增权型公共卫生社会工作：理论框架与实践策略

刘斌志 程代超

一、引言

突如其来的新冠肺炎病毒蔓延全球，给人类健康和社会经济造成了严重危害。新冠肺炎病毒的快速传播是新中国成立以来一次重大突发公共卫生事件，不仅超越了特定的医疗领域，对社会运行的各个层面产生深刻的影响，也给国家治理体系和治理能力带来严峻挑战。为了打赢疫情防控战，党和政府始终把人民的生命安全和身体健康放在第一位，高度重视党组织和党员干部的引领作用，制定并实施了一系列行之有效的应对措施，切实发挥了人民的主体性、努力性和缔造性，最终形成了中国人民抗击疫情的中国方案（徐选国，2020）。目前国内新冠肺炎疫情已得到了有效控制，并取得了阶段性重大胜利。这一胜利的取得源于各方面的共同努力：一是制度优势展现了强大的健康治理能力。中国特色社会主义制度作为党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，在疫情防控中呈现出强大动员能力和出色的治理能力，为全球新冠疫情防控和健康促进发展提供了中国智慧和中国经验。二是群众优势发挥了巨大的人民参与力量。疫情发生后，全国人民上下一心，统一认识，集体行动，迅速形成疫情防控的强大合力。三是医务人员、科学家以及社会工作者等专业人员发挥各自专业优势，投身相应领域。以社会工作者为例，在新冠肺炎疫情防控中，其立足基层社区发挥组织和协调作用，依托社会组织提供社会支持和专业服务，并作为辅助性力量参与志愿服务，从不同层面贡献力量。

无论是动员阶段的专业力量集结，还是前线方舱医院的具体服务，抑或是后方阻疫阵地的补位和增能，社会工作作为一种应对社会危机事件的重要社会技术，在新冠肺炎疫情防控中发挥着重要作用和专业优势（柳静虹、沙小淼、吕龙军，2020）。随着我国疫情防控进入常态化阶段，公共卫生和社会工作的角色及工作重点也随之发生转变，由主要遏制新冠肺炎疫情的蔓延，转移到慢性疾病预防和健康行为促进。回顾疫情防控过程，人民群众的参与权、健康权、公共卫生权等得到空前激发和具体落实，离不开增权型公共卫生社会工作服务的开展。因此，面对疫情防控的转变趋势以及公共卫生体系的完善需求，需要进一步总结新冠疫情防控中民众参与和增权的经验，并提炼出增权型公共卫生服务的经验，构建中国特色的增权型公共卫生社会工作的理论基础、框架模式、内容维度及其实践规程，并将其运用到更广泛的公共卫生领域。为此，本研究重点聚焦于以下议题：一是新冠疫情防控中公共卫生社会工作的经验有哪些？二是增权型公共卫生社会工作的理论依据何在？三是增权型公共卫生社会工作的实务框架如何？四是增权型公共卫生社会工作的实践策略何为？

二、新冠疫情防控中公共卫生社会工作的增权经验

新冠肺炎疫情是对公共卫生体系、应急防控管理和社会治理能力的重大考验，也是社会工作专业化发展面临的一道考题，促使社会工作更加深入地思考自身的专业角色、未来方向与发展动力。新冠肺炎疫情暴发以来，广大社会工作者以多元化的方式参与到新冠肺炎疫情防控中去，从政策指引到理论研究再到实务参与，在健康教育、潜能激发、社会动员、社会宣传以及社会倡导等方面发挥了积极作用，为公共卫生社会工作积累了丰富的增权服务经验。

（一）服务伦理：权责统一的集体主义权能导向

权责统一的集体主义既强调个人权利和个人利益，也强调社会责任和集体利益。一方面，集体利益是个人长远利益、总体利益的代表，当个人和集体二者利益发生冲突时，集体主义要求牺牲个人眼前利益、局部利益以保全长远利益（赵平，2020）。面对来势汹汹的新冠肺炎疫情，全国人民众志成城，迅速构建起疫情防控的命运共同体。每个城市、社区、村落、家庭等都是抗疫的阻击阵地，且都有序地展开防控工作。随着疫情防控的逐步推进，人民群众由自觉奉献走向主动“牺牲”，出行受阻、物资短缺、工作停滞、经济断收等导致人民群众的切身利益受到影响。但在民族大考面前，为了大局、集体和国家利益，广大人民群众舍小家为大家，主动放弃拜访亲友，减少聚会活动和出行游玩，守望相助，以阻止病毒传播。正是这种让渡个人利益以顾全集体利益的精神，在一定程度上有效延缓了疫情的扩散，为疫情防控争取了宝贵的时间。另一方面，个人与集体的利益具有一致性，集体利益由个人利益组成，个人利益又是集体利益的表现，集体主义不仅不会破坏个人利益，相反其重要功能就在于保证个人正当利益的充分实现。在疫情防控期间，尽管人民群众的部分利益和权利受到限制，但从发展视角来看，短暂受限反而带来长治久安，更保障了人民群众的生命健康权不受侵犯。

