职责、有效发挥联动作用方面还没有形成科学合理、顺畅高效的运行机制。以党委会讨论前置程序为例，在实际工作中，根据一些企业的不同情况，往往呈现两种状态：第一种，当党委会、董事会、经理层三个层次组成人员高度交叉、重合时，对同一决策事项重复开会讨论，并分别形成会议纪要，造成决策效率低下；第二种，当党委会、董事会、经理层三个层次组成人员有较大差别时，党委会作出的决策在董事会、经理办公会上往往是直接举手表决，难以吸收到专业化的建议。分析原因，主要是党委会决策与法人治理结构还没有真正深度融合，党委会参与决策的指导思想、具体范围还不明确。党组织参与决策，不是参与生产经营具体问题的决策，更不是直接指挥生产经营，而是参与企业改革发展和市场竞争中带有方向性、长远性、战略性、全局性重大问题的决策；不是代替董事会和经理层决策重大问题，而是提出原则性、指导性的意见和建议。③也有部分企业党委参与决策的意识不足，党委成员对企业重大问题考虑和认识不深，对日常生产经营管理调研和掌握不够，影响了党组织参与重大问题决策作用的发挥。

与一级企业相比，国有企业下属二级、三级企业在落实党的领导方面普遍存在标准不高、效果不好的问题。下级公司通常采取分设方式明确党政负责人，在制度执行不严的情况下，党的领导难以实现对生产经营重大事项决策的现象时有发生。在部分混合所有制企业中，党组织参与重大问题决策的制度安排和操作规则仍不健全，导致企业党组织在发挥政治核心作用的一些关键性环节和具体途径上缺乏可操作的制度保证。

（三）决策结果运用缺乏有效监督

当进入董事会、经理层的党委成员发现作出的决策可能不符合党的路线方针政策和国家法律法规，或可能损害国家、社会公众利益和企业、职工的合法权益时，应该提出撤销或缓议该决策事项，并提请通过党委会形成明确意见向董事会、经理层反馈。如得不到纠正，要及时向上级党组织报告。一些国有企业制定了党组织议事范围，但经常出现事无巨细、所有事项都上党组织会的现象，一个最主要的原因是议事范围中的条目过于笼统，面对具体的决策事项时很难辨别、区分其重要性是否达到上党组织会议的程度。以落实党管干部、党管人才的原则为例，国有企业选拔任用干部多参照修订颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》，但国有企业与党政机关在干部成长规律、任用、选拔和管理要求等方面均存在较大差异。同时，按照国企改革要求，针对人才队伍专业化程度不高、与企业发展不匹配等问题，要加快建立市场化选人用人机制，但同样未制定有关具体政策措施，特别是在如何推进党管干部和市场化选人用人机制相结合方面，企业在实际操作时面临不少政策盲区和执行难点。同样，在开展监督执纪问责方面，国有企业也缺乏本系统相应的制度规定，往往适用《中央和国家机关差旅费管理办法》《党政机关国内公务接待管理规定》等制度，缺乏符合企业特点的规章制度。在党政机关派驻监督全覆盖的基础上，国有企业仍实行同级纪委监督本级党委，监督缺位、监督乏力的情况时有发生，企业领导干部违法违纪事件屡见不鲜，影响了企业的健康发展。

三、加强和完善国有企业“三重一大”决策机制的路径

国有企业党建做实了就是生产力，做强了就是竞争力，做细了就是凝聚力。加强国有企业“三重一大”决策制度建设必须充分发扬民主，努力提高决策的科学性，不断促进和保障企业的科学发展。针对以上问题，需要从以下三个途径改进和完善。

（一）提高“把方向”的思想认识，明确“三重一大”决策清单

“前置程序”的设计，实际上体现的是国有企业兼具政治性与经济性的双重功能。这需要在认识上厘清两个基本问题：一是党组织在重大经营管理事项上不能直接作出决定。党组织主要研究讨论“三重一大”事项是否与党的理论和路线方针政策相一致，在方向上保证国有企业的改革发展不偏向；研究重大事项的政治影响、社会影响，是否会侵害职工权益，是否存在社会风险等，在大局上推动企业全面履行经济责任、政治责任和社会责任；研究重大事项是否存在廉政风险，是否存在技术难题，从保落实的角度探讨如何通过程序性的设计避免廉洁风险，如何发挥党员的先锋模范作用攻坚克难等。④总而言之，党组织的研究讨论结果不是给出直接的决定，而是针对董事会、经理层拟作出的相关决策，给出一些方向性的建议、一些政治性、社会性的提醒，进行一些程序性的设计和规定，防止出现决策偏向、利益输送、贪污腐败等问题。二是党组织虽然不能直接决定重大事项，但党组织在重大决策事项上具有否决权。国有企业党组织不能直接拍板决定一个项目，但如果党组织有充分的理由，例如与中央大政方针不符，或存在利益关联、利益输送，或侵害了职工权益、损害了社会公众利益等，那么党组织能够直接否决这个项目。一旦重大决策事项在党组织会上被否决了，那么自然这一议题就上不了后面的董事会或经理办公会，因而也不可能决策通过。从这个角度看，否决权是党组织在国有企业重大经营管理事项决策中的一项重要权利。

