如何推进乡村振兴战略的有效实施——2021年百年巨变与乡村振兴高端论坛会议综述

申茹茹 方 潇袁 芳甜 谢 岚 付 頔 尹忠海

国际社会工作者联盟（IFSW）与国际社会工作学院联盟（LASSW）联合议定社会工作立足平等、价值和尊严的价值观，其使命是倡导社会变革、促进有关人类关系的问题解决并推动人们的增权和解放以增进福祉（沈黎，2009）。社会工作和乡村建设具有较为悠久的历史渊源，追溯中国社会工作的发展历程可知，农村社会工作是社会工作自引入我国以来就开始实施、落地的重要方向和领域。及时反思当前我国乡村振兴面临的主要问题，回溯社会工作参与乡村振兴的历史渊源，探索新时代背景下社会工作参与乡村振兴的重点领域和可能路径，对促进我国乡村振兴的发展进程具有重要作用（萧子扬、刘清斌、桑萌，2019）。此次论坛聚焦乡村振兴战略如何在基层得到有效实施，并深入研讨了社会工作者如何发挥自己的专业优势，更好地参与乡村建设这一议题。

2021年5月7日至8日，由江西财经大学人文学院、生态文明与现代中国研究中心、社会工作与社会政策研究中心联合主办的百年巨变与乡村振兴高端论坛在南昌召开。来自国内15所知名高校、科研机构的30余名学者参加了本次论坛。论坛积极响应中央在十九大提出的实施乡村振兴战略的决策，围绕基层治理与乡村社会这一主线，以社会工作者参与乡村振兴战略发展为主题，展开了热烈讨论。讨论涉及乡村振兴战略的目标、重点与主题，内生发展的资本、自主性与逻辑，传统与变迁的体系、机制与创新，基层治理的关系、能力与技术，事在“人”为的角色、激励与流动，本土性与本土化的理论、实践与反思，社会工作与乡村社会治理等议题。

一、乡村振兴：战略目标、重点与主题

民族要复兴，乡村必振兴。按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求做到“农业强、农村美、农民富”，是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的必然要求。为此，需要加强农村基层工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。尹忠海在开幕式致辞中结合党史学习，引用毛泽东关于农村社会调查的相关史料，强调社会调查对研究乡村振兴的重要性。同时，分享其在脱贫攻坚与乡村振兴衔接得较好的典型村落开展调查所获得的经验与思考。他认为，作为社会学研究者、社会工作者，需要从宏大的时空角度来思考乡村振兴。乡村振兴是民生所需、民之梦想、民之所向，需要社会学的想象力，需要历史的想象力，也需要社会工作者的务实与坚持，更需要学科之间的合作与探究。从实践角度来看，江西省提出建设“产业兴旺之美、文明淳朴之美、共建共享之美、自然生态之美、和谐有效之美”的“五美”乡村建设目标。这一目标表明，在全国推动乡镇社会工作服务站建设的大背景下，农村社会工作者需要以多维视野思考如何在基层推动乡村振兴战略的落实。如，从文化的维度思考乡村振兴；从百姓的小情绪深入思考政策落实的最后一里路；从乡村小素材思考基层治理的大方略；从县域小地方思考全球大结构的转换。这些思考离不开跨学科视野，离不开深入的社会调查，精准施策需要以之为基础，需要强化风险防范意识。因而，作为农村社会工作者，需要深入学习马克思主义社会学，做深入基层的社会调查者、传统文化的继承者、民生需求的评估者、社会政策的推动者。也就是说，农村社会工作者需要综合性的赋能建设。

贺雪峰强调，在实施乡村振兴战略中要牢记习近平总书记提出的要关注发展不平衡不充分的一些突出问题。乡村振兴之所以是大国之基，是因为乡村是现代化的大后方。为建设好这个大后方，有必要以问题为导向，做好雪中送炭的工作，而非锦上添花，为资本下乡、富人下乡提供政策支持。为此，乡村社会调查要结合战略目标，切入基层治理的实际运行逻辑，充分思考资源配置的合理性、有效性。贺雪峰以问题为导向，结合自身在广西做社会调查的经验，针对乡镇干部“为何忙”“心累”等现象，提出乡村治理的“22定律”。他认为，研究者在调研时不要一味追求完美，要敢于出错，避免肤浅，要真正深入一线中去。只有通过对实践过程的细致观察与探索，才能更有说服力地探讨如何完善乡村治理机制，如何更有效地建立健全城乡融合发展体制机制，以及如何加快推进农业农村现代化的问题。唯其如此，研究者才能为乡村振兴提供合乎国情的、合理且有效的研究成果，真正做到文化自信。在他看来，乡村振兴战略的落实要重视资金使用的有效性，重视“吃饭财政”背景下投资饥渴现象对可持续发展的长远影响。为防止因资金浪费而导致县域财政整合能力下降，甚至引发财政金融风险，各地有必要在充分论证的基础上，选择恰当的振兴路径。