（二）服务指引：党组织和党员的先锋模范和示范引领

习近平总书记强调：“在当前防控新型冠状病毒感染肺炎的严峻斗争中，各级党组织和广大党员干部必须牢记人民利益高于一切，不忘初心、牢记使命，团结带领广大人民群众坚决贯彻落实党中央决策部署，全面贯彻坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策的要求，让党旗在防控疫情斗争第一线高高飘扬”（习近平，2020）。这一指示既指明了疫情防控要依托党的基层组织和党员发挥引领作用，也强调要依托党的群众路线来激发人民群众的潜能和参与，带动民众认知、态度和行为的改善。一方面，广大党员干部敢亮身份、认真履职，充分发挥了各党支部战斗堡垒作用。在疫情防控工作最关键阶段，张文宏医生指出，“困难的工作、最辛苦的岗位，党员必须先上，这个没有商量”。看似不近人情的话语彰显的却是共产党人的本色和初心；另一方面，各地纷纷组建了临时党支部，让广大党员群众找到了“主心骨”，进一步凝聚力量、坚定信心，用实际行动践行守初心、担使命的责任。与此同时，各地党员社会工作者也活跃在社区防疫抗疫和基层服务一线，与广大医务工作者、社区工作者并肩作战。党员社会工作者纷纷化身“情绪疏导员”“心理慰藉员”“救急快递员”“农产促销员”“入户探访员”“健康监测员”等，为社区居民提供心理、情感、生活、健康等各方面的支持与服务，成为抗疫中的“硬核”力量。

（三）服务层级：上下齐动的社会动员模式

上下齐动的社会动员模式既发挥了自上而下顶层设计的宏观指引作用，更激发了自下而上的民众自治和社区参与、建言献策的微观行动。全国人民都在疫情防控中贡献了自己的力量，充分展示了我国社会动员模式的行动力和执行力。新冠肺炎疫情暴发以来，多政府部门单独或联合制定和出台了一系列社会工作参与新冠肺炎疫情防治的规范性文件和工作方案。中国社会工作教育协会和中国社会工作联合会也面向全国发出了抗疫通知和号召，同时开发抗疫培训课程及资源工具包，为广大社会工作者提供专业支撑。各地开设社会工作专业的高校也纷纷加入抗疫队伍，提供专业指导、心理援助、资源链接等服务。各地区社会工作协会、联合会等组织积极响应号召并发布了各地区参与新型冠状病毒性肺炎防治工作的倡议书和工作指引。与此同时，各地社会工作者在相关政策和专业方法的指引下，以志愿者或专业身份迅速投入到疫情防控工作中，积极发挥专业优势。

（四）服务模式：基于社区网格的三社联动

社区作为疫情联防联控、群防群控的关键防线，是阻隔疫情进一步传播的重要阵地。结合社区网格化管理的“三社联动”，以社区为疫情防控主战场，积极发动社会组织、社会工作者、志愿者等社会力量，凝心聚力、多方联动、多措并举，形成了庞大的抗疫团队，在社区构筑守护居民健康安全的坚强堡垒（侯婧，2020）。一方面打通参与渠道，为社会组织、社会工作者、志愿者、企业等参与疫情防控指明了方向，促进全民行动与疫情“赛跑”。提升社区疫情防控的效率和质量离不开社区居民的广泛和深度参与，“三社联动”以主动化、动态化和精细化的工作模式，激发了社区居民的自主性，既简化了居民需求的反应方式，又提高了社会工作响应服务对象需求的精准性和迅捷性。另一方面打破“条块分隔”，整合多方服务资源，促进信息共享和资源整合，从而实现了从被动管理到主动管理，从多头管理到综合治理，大大提升了社区运转效率、管理能力和服务水平。

（五）服务场域：线下线上的双向互动

线上与线下的双向互动，既强调充分利用线下社区和社会组织开展增权服务，更强调充分发动广大网民积极参与社会监督、舆论导向、建言献策以及行为示范，汇集民众的智慧和力量。在“互联网+”时代，社会工作实践场域正在逐渐突破传统限制，从现实场域服务向网络场域服务拓展（方琦、范斌，2020）。得益于发达和便捷的网络，社会工作线上服务打破物理空间阻隔，更适应疫情防控期间隔离避免接触以减少交叉感染的现实要求。社会工作者一方面立足社区，建立面向社区的信息联系群，将社区居民、社会工作者、社区工作者、志愿者、居家隔离人员及家属、疑似患者、确诊患者和严重焦虑者等服务对象按其需求划分到泛社群、聚焦服务群和重点陪助群当中；另一方面，在全国范围内链接资源，将来自全国各地的心理专家、医生等志愿者进行搭配组合，建立“社工+心理/医务”线上联合服务小组，有针对性地开展相应的科普宣传、信息咨询、心理支持、情绪疏导、资源链接、个案辅导和个案管理等服务（张强，2021）。此外，基于武汉市社会工作者线上抗疫服务经验，民政部基层政权建设和社区治理司等单位指导编写并完善推出《社区“三社联动”线上抗疫模式工作导引（第二版）》，为社会工作介入抗疫服务，做好疫情社区防控、危机干预与心理支持等专业服务发挥了指导性作用（Lena Dominelli、沈黎，2020）。

