浅析国际警务合作中的“非正式合作”

2021-01-28高宇涵

山西警察学院学报 2021年4期

□高宇涵，赵宇

(中国人民公安大学，北京 100038)

当今世界，全球化的趋势在不断加剧，各国在普遍享受着全球化带来的经济文化繁荣的同时，跨国犯罪、恐怖主义、非法移民等非传统安全问题也不断出现。在应对共同的非传统安全威胁时，越来越多的国家开始寻求警务合作。并且在实践的过程中，合作主体开始意识到，仅仅依靠正式国际警务合作无法满足高效、快捷的现实需要，而非正式国际警务合作作为正式警务合作的补充开始进入了人们的视野。

一、非正式国际警务合作

(一)国际警务合作

1.国际警务合作的内涵与特征

国际警务合作，是指不同国家的警察机关之间，根据本国法律或者参加的国际公约，在惩治国际性犯罪、维护国际社会秩序领域相互提供援助，协助配合的一种执法行为。[1]其具有涉外性、法律依据双重性、专业性、主体多元性等特点。

党的十九大以来，中国提出了共同构建全球安全治理体系，共建人类命运共同体等全球倡议，为全球安全治理贡献了中国智慧与中国方案。在这一背景下，国际警务合作有了诸如国际执法安全合作这样的最新理论成果。[2]4-7

2.国际警务合作的分类

从不同的视角出发，国际警务合作可以进行不同的分类。根据国际警务合作的范围可以分为：双边警务合作，区域警务合作，以及全球警务合作。

根据国际警务合作的内容或作用，可以分为：国际侦查合作，如境外追逃，域外调查取证；国际联合执法，如中国-克罗地亚联合巡逻行动；联合国维和行动；警务培训与警务学术研讨会等。

而根据国际警务合作的方式，可以分为正式国际警务合作与非正式国际警务合作。

(二)正式国际警务合作

正式国际警务合作是国际警务合作中最为常见的形式，其是指警务合作主体依据正式的协议、契约、制度等建立起来的长期形式的合作。

正式国际警务合作具有严格的程序性，例如警务合作请求一般要经过层层审批，上传下达。另外，正式国际警务合作具有一定的约束力，违反协议、契约的合作主体不仅会承担相应的国际责任，而且还会损失一定的国际信誉。

(三)非正式国际警务合作

1.非正式国际警务合作的内涵

非正式国际警务合作是正式警务合作的重要补充，具体是指警务合作主体基于信任，依据非正式契约、口头协定、共同价值观与文化等建立起来的非长期形式的合作。

2.非正式合作模式在各领域的应用

非正式合作这一模式早在警务以外的领域就有所应用，并且许多学者已经对其在这些领域内的应用进行了研究。

在企业管理领域中，学者们对企业与企业间的非正式合作进行了研究，并认为非正式合作在企业效益与企业创新方面发挥了重要的作用。[3-4]并且有学者通过统计研究得出结论，认为非正式合作在某些时候能够发挥比正式合作更好的效果。[5]

在政府治理领域中，有学者认为地方政府、部门、企业之间的非正式合作能够有效解决正式合作中行政效率低下的弊端，进而解决区域发展问题，达到有效治理的效果。[6]

在法学领域中，有学者认为非正式合作可以用于国家立法领域，以促进立法的科学性；[7]也有学者认为，非正式合作可以在国际法中发挥作用，以维护国家在国际法庭中的合法权益。[8]

而在警务领域中，有学者认为，非正式警务合作一直是普遍存在的现象，并且其效率是超过正式合作的。尽管在应对犯罪全球化时，正式的警务合作常常为人们所考虑，但是欧洲的一些警官们认为高效的合作，毫无疑问是私人化的和非正式的。[9]

3.非正式国际警务合作的特征

基于上述的研究，以及其在警务领域的应用，可以发现非正式国际警务合作在效率性、简易性、灵活性等方面有着突出的优势。[10]

效率性体现在警务合作主体能够用相比于正式警务合作更少的时间去实现自己的警务目标。根据一些欧洲执法部门的一线警官表示，基于非正式合作网络展开警务联络沟通，常常十几分钟就能够得到答复，完整的信息在两个小时内就能够收到。如果通过欧洲警察署的网络来进行联络，等待答复的过程则可能需要好几天。[11]27