乡村振兴与脱贫攻坚在战略路径上的接续性、战略方向上的关联性以及战略价值上的协同性，构成了脱贫攻坚与乡村振兴交互作用的动力源泉，是实现乡村振兴和脱贫攻坚有机衔接的实践基础（马喜梅，2020）。尹利民针对脱贫攻坚与乡村振兴衔接的政策共同体构建问题指出，政策网络可以依据自己的特性，形成相互之间的互动，进而达成共同的目标。构建政策共同体需要做到3点：（1）重构政府之间的关系，中央与地方政府之间应该是平等的，有明确的权责；（2）政策问题非政治化，限定在非政治领域，减少由上而下的传达压力；（3）充分发挥市场的作用，政府引导，市场主导。科学研判和把握脱贫攻坚与乡村振兴的内在逻辑关系，构建两者衔接耦合机制，让二者实现互促共进、长效发展，对于实现“两个一百年”奋斗目标具有重要意义（王国丽、罗以洪，2021）。

乡村振兴事业是一项时间久长而意义深远的系统性、整体性、全民性工程，既需要外在“授人以鱼”式的社会支持，更需要内生的“自我造血”式的主体动力（王进文，2020），需要信任农民的创造力。温锐回应了贺雪峰在“22条定律”中提出的基层工作者工作疲惫、职业倦态等现象，结合自己长期研究农民问题的经验，探讨了乡村建设为什么会出现达标对标政策、为什么要用70%的精力对付3%的事务等问题。他认为要防止对农民的污名化认知，以免错误地把平均主义等标签强加给农民。同时，要将财产权与组织权交给农民。只有这样，才能实现干部、农民、基层多方解放。

二、内生发展：资本、自主性与逻辑

乡村振兴战略的实施，始终要确保农民的主体地位，要以问题为导向解决乡村社会的实际困难。同样，面对资本下乡，特别是不同契约模式的工商资本，农户的合作行为、合作意愿存在异质性。有必要对农户的合作行为和合作意愿进行理论分析（石敏、李大胜、吴圣金，2021）。蒋国河以“资本下乡与乡村振兴”为题展开讲述，他以“精准扶贫、精准脱贫百村调研”项目中的L村作为观察案例，对资本下乡过程中，村企互动与关系形态做了详细的解读。他认为村企关系对乡村产权格局影响甚大。大略而言，村企关系可以分为四个阶段，分别是“恋爱期、蜜月期、分歧与博弈期以及僵持期”。他进一步分析了这种关系形态背后的逻辑，并从外在资本与村民两个角度解读村企合作、发展与持续性的困境。最后指出，二者之间可以建立良性的互动，前提是必须发挥农民的主体性，发展包容性的乡村治理以及鼓励企业的社会责任。

随着改革的大力推进，我国基层社会治理模式发生了翻天覆地的变化。其特点主要由“乡政村治”模式转向“多元共治”模式，但作为基层社会治理的一次模式创新，多元共治目前尚缺乏科学的理论指导以及可供借鉴的实践经验。近年来，项目下乡引起了学界的广泛关注，项目制与乡村治理的绩效成为讨论的焦点。吕德文以“乡村工作共同体构建的逻辑”为主题切入这一问题，指出当下县域治理形成了项目化治理模式，项目思维已渗透基层治理体系。在此过程中，项目治理进一步扩大化，对项目流程的控制倒逼基层政府向兜底型转变，项目制的思维在一定程度上易导致形式主义的出现。监督的本质是服务于决策，而不是执行者。吕德文强调，项目思维不适用于私人领域，要坚决摆脱形式主义，发挥群众参与治理主体作用，共同推动乡村治理体系建设。

在乡村振兴中，基层干部是党和群众之间重要的衔接者。如何充分调动基层干部在工作上的积极性、主动性，成为基层社会治理的重要议题。欧阳静以“基层干部的自主性”为题进行分析研究，她认为现在的基层政府与几年前相比发生了很大的变化，整个机制也有巨大的转变。基层单位与其他单位有诸多不同，其工作的偶然性与不确定性因素过多。但上级检查一刀切的现象导致基层干部出现不愿变通、不敢变通的情况，基层治理决策权被严格限定。与此同时，在对基层干部提拔时要求有创新、有亮点，基层干部必须发挥自主创新能力。由此带来两者之间的冲突矛盾。因此，对待基层问题应关注实际情境，做到具体事情具体分析，防止打击基层干部工作的积极性，提高基层自主创新治理机制的能动性，增强自主性与灵活性。

