国家治理现代化视阈下参政党民主监督创新研究

王焕平

山西社会主义学院，山西 太原 030032

国家治理现代化是经济社会发展到一定程度现代国家继续前进的必然要求。党的十八届三中全会划时代地提出新时代全面深化改革目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。十九届四中全会在党的历史上第一次专门研究国家治理现代化问题，明确部署坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，并阐明治理体系和治理能力二者相辅相成，是国家制度和执行力的集中体现。2020年10月26日至29日召开十九届五中全会，锚定二〇三五年远景目标之一“国家治理效能得到新提升”，实现这一目标，必须不断完善支撑国家治理的制度体系和制度执行力。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，是国家制度体系的重要组成部分，“更好地体现这项制度的效能，着力点在发挥民主党派和无党派人士的积极作用”［1］，这是习近平总书记从政党制度效能角度强调发挥民主党派作用。民主监督作为民主党派基本职能之一，是新中国成立之初，为助力执政党执政兴国跳出历史周期律而进行的制度设计。随着社会主义民主政治的发展，参政党民主监督制度化日益受到重视。十九届四中全会阐明“加强中国特色社会主义政党制度建设，健全相互监督特别是中国共产党自觉接受监督、对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督等机制，完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度，完善支持民主党派和无党派人士履行职能方法”［2］，从完善制度体系、发挥制度优势角度，对健全参政党民主监督制度、机制、方法提出新要求。

因此，准确把握参政党民主监督特点优势，客观分析参政党民主监督面临困境，积极探索创新发展路径，是新时代和大变局下推进国家治理现代化赋予的重要使命和命题。

一、推进国家治理现代化参政党民主监督的优势所在

现代政治以来，无论何种意识形态国家在实现民主政治追求中，必须面对和不断探索的一个问题就是如何对权力进行有效监督。当前，我国推进国家治理现代化，以“强优势、补短板”的思路建立健全权力监督体系，不仅关乎二〇三五年远景目标实现，而且是社会主义民主政治建设的必然要求。这意味着全面建设社会主义现代化国家，完善国家治理体系，提升国家治理能力，参政党民主监督大有可为。

参政党民主监督在国家监督体系中具有自身独特优势。

（一）监督主体体制内异体性

中国共产党与各民主党派在本质上属于同一个政治命运共同体。民主党派参加国家政权，决定了其民主监督是体制内监督，同时民主党派能够从自身独特视角提供共产党内无法提供的监督，形成对中国共产党党内监督的有益补充，从而具有体制内的异体性特征，属于异体监督。民主党派民主监督既区别于中国共产党党内监督和共产党领导下的行政监督、司法监督等自体监督，又不同于部分舆论监督和群众监督，其能够依托协商沟通渠道及时准确把握国家大政方针，在“参加”“参与”中提出意见和建议。

（二）监督目标一致性

在我国新型政党制度框架下，中国共产党和各民主党派之间不同于西方政党的竞争关系，而是合作型友党关系，二者之间开展相互监督在根本目标上具有一致性，共同致力于发展新时代中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴。在革命、建设、改革历史过程中，中国共产党始终坚持与民主党派团结合作，我国各民主党派自愿选择中国共产党的领导，并逐渐形成与中国共产党共同的思想政治基础和奋斗目标。在此基础上，各民主党派不断加强自身建设，争取做“好参谋、好帮手、好同事”，以肝胆相照、荣辱与共的赤忱，支持和协助共产党更好地行使权力，促进共产党执政科学化、民主化、法治化，以政治治理现代化带动促进国家治理现代化水平的不断提升，共同成就中国特色社会主义事业。