简易性体现在非正式警务合作程序上的简化。非正式警务合作主要是通过合作主体之间的直接联络来展开，而不是通过上传下达或者中介机构介入等方式。虽然正式警务合作相比于国际刑事司法协助已经简化了许多的程序，且扁平化对接机制的警务改革大大提升了警务合作的效率，但是相比于非正式警务合作的“警对警”合作模式而言，其简易程度还是略显逊色。

灵活性体现在非正式警务合作的主体、形式、手段的多样性。首先，非正式合作的参与主体十分广泛，可以在国家警察机关之间展开，可以在警务人员个体之间展开，也可以在官方与民间团体、国际组织之间展开。其次，非正式合作的形式十分多样，可以以会议的形式展开，可以以联络小组的形式展开，也可以以诸如“精英警务”(Pearls in Policing，PIP),国际警察局长协会(The International Association of Chiefs of Police，IACP)等非官方组织的形式展开。最后，非正式合作的手段灵活多样，具体而言，其在多数情况下合作不用受制于繁琐而教条的法律或条约，而是在规则允许的范围内采用灵活的方法实现自己的目标。例如在开展境外追逃的过程中，由于我国并没有与大部分欧美国家签订引渡条约，因此对于追击潜逃至欧美国家的外逃分子常常会有些力不从心。而针对这种情况，我国警务人员会与欧美国家警务人员开展非正式合作，使用引渡的替代措施，提前与相关国家警方达成共识，运用移民法将犯罪分子驱逐出境，实现事实引渡的效果。

二、开展非正式国际警务合作的必要性

(一)非正式国际警务合作能够降低合作成本

正式警务合作是根据正式的契约、协定展开的，而契约、协定的商讨、拟定、审议、执行等一系列的环节需要经历一个很漫长的过程，且在契约、协定投入执行后，经过一段时间的实践，还需要对契约、协定中不适时宜的内容进行评估与修改。

相比之下，在基于信任的非正式国际警务合作中，各国根据现实警务需求，基于已有的关系网络，自发相互开展警务联络与警务活动。没有繁琐文件的约束，也没有各种大大小小的会议，在人力投入与时间投入上都远远小于正式警务合作的投入。

(二)非正式警务合作能够高效应对各种安全威胁

随着全球化的不断演进，跨国犯罪、非法移民、恐怖主义在全球蔓延，非传统安全问题不断涌现，且呈现出愈演愈烈的趋势。各国在应对各种安全威胁时开始逐渐寻求国际互助与合作，这其中，非正式警务合作相比于正式警务合作而言能更高效地应对各种安全威胁。

例如，一个伊朗司机在进入英国时被边境警察拦截，原因是边境警察在对其护照进行检查时发现其护照上有禁止进入丹麦的图章。由于英国边境警方与丹麦警方之间有一些私人交往，因此他们直接通过私人电话与丹麦警方展开了沟通，查明了那名伊朗籍人员之前被禁止入境的事由。如果有记录能够证明该可疑人员的确为恐怖分子，那么边境管理机关可以采取一系列措施禁止其进入本国国境，从而有效地遏制了恐怖主义向本土渗透的危险。[11]27相比之下，如果通过正式合作途径，得到回复可能要经历几天的时间。而在没有得到回复以前，边境执法机构由于没有证据证明其涉恐，因而在其手续完备的情况下依据规定只能予以放行，从而增加了恐怖主义渗透入境的可能。

上述的例子也呼应了前文所提到的非正式合作所具有的效率性，特别是在应对紧急情况时，这一优势能够更加明显。同时值得注意的是，由于警务合作本身就具有跨国性的特征，因此其在出入境、外国人管理方面更能发挥显著的效果。

