论中国自贸区治安形势的新动向及其警务应对

□谢 波

(西南政法大学，重庆 401120)

中国自由贸易试验区(以下简称“中国自贸区”)建设是新时期重大国家战略之一，截至目前，全国已形成21个自贸区之格局，形成“东中西协调、南北统筹兼顾、江海陆边联动”的对外开放新格局。自贸区在引领和带动经济发展的同时，也使自贸区的治安形势呈现出一些新动向，需要创新警务机制加以应对。为此，研究从中国自贸区建设同治安形势的关联切入，分析自贸区治安形势的新动向并提出警务应对之策。

一、中国自贸区建设与治安形势的关联

中国自贸区是我国关境以外划出的特定区域，在这一区域内准许外国商品豁免关税自由进出。改革决策层曾深刻指出，中国自贸区建设是党中央在新形势下全面深化改革、扩大开放的一项战略举措。对于自贸区的特征，有学者分析指出：“从功能上看，具有特殊海关监管区的所有功能；从政策上看，突破了固有的法律条文；从管理上看，打破了传统的行政管理框架。”[1]实际上，自贸区最大特色可用“境内关外”(国境之内、关境之外)加以概括，在其之下自贸区监管模式表现为“一线放开、二线管住、区内自由”。所谓“一线”是指国境线，即从境外到自贸区内；“二线”指自贸区的空间分割线，即自贸区同境内其他区域间的分割线；“区内自由”简单讲即商品在区内自由流转。而“一线”和“二线”之间存在着一定的张弛关系，其表现是一线放得越开，二线管控的压力相应就越大。而在自贸区自由开放营商环境下，人、物、资金、信息等经济要素加速对流，其在释放经济新活力的同时必然会刺激违法犯罪生成，由此自贸区建设便对社会治安形势产生了影响。

社会治安大局稳定与否同违法犯罪具有密切关联。自贸区作为我国改革开放的“试验田”，其通过先行先试、边行边试，以逐步形成可复制、可推广的制度创新成果。但是在这个过程中，经济违法犯罪案件发案的“规避律”也开始启动运行，因为经济违法犯罪紧紧依附于经济活动之拓展，经济活动的自由程度决定经济违法犯罪的活跃程度；经济违法犯罪在借助经济活动的内容与形式时，又在规避经济管理。[2]正是在此“规避律”的作用机理下，自贸区制度创新与经济违法犯罪、社会治安形势的关系得以呈现：制度创新可能激活经济违法犯罪，其致使新的违法犯罪风险点生成，这又为不法分子所利用实施违法犯罪，从而对自贸区社会治安形势形成负面影响。

二、中国自贸区治安形势的新动向

通过对自贸区建设同治安形势之关系的分析，不难看到自贸区自由开放的营商环境对区内治安形势产生的影响。正如学者所指出：“治安形势、经济、政治形势是相辅相成，互为影响，相互制约的。”[3]特别是在沿海设立较早的自贸区这种影响已经逐步显现出来，从总体上看，当前中国自贸区的治安形势主要表现出以下几种新动向。

(一)区内安全稳定新风险日益呈现

随着自贸区建设不断推进，在自贸区自由开放表征下区内经济结构、社会结构发生了显著的变化。如沿海某自贸片区近10平方公里，近年来区内人流、物流、车流呈现出激增的态势，区内注册企业短期内从3千余家急剧增加到4万余家(包括不少“虚注公司”)，流动人口数由日均10万余人增长为20余万人，机动车日均进出数达6万余辆。虚注公司和流动人口的快速增长，大大增加了社会治安基础工作之难度，客观上也为违法犯罪提供了新的便利条件与空间。而大规模的机动车进出则使区内交通压力加剧，交通秩序、交通安全管理的难度显著增加。此外，一些公司企业进驻也引发了公共安全隐患，正如有学者指出，自贸区安全隐患随着改革进程不断增加，“存量未减，增量巨大”。[4]如浙江自贸区放开油气全产业链，这相应带来危化品安全风险，而自贸区“负面清单”管理模式则使对相关危化企业的监管产生困难。

(二)社会矛盾纠纷日趋复杂而多元

随着中国自贸区战略深入推进，区内经济社会快速发展，大批企业落户自贸区，大批项目开始落地实施，由此带来的征地拆迁、施工建设、劳动用工等因素引发的矛盾纠纷呈现出多样化的态势。此外，自贸区内大量企业的入驻并逐步进入常态化运营状态，与公司企业运营相关的贸易投资、金融商事等方面的纠纷日渐增多，而纠纷主体中的外籍人员、外资企业占比也日益增长，有的涉及到的法律关系颇为复杂。2015年，上海浦东法院发布涉自贸区十大典型案例，其中就包括商业保理、融资租赁、网络服务、劳务派遣等方面纠纷案件，而在法院受理的案件中，已发现一些自贸区新设企业无法归还对外融资，或无法清偿租金、服务费等情形。又如，重庆自贸区从2017年挂牌以来至2018年底，法院受理涉自贸区案件中，涉投资贸易、跨境商务、金融借贷、股权期权、知识产权等新型疑难案件数量持续增长，从中不难看到自贸区社会矛盾纠纷的多元化与复杂性。