（二）健全“管大局”制度建设，完善“三重一大”决策程序

探索精准有效的重大事项决策党委会前置研究事项清单，是保证国企党建由虚变实、由软变硬的有效措施。“三重一大”涉及决策事项较为宽泛，企业应逐渐细化“三重一大”集体决策事项，将企业的决策事项进行分级管理，不同级别的企业可根据企业的性质和特点确定集体决策事项，在本系统决策制度的基础上，制定出既符合自身特点，又体现出系统管理意志的针对性强、操作性强的量化细则。一是强化会议全过程管控、会后督办。“三重一大”事项在决策前必须进行充分酝酿和论证，每个议题经相关部门进行论证，并在会前由议题提出部门书面征求每位参会人员意见，修订完善后方可报决策性会议审议，避免会上议而不决。在决策中，积极发扬民主，各参会人员严格按规定和方式进行决策，详细记录讨论全过程、表态发言等内容，并由会议主持人及时签字确认。会后由会议记录人整理记录形成会议纪要，经会议主持人签发。会后由议题提出部门向会议管理部门反馈议题执行情况，会议管理部门对集体决策事项严格督办落实。是否是同一批人从这两个方面来对决策进行把关，并不会影响决策的实质。⑤党委会更多地考虑决策事项的政治和社会影响；董事会、经理办公会更多是从经济角度去决策，考虑决策事项的成本收益、现金流、技术可行性等经济效益问题。党委会实行的是民主集中制，采用一人一票、少数服从多数的原则，书记和委员之间没有差别；在经理办公会上采用的是经理负责制，理论上即使班子成员多数反对，如果经理决定执行，这一决策事项一样可以通过（当然这是一种假设的极端情况）。因而，即使是同一批人针对同一个事项进行研究，在两种不同的表决方式下也有可能会得出不同的结论。

根据当前一些国有企业发展实际情况，有必要以企业党组织为重点，全面梳理党建工作职责，形成核心职责清单和具体任务清单，进一步明确职责任务，将工作聚焦到思想政治建设、党风廉政建设、选人用人管理上来。督促二级、三级混合所有制企业严格落实“双向进入、交叉任职”机制，实现党组织书记、董事长“一肩挑”，打牢落实国企党建职责任务的组织基础。⑥制度的关键在于执行，而执行的核心就是要有明确规范的业务流程，真正做到有规可依，有序可循。国有企业要在现有工作基础上，进一步做好管理权限界定、业务流程优化等工作，解决权责不清、关系不顺的问题，提高贯彻制度的执行力。

（三）加大“保落实”执行力度，提升“三重一大”决策能力和水平

以加强和改善党的领导为第一导向，体现落实上级党建工作决策部署的国企党建考评，以企业生产经营成效为根本导向，正向反映企业生产发展、生产安全的情况。建议在国企党建考评中体现“三纳入”“三融入”“双报告”，将贯彻执行上级决策部署情况纳入考评、将年度党建工作要点落实情况纳入考评、将党建基础性工作和特色品牌创建情况纳入考评；将党建工作考评融入经营发展指标、内部管理指标、安全生产指标；实行党建账、经济账“双报告”制度。明确考评的过程导向。创新完善国企党建考核评价办法，在目标制定上，将党建指标划分为基础指标和核心指标两类，基础指标为党建各项基础工作，核心指标与发展、安全等生产经营指标挂钩，努力探索从生产经营初始环节就统筹考虑、统筹推进党建工作的有效模式。在考评方式上，实行日常考核与年度考核相结合，既注重年底结硬账，更注重日常调度监管、及时补齐短板。在考评主体上，更加注重听取基层党员职工等党建工作服务对象的评价，并适当提高党员群众评议结果在得分中的权重。在考评重点上，既看党建指标完成情况，也以企业管理水平、盈利能力反向检验党建工作成效。明确考评的结果导向。将考评结果与党组织领导班子成员的切身利益挂钩。党建工作得分直接计入领导班子成员个人考评结果，并直接体现到年度薪酬兑现中。将党建工作考评结果作为领导干部选拔任用、交流培养的重要依据，可试行对党建工作考评结果进行累计积分，对积分排名靠前的干部优先提拔使用、靠后的适时进行岗位调整。根据党建工作考评结果，对抓党建工作不力、促进发展效果不好的进行通报、约谈。

注释：

①郑琦：《运用“前置程序”推进国有企业重大决策》，《中国党政干部论坛》2018年第10期。

②刘福广：《国有控股公司党组织嵌入治理结构研究》，北京交通大学2019年博士学位论文。

③张艳：《国有企业党组织履行前置程序需把握的关键》，《国企》2021年第2期。

④吕爱华：《基于“前置程序”的国企党组织内嵌法人治理结构的理论与实践》，《鞍山师范学院学报》2019年第10期。

⑤李武祥：《习近平关于国有企业两个“一以贯之”重要论述的理论逻辑历史逻辑实践逻辑》，《湖南社会科学》2021年第2期。

⑥刘国胜：《中国特色现代国有企业制度建设探索——党组织如何参与企业重大问题的决策》，《现代国企研究》2010年第11期。