(三)非正式警务合作能够减少他国“搭便车”行为的出现

正式国际警务合作在开展的过程中，由于契约、协定的存在，明确了参与主体肩负的职责，有义务去完成一些特定的警务工作，协助他国警察机关，实现最终的目标。但在实践的过程中，一些合作主体国际责任欠缺、国际信誉意识淡薄，在合作的过程中“只出工，不出力”，只享受他国为其作出的贡献，却不履行自己应当履行的义务，秉持着“做多少都一样”的思想，互相推诿责任，企图“搭乘他国的便车”，[12]因而导致国际警务合作变得不稳定且效率低下。这种现象在已形成机制的多国合作中尤为盛行。

而在非正式国际警务合作中，由于参与主体较少，实时互动性强，一旦一方合作主体开始“摸鱼划水”，在合作效果上将立刻有所反馈，而另一方不必为了维持合作机制的运行而继续出功出力，从而能够减少他国“搭便车”行为的出现。

(四)非正式警务合作能够推动正式警务合作的开展

国际警务合作的产生源于各国警察机关的共同警务需求，但其又常常受制于国与国之间的政治关系。两国的警察机构即使有着共同合作的强烈意愿，但由于意识形态以及政治因素等方面的原因，双方的合作有时也依然无法有效展开。例如1988年中美锦鲤鱼贩毒案件中，中国警方与美国警方展开合作，使用控制下交付的国际侦查手段联合破获了一起跨国贩毒案件。但是美国司法当局出于政治方面的原因，引诱主犯当庭翻供，使得中美警方的跨国合作最终以尴尬的结局收场。

而非正式国际警务合作能够有效打破这一僵局，推动两国的正式警务合作实现从无到有，也能推动既存的正式警务合作更加深入。

1.非正式警务合作能够推动正式警务合作的从无到有

例如，在1999年，以美国为首的北约轰炸了中国驻南斯拉夫大使馆。这一事件引发了21世纪初期中国民间黑客与美国民间黑客之间的网络战。[13]而在这场网络厮杀的背后，中美两国基于维护各自国家安全以及维护世界互联网秩序的共同需要，开始了打击黑客网络犯罪的非正式警务合作，打破了中美双方长期对立的僵局。以此事件为契机，在随后的几年中，中美双方开始在网络犯罪与安全领域中有所交流与对话，并最终在2007年，促成了中美互联网论坛(US-China Internet Industry Forum，UCIIF)的成立。

2.非正式警务合作推动正式警务合作的不断深入

非正式警务合作的不断开展能够拓宽正式警务合作的边界，惯例、信任等非正式的“不言自喻”的关系状态将机械的正式合作带入到有机的世界。[12]如欧洲警察署创立之初是为了让成员国使用这一多边合作平台以打击跨国犯罪，但其成员国大多认为欧洲警察署所提供的信息太过“低层次”，且信息交换效率太低，因而并没有被广泛青睐。[11]35但是，欧洲警察署却为其成员国提供了双向沟通渠道，方便了成员国间开展非正式警务合作，基于此，欧洲警察署在战略目标上进行了调整，不再一味追求建设多边合作机制的目标，而是转成为成员国提供非正式合作网络沟通渠道，从而焕发出了新的生命力。

(五)非正式国际警务合作顺应了我国公安工作国际化的发展目标

非正式国际警务合作的开展是公安工作服务于国家总体外交工作的体现，有助于提升公安队伍的整体水平，顺应了公安工作国际化的发展目标。

1.非正式国际警务合作是公安工作服务于国家总体外交工作的体现

非正式国际警务合作使得我国有机会与更多的国家在更广泛的警务领域开展更加深入的合作。一方面，非正式合作促成了与那些没有开展过合作的国家开始了交流，拓宽了我国开展警务合作的国际范围；另一方面，使得我国与那些已经开展过合作的国家增进了互信，加深了了解，深化了合作程度，形成了立体化的合作模式。

更为重要的是，非正式警务合作使得我国在警务领域对外交往逐渐深入的同时，也推动了我国的总体外交，充分发挥了“警察外交”的作用，从而使公安机关实现了党中央提出的“公安工作服务于国家总体外交工作”的基本要求。