乡村建设中地方政府的亮点打造现象在全国十分普遍，亮点在一定程度上代表了地方政府的成绩与政绩。何倩倩结合“亮点制造”讨论了三个核心问题：（1）乡村建设中亮点生成与运作的基本逻辑；（2）乡村干部制造亮点的动机；（3）以亮点打造为核心的经营村庄思路，成为乡村建设与乡村振兴的主流构建，是否符合村庄发展需要。对于乡村干部热衷亮点打造的原因，她认为是由外部的考核机制以及内部的激励机制所造成的。对于依靠高强度行政动员和大量财政投入的亮点建设是否能以点带面，尚需进一步探讨研究。尹忠海站在政策纠错机制的角度提出，从试点中总结经验是党和国家进行科学决策的重要方式，但经过多年发展，试点成了争取项目下沉、争取以锦上添花式业绩获得升迁机会的路子。因此，要防止把试点变成亮点，防止把刻意打造出来且并不具有普适价值的亮点作为治理模式来推广，进而避免乡村振兴实施过程中出现以科层升迁为目标的非正常的行政性锦标赛，让试点失去了试错的功能。从这个角度来看，需要社会工作者从社会行政的角度思考乡村振兴中的社会政策实施效果。

三、传统与变迁：体系、机制与创新

在上述讨论中，学者们注意到政策演化的传统维度。这些维度包括既往的政策运行传统、生计传统、治理经验的传承等内容。周娟针对农业治理问题，分析认为县域和乡村都有大量的刚性任务需要完成，地区财政只能解决温饱问题，乡镇都通过创造政绩、包装项目争取政府的注意力。总结了农业项目具有以下特点：投入大；经济效益弱；乡镇干部等与农民的对接成本高；展示性效果差，不值得作为亮点展示。周娟结合其调研经历提出，如果在农业治理方面采用标准化、规范化、具体化等方式，会损害农民的主体性和责任主体性，进而造成基层政府责任的连带性。并且，在农业治理方面，要与农民处理好关系又不留下后续连带性责任，最低的成本是在持续性倒逼的背景下，用有限的资源把事情做好。

鄱阳湖是中国最大的淡水湖，是国际重要湿地、国家级自然保护区。鄱阳湖区的治理方式吸引了大量学者的注意。随着禁渔政策的推行，湖区传统渔村的转型颇受社会各界关注。王华带领民俗学团队对之进行跟踪调查，以鄱阳湖区域的捕鱼为例，阐述了生态环保政策的变迁以及在此背景下加强乡村治理的重要性。他依据调查成果提出了一系列现实问题，其中，如何实现渔民的生计赋能与有效退出是关键。他认为如果能够强化国家社会政策、地方政府引导、渔民积极选择三者之间的理性互动，并形成合力，政策效果会更佳。尹忠海指出，解决传统渔村的问题面临生态理想主义与现实主义的对立统一问题。因此，有必要引入绿色社会工作的视角来分析渔村生计赋能问题，如充分思考家庭资产风险意识对生态补偿性社会政策成效的影响。

鄱阳湖区周边的一些县市也是血吸虫病容易暴发的地区。胡宜从中国共产党百年来的卫生与防疫政策的角度，提出要关注公共卫生事件发生后农村应急系统比城市相对薄弱的现象。在大流动背景下，乡村卫生体系应进一步重构。他认为在乡村卫生体系的建构上还存在很大的问题。当下的卫生体系应吸取有益经验，将国家治理、技术模式和群体性行为三者有效结合，使三者之间形成良好的契合，完善我国乡村卫生体系建设。同时，从学科建设方面，有必要推动医务社会学、医务社会工作的快速发展。

部分学者针对民政部的乡镇社会工作服务站建设政策，提出乡镇社会工作服务站是创新性改革举措，以往乡村管理体制中的七站八所等基层机构应该得到有效改革。改革的方向之一是总结广东的“双百计划”实践经验，加强基层机构的职能优化，为农村社会工作的推进提供可嵌入空间，进而为乡镇社会工作服务的落实提供强有力的保障，通过农村社会工作人才队伍建设助力乡村振兴。在这一过程中，如何确保专业性而非过度行政化则有待解决。