（三）监督内容高质量性

参政党民主监督是建立在四项基本原则基础之上的政治监督，在国家监督体系中层次很高，内容包括政务监督、党务监督和事务监督等。民主党派围绕党和国家中心任务实施重点监督，以是否有利于促进中国共产党的领导和实现经济、政治、社会可持续发展为标准，履行参政党民主监督职责。首先，参政党民主监督不是权力监督，是政党间政治监督，监督内容不同于一般性社会事务管理，通过关注执政党在执政过程中的行为问题提出意见和建议，虽然不具有强制性，但具有来自政党组织的权威性和政治性。其次，民主党派不处于领导地位，能避开权力与利益牵制，以旁观者的视角真实反映各种情况，而且秉承良好民主传统和政治使命感，民主党派最大限度地集中所代表民众利益诉求，通过调研实事求是地提出意见和建议。再次，民主党派作为参政党，其组织成员和所联系人士大多是知识丰富、具有一定影响力的中高级知识分子和专家学者，决定了民主党派所提意见和建议具有专业性、科学性、可参考性。

（四）监督形式多样性

改革开放以来我国各领域尤其是多党合作领域迈入制度化建设快车道，民主监督形式也随着国家治理现代化不断推进、政党制度不断完善而创新发展。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（简称1989年《意见》）提出，鼓励支持民主党派提意见、批评、建议，通过人大、政协发挥民主监督作用。2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（简称2005年《意见》），对民主党派民主监督的主要形式予以进一步明确：在政治协商中提意见、向党委提书面意见、参加人大组织调研、通过政协提案提建议、参加有关方面组织的重大问题调查、担任特约人员。进入新时代，中办印发《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，为民主党派通过人民政协平台进行民主监督提供了新的指引；同时吸收决胜全面建成小康社会进程中脱贫攻坚民主监督成果，2020年12月新修订的《中国共产党统一战线工作条例》（简称《条例》）明确民主党派“受党委委托就有关重大问题进行专项监督”［3］。

二、现实政治生活中参政党民主监督面临的困境

参政党民主监督是具有中国特色的政党监督，是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。由于参政党民主监督是基于合作型政党关系格局形成的新型政党监督模式，在社会主义民主政治发展过程中还存在实然与应然之间的差距，适应推进国家治理现代化目标要求，参政党民主监督亟须破解主体建设、制度机制和实践实效等方面难题。

（一）民主监督主体建设相对滞后

参政党民主监督，不仅对执政党提出意见和建议，还要对国家权力运行进行民主监督。这要求民主党派具有主体监督意识、较强组织队伍，而现实中参政党自身建设不足，是民主监督作用弱化的重要原因。

首先民主党派监督意识不强。中国传统政治文化中民主意识缺失、下级对上级权力崇拜等因素，深刻影响民主党派在现代政治关系中政党意识养成，缺乏独立平等意识，客观上形成民主党派对共产党的依附心理，自然在思想上不敢监督、害怕监督。同时传统文化中“遵守等级不越位”、“不在其位不谋其政”观念也影响民主党派民主监督积极性，很多党派成员认为自己是被请来监督的，是一种客人的身份，所以不愿监督、不想监督。

其次民主党派组织建设薄弱。在成员人数上民主党派远远低于中共党员数量，在政治素养方面民主党派成员大多数是中高级知识分子往往专攻业务、业余参政，在组织机关建设方面存在基层组织涣散难于有效发力，这些因素导致作为参政党的民主党派民主监督组织合力发挥不充分。

（二）参政党民主监督制度机制不健全

民主监督权利保障制度机制不完善。一方面法规文件保障尚不健全。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在1993年明确写入宪法，1989年《意见》、2005年《意见》及《条例》等对参政党民主监督的性质、原则、内容、形式等框架性内容进行了规定，但是尚未形成关于参政党民主监督的具体规范，比如民主监督具体程序、结果反馈和效力评估等，使得民主监督一定程度上操作性不强。另一方面参政党民主监督组织保障不足。大多数民主党派组织中设有参政议政委员会和调研处，但是没有专门的民主监督工作机构，也没有相应的专职人员来负责民主监督相关事项，同时政协和人大也没有设立行使监督职能的委员会，特约人员监督的组织性不强，参政党民主监督效果有待提升。