2.非正式国际警务合作有助于提升公安队伍的整体素质

我国警务人员参与涉外警务工作并与他国警务人员共同工作的过程，也是一种交流学习的过程。这种学习不同于课堂上老师对书本知识的传授，也不同于境外交流归国的警官所进行的经验分享，而是自己亲身经历，亲自参与的学习过程，是让人印象深刻且难忘的。

此外，国外同行在警务技能，处置手段等方面有着一些与众不同且值得学习的地方，特别是在一些西方国家中，其警务发展历史悠久，传承了许多优良的警务模式与科学方法。同样地，我国公安民警的一些高效执法手段也可借此机会被世界各国警察同行所借鉴，以促进世界警务水平的整体进步。

另外，与外国警务人员共同工作的过程中，也是展现我国公安民警优良作风，良好形象的机会。

非正式警务合作带来的工作实践非常有助于提升公安队伍的整体素质。一是更多的公安民警能够有机会学习他国先进的警务技能与执法理念；二是与外国同行的交流讨论与学习切磋可以激发警务技能创新与警务学术创新；三是与外国同行的日常互动可以增强公安民警的竞争意识，进而更好地严于律己，积极工作。

三、发挥非正式国际警务合作的威力

(一)发挥驻外警务联络官的作用

1.警务联络官的特征与职责

警务联络官(Police Liaison Officers)一般是指一国或国际组织派驻到其他国家或其他组织的具有警务人员身份的外交官。[2]340其工作的核心目的是追求国际警务合作中的效率、便捷。

警务联络官具有如下特点：一是身份的双重性，其既是外交官，也是警务人员。二是工作的专业性，其工作的内容不同于一般的警务人员，也不同于一般的外交人员，承担着专门的职能。三是警务联络工作的核心性，其作为连接国外警察机关与国内警察机关之间合作的桥梁，在警务联络、信息交换、沟通协调方面发挥着核心作用。

警务联络官在日常工作中主要承担着开展警务联络、促进合作交流、开展调查研究、进行对外友好宣传、积累人脉等职责。

2.警务联络官在非正式国际警务合作中应当发挥的作用

警务联络官作为一国警方的代表，是国与国之间开展警务合作的枢纽，是拓宽国际警务合作边界的先驱。在非正式国际警务合作这一新兴的合作领域中，应当积极发挥其核心作用，推动非正式警务合作的开展。

非正式警务合作的核心是信任，因此警务联络官应当在日常工作的过程中注重人脉的积累，广交朋友，结识在他国警务领域、司法领域的工作人员，并做到真诚待人，积极赢取外国同行的信任。同时警务联络官应当积极承担沟通桥梁的作用，使外国警方与本国警方的执法人员间有更多的机会进行沟通与交流，推动双方执法人员友好关系的建设，以扩大非正式合作的范围。

3.如何发挥警务联络官在非正式国际警务合作中的作用

目前，我国警务联络官工作正不断发展，截至2018年12月，我国已向35个国家的42个使馆派驻72名警务联络官，但其在数量与规模上相比于西方发达国家而言还有很大差距。且我国的警务联络官派驻布局不够完善，在与我国交往密切，安全形势与我国息息相关的周边国家中尚存在空白。[14]此外，我国驻外警务联络官的职级较低，在讲究外交对等的国际交往中常常处于尴尬地位，无法顺利开展工作。

因此，首先应当积极推动警务联络官的改革，协调有关部门的利益，灵活调剂编制，打破编制的限制壁垒，扩大警务联络官的规模，拓宽警务联络官的部署范围，为警务联络官发挥作用打下基础。

其次，应当建立警务联络官的人才培养机制，在公安院校中进行培养创新，训练出政治过硬，警务技能扎实，外语能力突出，能够承担警务联络官工作的后备军。

再次，应当完善警务联络官的工作机制，让警务联络官的工作稳定化，减少人员的频繁流动，以避免外交资源随着警务联络官的离职而流失。另外，对于与警务联络官原单位的协调，离职后的安置也需要一系列完善的配套机制。