四、基层治理：督查、关系与执行力

随着大量重大政策方针的实施，社会各界非常重视政策绩效对基层治理的影响。督查是国家治理体系中不可或缺的重要环节，可以打破政治权力的层级结构，缓解信息不对称的现象，打通基层信息向上传达的渠道。仇叶从督查的关键作用与功能出发，指出当前与过去督查相比发生了多方面的转变，督查进入乡村后改变了实践形态并对基层逻辑产生了重要影响。她认为督查逻辑与基层逻辑产生巨大碰撞主要体现在以下4个方面：（1）督查逻辑与地方差异的碰撞；（2）治理的总体性与督查的无瑕疵性偏好；（3）督查的确定性与治理的模糊性；（4）督查的可验证性与基层实践的灵活性。而基层在处理矛盾的激化与对立时，也有自己独特的策略：（1）提供证据；（2）自主去消除差异的模糊空间；（3）形式主义。仇叶总结了国家与基层双重视野在农村研究中的重要性，认为督查是基层群众向上沟通的重要渠道，一旦僵化则会造成基层民意无法传达的现象。

由此可见，信息博弈在贯彻落实乡村振兴决策中具有重要作用。也就是说，合理的督查有利于信息合理流动，在乡村社会治理中非常重要。同时，督查的过程也是利益调整的过程。杜娇同样重视督查与基层合理动员机制问题。她结合自身在江西的调研经验强调，在当下的乡村社会关系中，最重要的就是乡镇对村干部的动员问题。过往乡村治理主要是依靠利益共同体来实现，即给予村干部剩余利益索取权。而当下，村干部被纳入基层行政体系，成为行政共同体。在此背景下，乡镇对村干部的动员会出现一些限制，特别是中西部地区。因此，如何形成乡镇任务与村治任务的有效衔接是一个亟须解决的问题。基层治理中，村干部的选拔标准、村级组织形式化等现象依然需要社会各界人士的广泛关注。

杜娇的分享牵涉到一个重要的问题，即政策执行中的偏好问题。对此，郭亮围绕3个问题阐述了基层治理中的“讲政治”与政策执行的关系：（1）在基层治理中“讲政治”的内涵是什么；（2）“讲政治”与基层治理的关系；（3）“讲政治”给基层带来了哪些挑战。在他看来，任务来源的层级越高，任务的政治性就越强；政治性越强，地方政府对基层的控制强度就越高。“讲政治”可以克服治理中的消极理念，尤其是错误的执行偏好，增强政策执行推力的方向感。但不同于因地方自主性而推动政策的动力机制。控制强度过高带来的结果之一便是因地制宜的空间会被压缩，进而弱化地方的反馈机制，甚至出现负面反馈效应。因此，讲政治与政策执行应是一种辩证的关系。一方面，讲政治是为了完成政策的执行任务；另一方面，地方在政策执行过程中，也需要一定的自主性。也就是说，讲政治与政策执行应该体现原则性与灵活性的统一。

五、事在“人”为：角色、激励与流动

行动者在系统当中具有能动性。政策的执行在人，人的主体性对系统运行影响甚大。具体而言，基层工作人员的角色选择、承压状态等因素对政策执行的效果影响甚大。随着人们越来越重视建设服务型政府，对基层工作人员的选拔就成为社会各界关注的重要议题之一。李婷以服务型政府背景下服务泛化的问题展开论述。她认为服务泛化主要表现为：服务主体的过度正规化、对服务满意度的过度强调、管理权力的过度剥离以及服务需求及其内容的泛化四个方面。她进一步阐述了服务泛化在村庄社会直接导致的后果，那就是钉子户治理的困境。由于人们的权益意识不断提高，维权行动也广受关注，政府开始采用资源、服务等方式解决钉子户问题，进而引发激励机制的倒挂。因此，推进脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，需要构建服务与治理、动员之间的良性协调机制。

良好的政策执行也是资源有效配置的过程。在国家大量资源下乡的背景下，乡镇一级政府虽然承接了大量的治理任务，但由于缺乏财政权，如何调动乡镇人员工作的积极性便是迫在眉睫的问题。班涛以“压担子”为切入点分析了乡镇人事激励的制度问题。他认为压担子其实就是任务分解机制，不同的层级承担的担子有很大的差异。从一般的班子成员进入党委委员需要经历隐性层级，通过压担子形成一个稳定的流动预期，向上流动的预期进而会产生一定的社会影响。而当下由于用人导向的变迁，人事权逐渐上移，选拔人员逐渐偏向年轻化与学历化，这种偏好会压缩真正做事的人，打破向上流动的预期。班涛提出，国家用人机制下沉，选拔机制如何建立的问题本身具有战略性。乡镇社会工作服务站的建设过程也应深入考虑人员问题，如果乡镇社会工作服务站不能成为人才成长、人才流动的平台，“有站无人”就会成为制度有效运行的重大挑战。