监督运行机制不完善。相对于宏观政策供给不断提升，具体层面的制度规范却支撑不足。首先是信息流通机制有待健全，监督前的知情渠道需要进一步畅通，提升参政党对情况的了解程度、材料的掌握程度，是保障民主监督实效性的重要前提。其次是民主监督手段协同性不足，难以与人大、司法等监督相结合，民主监督得不到力量支撑；没有与党内监督相结合，民主监督的政治性相对削弱；不能与社会舆论监督相结合，难以链接民意，无法形成足够影响力。再次缺乏监督结果反馈机制和评估机制，民主监督本质上是权利对权力的监督，是柔性监督，但是“柔性”不是“随意性”，不是可有可无、视情况而定。缺乏相应反馈机制可能造成一些部门领导对民主监督意见不重视、不反馈，导致民主监督沦为走过场。此外民主党派内部对监督效果也未建立相关评估、考核和激励机制，难以充分调动民主监督的积极性。

（三）参政党民主监督实效性有待提高

首先，现实中参政党民主监督的政党功能特性有待发挥。“政党同社会团体相区别的一个重要标志，就是政党的主要活动都是围绕国家政治权利进行的”［4］，参政党民主监督应重点关注执政党执掌政权过程中的行为。但是现实政治生活中，参政党民主监督多限于事务性监督，比如对卫生、交通、教育等某项政府工作或某一社会问题进行检查，关于立法、决策、人事、腐败等方面的监督却属空缺。从历年党派提案、党派调研内容来看，对政府具体政策和工作建议占比较大，有关党委执政和领导干部履职情况的民主监督占比较小。民主监督工作多数停留在具体工作建议上，没有充分发挥民主党派政党监督、政治监督功能特性。

其次，参政党民主监督在其基本职能作用发挥中存在弱化现象。《条例》明确规定，民主党派的基本职能是参政议政、民主监督和参加中国共产党领导的政治协商。［5］但客观情况是参政议政成为民主党派最经常、最大量的工作，民主监督往往寓于其中。从历年民主党派工作报告来看，提案、调研、建议、报告多是围绕投资、助学、扶贫、义诊等进行建言献策，监督成果较少。即使是特约监督人员工作，相对监督人员数量的增长，监督成果效果仍较少。因此，无论是民主党派自身还是社会外界，对于民主党派履行民主监督职能的认可度不高。

再次，参政党民主监督落实反馈有待加强。反馈覆盖面有待提高，提案方面办理回复率较高，其他方面回应反馈较少；存在反馈不及时或者形式化；反馈答复多，解决问题少等。

三、国家治理现代化视阈下参政党民主监督创新发展路径

国家治理现代化蕴含理念的更新、制度的完善、效能的提升，适应推进国家治理现代化要求，加强参政党民主监督要在主体建设、制度机制、方式方法上下功夫。

（一）夯实基础，营造民主氛围，培养参政党意识

一方面要从外部环境入手为参政党民主监督提供适宜土壤。国家治理理念的一个核心内涵是以人民为中心的价值导向，坚持人民主体地位，发展社会主义民主，是中国现代政治文明超越传统政治文化的一大进步。要以推进国家治理体系和治理能力现代化为契机，扩大公民有序政治参与和基层民主，贯彻落实全面依法治国方略，不断改善党的执政方式，形成有利于参政党民主监督的政治环境和民主氛围。

另一方面从内部条件入手塑造参政党自身过硬素质。加强民主党派中国特色社会主义参政党意识培养，通过马克思主义政党理论培训学习，促进民主党派深刻把握自身性质定位，明确自身在国家政治生活中的地位、使命、责任和权利，以高度的责任感行使和承担作为参政党的政治权利和义务；通过把学习“四史”和党派历史结合起来，传承老一辈民主党派成员在追求民族独立、国家富强、民主政治过程中，与中国共产党风雨同舟的合作担当精神。树立“立党为公”、“参政为民”理念，把履行参政党职责与国家命运、民族前途、人民利益结合起来，勇于承担责任，敢于民主监督。