最后，应当提升警务联络官的级别，避免警务联络官因职级过低而身处尴尬境地，让警务联络官能够有更高的职衔去开展更高层次的交流。

(二)重视非正式国际警务合作的正式化

虽然非正式警务合作的出现让国际警务合作更加高效简洁，但是需要注意的是，在国际社会这样一种正式场合中，正式的警务合作在某些方面的作用是非正式合作无法替代的。首先，正式警务合作能够保证跨国案件诉讼的顺利进行。例如，在跨国刑事案件诉讼的过程中对于证据的收集与移交，必须由正式的警务合作来进行，这样才能够让证据具有合法性。其次，正式警务合作的责任分配更加明确，能够避免非正式警务合作中责任不明的问题。最后，正式警务合作具有长期性，是多次博弈形成的稳定机制；而非正式合作是在有限理性假设下合作主体之间的有限博弈行为，一方合作主体容易在临近最后一次博弈时遭到另一方合作主体的背叛，[15]因而不具有长期性。综上所述，正式警务合作在非正式警务合作开始渐渐崭露头角的时代仍然具有存在的价值。

基于正式警务合作存在的价值，我们应当重视非正式合作正式化，签订契约，制定规则，明确责任，以促进警务合作长期化，机制化。而正式警务合作逐渐稳定后，随着合作的深入推进，又能够增强主体间的互信，进而又推动新一轮非正式合作的开展，以此使国际警务合作整体循环往复，螺旋上升。

(三)对内加强人员培训，对外积极组织、参与国际警务交流

非正式国际警务合作的深入开展，离不开对国内警务人员的不断培训，也离不开国际警务交流活动所提供的沟通机会。

1.对国内警务人员进行培训

非正式警务合作让更多的警务人员接触到涉外警务工作，使得涉外警务不再仅仅是警务联络官、国际合作部门、移民管理部门所特有的工作，其开始呈现出向基层倾斜发展的趋势。然而在现实工作中，我国公安民警执法水平、外语能力、综合素质各有差异，且普遍无法较好地承担警务合作工作，因此，有必要加强对警务人员的培训。

首先要对培训的内容进行重新的界定，不能仅仅局限于警务技能与外语技能，更多的是需要添加一些沟通技巧、文化礼仪等方面的课程。特别是文化礼仪方面，在与外国同行共同开展工作时，我们应当时刻注意自己的言行举止。尤其是与一些来自宗教背景国家的同行们一起工作时，很容易因为一些细小的举动、行为、言语引起外国同行不必要的误会，进而使得合作关系出现裂痕，严重的甚至会引起外交问题。

其次应当拓宽培训的受众范围，让更多的民警接受外事培训，提高外事能力。

最后应当将培训机制常态化，持续化。将培训内容融入到日常警务技能培训中去，提升公安民警整体国际化水平。

2.积极参与、组织国际警务交流活动

国际研讨会、国际培训班是我国警务人员与外国警察同行开展交流、彼此结识的良好机会。特别是国际培训班，其相比于国际警务研讨会并没有那么高的学术门槛，非常适合各个层次的警务人员参加。在这些国际警务交流活动中，我国警务人员与外国同行共同交流讨论，共同学习，甚至有机会经历共同的集体生活。这些过程让彼此有机会相互了解，发展友谊。而各自回国后，基于这样的关系网络以及在友好信任的基础之上，非正式警务合作便能够顺势展开。此外，中国不仅要积极参加国际上的警务交流活动，更应当积极承办类似的活动，邀请更多的外国同行来学习进修，以提供更多发展联系，建立合作网络的机会。

(四)打造多元立体的非正式国际警务合作网络

我国在开展非正式警务合作时，可以从周边国家出发，基于维护边境共同安全的现实需要，秉承区域共同安全的理念，形成与周边国家的非正式合作网络。此外，我国还可以优先与具有相同文化渊源以及同道意识形态的国家展开非正式合作，因为上述的两个要素能够让合作减少语言、文化方面的障碍，减少意识形态上的对立，因而更容易开展。

另外，在开展非正式警务合作的过程中，应突破传统合作理念，积极与企业、高等院校、国际组织等非官方实体展开合作。警务人员通过与企业、高等院校、国际组织工作人员、研究人员私下形成良好的伙伴关系，能够为非正式合作注入更多的动力，最终形成一种多国参与、多元主体参与的非正式警务合作网络。