人才流动是优化资源配置、开发人力资源的必然要求。县域社会治理同样需要体现这一要求。杨华认为，在县域内形成普遍的人事预期结构，在结构中提拔干部具有普遍的合法性。调研分析发现，人事流动在县域形成的条件分别是激励措施过少以及县域是熟人社会。在熟人社会信息对称的情况下，提拔干部必须要有理由，当有跨级提拔时，通常会跨单位。当前，由于问责泛化等因素，往往会打破或者中断人事预期。因此，杨华反思了目前基层人事调动的规则体系，认为还应不断加强和完善，否则会降低一部分想干事、愿干事、能干事人的积极性。

人才的流动与一定的权责有关。刘成良以“赋权还是赋责：乡镇机构改革的实践与反思”为主题进行分析。他认为在放权话语的背景下，乡镇机构改革陷入了困境。在国家治理转型的视角中，对基层的规训与约束，确实有利于解决过去基层权力任性的问题，但同时也造成了乡镇治权的弱化。乡镇机构改革应是服务于治理能力的提升，纯粹向下赋权的模式不仅没有解决问题，反而加大了基层行动的难度。其中权责不匹配是一个突出问题。在基层压力增大、干部任用年轻化的双重背景下，如何调动其他年龄段工作人员的积极性，进而实现放权有人担的良性循环则是改革的题中之义。可见，赋权还是赋责关键在于制度。良性的制度逻辑能有效塑造人与组织的关系，系统提升人的主体能动性，“物尽其用、人尽其用”，打造推进乡村持续发展的人才队伍。

六、本土性与本土化：理论、实践与反思

落实乡村振兴战略，需要基于文化自觉进行知识生产。在社会建设体系中设置合理的上访途径，是适应中国国情的民主机制，有利于社会矛盾的解决。桂晓伟认为，在不同的理论视角下，会有不同的知识生产机制，例如：西方国家强调治理的有效性与法制、人权知识的生产有关。但在后发展中国家却很难实现上述要求。因而，做研究要从实际出发，基于本国国情，对于西方的理论经验，取其精华、去其糟粕，深入基层社会检验其适用性。他基于政治现实主义提出，政策落实的过程难免会牵涉到大量权益保护行动。因此，“上访研究”的本土化理论研究工作需结合我国国情，适应经济社会发展，进而找到合理的维权途径。

网络社会的到来并逐步发展到数字时代，使得乡村社会建设出现了大量新现象，乡村治理的本土化面临着新挑战。从实际情况看，数字乡村是建设数字中国的微观面向，数字中国战略的持续深化为数字农业、信息乡村的实现提供了宏观方向指引（陈潭、王鹏，2020）。吴时辉从“数字乡村建设的发展现状存在哪些问题”出发，梳理了乡村建设的历史，认为数字乡村建设是百年乡村建设的最新阶段。数字乡村建设的本质是技术下乡，因此，数字时代乡村建设的一个重要问题是现有的基层干部与农民是否有足够的组织能力，把新型技术与现有的社会需要相结合？他分析了城市与乡村最大的不同：农村是熟人社会（这一特征并未完全消失）。而网络社会的最大特点是匿名性，因此，基于熟人社会的交往模式能否和最先进的信息化无缝对接成为亟须考虑的问题。

陈辉进一步分析了基层行政管理技术化所遭遇的一系列问题。当前，为追求乡村治理的有效性，许多部门尝试用各种技术提高基层治理能力。例如：把在城市中为了解决市民各类诉求的市长热线运用到乡村。在这过程中，有关部门须关注技术手段的负功能。这些负功能带来的问题包括：诉求冗余；精准派单难题；解决率、满意率难题。在基层治理机制下，市长热线与农民的诉求表达内容、表达方式、村民的自治逻辑以及乡村工作的中心机制都很难有效匹配。陈辉认为，只有契合基层治理机制，才能达到乡村治理的有效目标。

此次会议，反映出当前社会工作者参与乡村振兴战略还存在大量有待解决的难题。学者们积极建言献策，对其提出了具体的应对策略。本次会议中，各界学者非常重视继承马克思主义社会学的方法论，强调要坚持实事求是的原则，以扎实的调研成果，深入分析乡村振兴中的基层实际，探究乡村治理现代化的基本规律。通过该方式，推动社会工作者进行合理的需求分析，并投身于乡村振兴战略规划、政策制定与行动实施。