(三)利用制度创新的违法犯罪凸显

自贸区建设的核心任务在于制度创新，但是制度创新犹如一把“双刃剑”，其在释放发展活力的同时亦带来违法犯罪风险。以深化金融领域开放创新为例，不少自贸区正探索实施跨境人民币业务创新发展，但如学者所指出：“在第三方支付的跨境人民币支付业务中，“真实贸易背景”是支付机构参与跨境人民币支付业务的前提，这需要加强监管，否则容易出现非法经营(套取资金)的违法犯罪。”[5]又如，在自贸区进出口监管制度创新中，海关监管变得越来越宽松，而这极易诱发走私、逃避商检、侵犯知识产权等违法犯罪。在自贸区建设进程中，利用制度创新实施的违法犯罪也日益显现出来，如2018年珠海“8.09”特大虚开增值税专用发票案，公安机关查办的4个虚开增值税专用发票职业犯罪团伙，其就恶意利用广东自贸区优惠政策，成立了多家化工类“空壳公司”，大肆虚开增值税专用发票，其涉案金额超过20亿元，给国家造成重大税收损失。

(四)网络违法犯罪迅速向区内延展

互联网具有虚拟性、开放性、超越时空性等特点，容易被利用实施网络违法犯罪，而较之传统犯罪，网络犯罪侦查取证难度大，其危害性也更广泛。随着互联网迅猛发展，当前网络违法犯罪迅速滋生蔓延，在自贸区建设中亦得到体现。2016年，上海市人民检察院发布《2015年度涉自贸区刑事检察白皮书》指出，2015年上海自贸区刑事案件发案的一大趋势，即利用网络实施犯罪呈上升趋势，办案人员发现的新情况就包括犯罪分子利用一些网络平台提供商对当事人资质审核不严而乘机实施犯罪。例如，在康某合同诈骗案中，其以离岸账户为掩饰，冒用5家公司在境外注册英文名称，利用网络物色发布采购信息的境外公司，然后通过注册英文网站发布虚假销售信息，以电子邮件形式签订合同，采取交付少量样品、先付款后发货等方式骗取境外公司钱款。在四川自贸区也出现犯罪分子利用互联网平台非法从事资金结算业务，涉案金额高达9000余万元，而案件背后则隐藏着从前期“软件开发”到后期非法现金结算的犯罪团伙。

三、中国自贸区治安形势的警务应对

面对中国自贸区治安形势的新动向，当前公安机关为服务保障自贸区建设，在更新警务理念的基础上，探索实施了一些自贸区警务新机制。如有的公安机关提出树立“服务自贸意识”，有的针对自贸区开展“警民伙伴关系计划”“项目警务制”等。因此，公安机关应立足自贸区治安新形势，坚持合作、服务、专业之理念，至少从以下四个方面加强警务应对。

(一)管理服务中引入社区警务理念

社区构成社会的“细胞”，是一个由互动关系和共同文化维系的社会生活共同体。作为自由开放环境下的特殊经济功能区域，可将自贸区视作一个人流、物流、资金流、信息流、技术流聚集形成的大型社区。在这种认识下，作为第四次警务改革标志的社区警务之理念原则，可以为公安机关维系自贸区治安秩序所充分运用。这些理念原则包括但不限于“依靠社会公众力量预防违法犯罪”“防范在先，预防为主”“以小治安累积大治安”等。[6]当前已有公安机关运用社区警务理念在自贸区探索实施警务项目，例如，广东横琴自贸片区警方实施的“警民伙伴关系计划”就是一种突出群众主体地位、多元主体参与的自贸区治安治理的项目。在这一项目实施过程中，警方打造了社区安全与防范教育、群众参与治安治理动员、警民实时沟通互动等平台机制，取得了良好效果。因此，社区警务中“合作”和“预防”理念对维系自贸区治安大局稳定至关重要，合作强调公安机关与区内企业、民众及其他单位合作互动，合力实现治安治理之目标；预防则要求高度重视案发前的管理服务，以防患于未然。