（二）重点完善参政党民主监督工作运行机制

完善健全制度机制是参政党民主监督有效运行的基础和条件，提升民主监督实效性必须从工作机制建设入手。

推动形成关于参政党民主监督的制度机制。首先建立健全参政党民主监督权益保障机制。健全知情明政机制，明确民主党派获取信息的有效渠道，推动党委、人大、政府、法检两院等政务信息公开，确保监督者的知情权。其次建立民主监督免责机制，为民主党派进行民主监督解除后顾之忧。第三建立健全民主监督沟通联络机制，包括党委听取民主党派意见、通报党风廉政建设工作情况、政府召开座谈会征求意见等机制。第四健全参政党民主监督反馈落实机制，通过客观评估民主监督意见建议的有效性，形成监督意见分层落实反馈制度，提高反馈答复率和解决问题的实效性。最后建立健全民主监督效果评估机制。形成量化评估与定性评估相结合的评估体系，对监督主体的主动性、监督行为，监督过程程序、环节，以及监督客体的支持、反馈，作出全面准确的评估。形成以评估为依据的考核激励机制，一方面增强民主党派监督的积极性，另一方面提高中共党委、党员干部接受监督的自觉性。

（三）积极探索参政党民主监督方式方法创新

一是以推进国家治理现代化为契机，探索参政党民主监督与其他监督形式有机结合。推进国家治理现代化，要求坚持和完善党和国家监督体系，促进各种监督形式协同联合，提升监督系统性、有效性。一方面民主监督要探索与权力性监督相结合，以刚补柔发挥作用。建立参政党监督机构与人大、行政监察机关、司法机关的联系通道，开展联合监督。如厦门市1995年以来聘请民主党派成员对行政执法部门和承诺制单位进行行风民主评议，与市监察部门合力纠风，取得良好效果；南京市在2005年建立了纪检监察机关与民主党派联合监督制度，民主党派参加有关案件检查和审理工作以及党风廉政建设责任制检查工作。另一方面探索与舆论监督相结合。舆论监督源自社会民众和新闻媒体，虽然不具有刚性约束力，但及时性强、覆盖面宽、透明度高、影响力广，民主党派通过追踪时事热点联结民众民意，利用媒体就国家重大政策、重大问题发表意见建议，是社交媒体时代发挥民主监督作用的有益尝试。

二是以民主党派脱贫攻坚民主监督为案例，探索民主监督“项目制”模式。脱贫攻坚民主监督是受中共中央委托，各民主党派中央对口8省份开展专项民主监督，助力打赢脱贫攻坚战。这一案例创造了民主监督“项目制”模式：中共中央根据重大战略部署拟定项目—委托民主党派开展民主监督—民主党派成立专项监督工作组—综合运用调研、建议、评估、日常联系、政策宣讲等形式于监督过程—脱贫攻坚民主监督工作评估总结。这一模式通过任务导向、委托授权，充分调动民主党派组织合力和积极性，保证民主监督知情渠道极大畅通，民主监督活动精准聚焦和精准发力，为全面建成小康社会取得决定性成果发挥了有效作用。民主监督项目制运行虽然具有临时性、阶段性、事务性特点，但是为未来在政治性监督中探索民主监督有效形式提供了可借鉴的思路。

三是以互联网大数据为依托，探索“互联网+监督”的民主监督新方法。随着互联网技术的快速发展，利用大数据服务参政党民主监督是信息化时代提供的新机遇。通过搭建参政党民主监督数据平台，全面收集民主监督主体、客体、监督过程相关数据，实现连续、动态、整体的数据信息汇总和更新，有助于民主党派持续关注党和国家重大决策部署的执行和实施情况，能够大大提升民主监督实效性；同时大数据对参政党民主监督具体数量、内容的量化反映，与定性评价民主监督工作相结合，为考核评估提供客观依据，客观上有利于促进提高参政党民主监督和执政党自觉接受监督的积极性。

新时代推进国家治理现代化，要准确把握“现代化”蕴含的“发展性”特征，而不是“西方化”标准，要在坚持我国国情、中国特色社会主义道路基础上，完善国家治理体系，提升参政党民主监督效能作用。