(二)建立“警企”交流平台与机制

针对自贸区治安形势的新变化新问题，仅凭公安机关的力量是难以有效应对的。而且在自贸区“负面清单”“事中事后监管”模式下，以往公安行政管理的范畴正发生变化，公安机关事前审批把关的范围日益限缩，这些无疑都增加了治安管理的压力。为此应坚持共建、共管、共治理念，发挥好自贸区为数众多的企业在治安防控中的作用。首先是要调动企业参与治安防控的积极性，这需要建立互惠性的共治机制。如沿海某自贸区警方通过限制办证期限、增加登轮比例、优先实施报检等奖惩措施，提升企业遵章守纪意识，促使一些企业主动改造监控视频，增聘口岸协管员，形成良好的口岸共治格局。其次，运用信息化手段搭建“警企”交流平台，实现自贸区治安信息警企实时互通。例如，上海自贸区建立自贸公安“警企在线”平台，把企业员工、贸易要素、治安类安全检查等数据信息纳入平台[7]，并利用平台实时预警提示和发布信息反馈。第三，构建“警企”交流互动机制，如内陆某自贸区建立警企联席会议、互建联络员、定期上门服务等机制，保持警企良性互动，共建自贸区治安风险防火墙。此外，公安机关还应将警企交流寓于日常的警务活动中，通过深入推进“放管服”改革，为自贸区企业提供优质高效的管理服务，构筑起良好的警企关系。

(三)加强与执法司法机关合作联动

对公权力机关而言，尽管治安管理属于公安机关的重要职责，但在自贸区新的治安形势面前，公安机关仍有必要打破信息壁垒、部门壁垒，主动加强同其他执法机关和司法机关的合作联动，形成资源共享、步调协同、齐抓共管的自贸区治安治理格局。在信息化社会，这里的一个基本前提就是自贸区相关数据信息要共建共享。譬如，鉴于企业信用风险对于治安管理具有十分重要的意义，有自贸区正在探索建立囊括公安、工商、税务、法院、银行等部门信息在内的自贸区企业信用系统，藉以防范经贸投资风险。实际上，在不少地方出台的自贸区管理规范中，已有建设“监管信息共享平台”“整合监管信息资源”等表述，如《中国(福建)自由贸易试验区条例》第47条、《中国(浙江)自由贸易试验区条例》第48条。这些规定应当在执法司法机关的合作联动中得到落实。然后，执法司法机关应在信息共建共享状态下，构建相应的自贸区治安治理合作联动机制。例如，上海自贸区探索实施的“关警(海关与警方)联动”监管机制，其通过大数据分析研判，对认定失信的企业展开部门间信息共享、协同监管与联合惩戒，取得了显著成效。此外，公安机关还应在案件线索移送、案件情况通报、执法司法衔接等方面强化同执法司法机关的合作联动。

(四)构建专业化违法犯罪打击机制

所谓专业化打击，主要是针对利用自贸区制度创新实施的经济(金融)违法犯罪而言的。因为这类违法犯罪往往具有更强的专业性、智能性和隐蔽性，所以需要以专业化的打击机制来加以应对。首先，应该把专业化打击置于前述“警企”交流互动、跨部门合作联动的背景下来考虑，这样才能使公安机关实时掌握自贸区经济(金融)违法犯罪风险点，实现对违法犯罪的精准研判、早期介入和危害中止。如某自贸区公安机关在警企互动中，对于一些专业性较强的案事件，指导区内企业开展先期甄别和证据固定，为刑事报案做好准备，避免事后因立案要件不符、证据材料灭失等给企业造成损失。其次，要构建具体的、针对性强的专业化违法犯罪打击机制，如可以通过深度运用大数据技术，动态比对分析自贸区高发案件、高发行业领域，构建类罪模型监控异常经济行为、可疑企业等[8]，从而建立与自贸区经济(金融)违法犯罪相适应的“主动进攻、精准打击”机制。最后，要关注违法犯罪打击中的区内区外“同类不同罪”“管辖不明”等新问题。有学者指出，自贸区金融贸易改革会对单位犯罪主体的认定、对逃汇罪、骗购外汇罪、虚报注册资本罪等带来刑法适用上的影响。[9]为此，需要公安司法机关共同努力，构建自贸区违法犯罪法律统一适用机制，来解决此类问题。

四、余论

风险社会理论认为，现代社会结构特质的功能分化，产生出越来越具复杂性、不确定性的系统，且风险暗藏其中。中国自贸区作为具有“境内关外”属性的特殊区域，其既深化改革开放同时亦伴生风险，当前自贸区治安形势的新动向可以说正是风险的体现，而风险的累积又会对推进自贸区建设形成现实或潜在的威胁。唯有深刻认识自贸区“治安风险”，创新契合自贸区发展规律的警务机制，才能有效应对自贸区治安形势之新变化，营造法治化营商环境，着力服务保障自贸区建设发展。