三、增权型公共卫生社会工作的理论基石

近40年来，增权研究在社会工作理论和实践中得到了广泛的认可和接受，增权逐渐成为一种主流的理论取向和实务模式。无论是早期社会工作带有慈善色彩的社会救济和帮扶工作，还是20世纪六七十年代出现的“激进社会工作”，都内含着增权的要素。而增权取向的社会工作实践理论诞生的标志则是巴巴拉·所罗门（Barbara Solomon）于1976年所著的《黑人增权：受压迫社区中的社会工作》（Black Empowerment：Social Work in Oppressed Communities）一书，并提出社会工作者把关注点放到受压迫的服务对象身上，以增进服务对象的自我效能和采取行动。此后，社会工作很快地接纳与融入了增权的观点，并成为社会工作的主流服务模式。而在公共卫生实践中，增权则是指人们通过获得或抢占决策和资源的控制权来影响他们生活的一个过程。公共卫生实践中增权的发展大致经历4个阶段，第一阶段是维多利亚时代，也被称为是“卫生阶段（sanitation phase）”，即是通过有影响力的改革者和集体行动推动政府进行重要的公共卫生立法，如1833年《工厂法》（Factories Act）和1848年《公共卫生法案》（Public Health Act）（刘芳、任敏、吴世友，2020）。这一时期的政治自由主义催生了许多关注公平和社会正义的压力团体（pressure groups），如健康城镇协会（Health Towns Association）。在埃德温·查德威克（Edwin Chadwick）等关键公共医疗工作者的帮助下，这些压力团体积极动员中产阶级，促使其反过来对新闻界和政府产生影响。到19世纪中期，增权的概念逐渐成为公共卫生话语中的一种重要意识形态。在第二阶段，即20世纪上半叶，医疗行业地位的提高增加了公共卫生游说团体的政治影响力。该阶段公共卫生实践强调的是生物医学模式，重点在于减少疾病的发生。第三阶段则是20世纪60年代和70年代，随着寻求挑战传统思维的新知识不断增长，增权成为对话的一部分。公共卫生则从生物医学模式扩展到包括行为和生活方式，并同健康促进和健康教育紧密相连，更加强调个人的健康责任。同时，社会公正也在改善健康挑战中日益得到重视。1977年在日内瓦举办的第30届世界卫生大会提出到2000年人人享有健康的目标。1978年在苏联阿拉木图举办国际初级卫生保健会议并通过了《阿拉木图宣言》（The AlmaAta declaration），宣言指出人们必须积极参与实现人人享有卫生保健发展的过程，也意指增权是初级卫生保健和公共卫生的必要组成部分。第四阶段即20世纪80年代初以来，在《渥太华健康促进宪章》（Ottawa Charter for Health Promotion）等重要战略性文件的指导和一些社会因素的影响下，公共卫生向基于社会环境的更广泛的参与方式转变（何欣、王芳、吕玉文等，2020）。人们逐步意识到不同社会群体之间的健康状况日益不平等，并对社会公平和环境可持续性发展深表担忧。基于社会工作和公共卫生的增权取向实践，结合增权取向的政治和思想基础，增权型公共卫生社会工作体现了以下基本的理论取向。

（一）习近平总书记的人民健康观

党的十八大以来，围绕“坚持和发展什么样的中国特色卫生健康事业、怎样坚持和发展中国特色卫生健康事业”这一重大课题，就卫生健康事业的意义地位、目标任务与推进路径等，习近平总书记提出了一系列新思想新理念新论断，形成了关于卫生健康的重要论述（江先锋，2020）。其关于人民健康的深刻论述和观点阐述根源于马克思主义经典作家关于“现实的人”的论述，是对中华优秀传统文化中健康思想的传承（谷正、马瑞超，2020）。人民健康观历经初步和深化发展两个阶段，遵循了人民健康发展的内在规律，以满足人民不断增长的健康需要为根本目的，并以“人民共建共享”为实施路径（李青、谭卫华、郑立羽，2020）。人民健康观蕴含着以人民为中心的价值旨归、全社会共建共享的伦理原则、优先发展健康的伦理追求、夯基层守公益的伦理关怀以及全球责任与道义的伦理担当（江先锋、孙玉良，2020）。其工作侧重于防治结合，即以预防为主，全生命周期保障和关注特殊人群，多层次保障并以基层为重点；工作原则包括群防群控、中西医并重及联防联控（鞠忠美，2020）。综合来看，人民健康观从以下三个方面为增权型公共卫生社会工作提供了理论基础：一是以人民健康为中心的价值指引，在重视人民群众的生命安全和身体健康基础上，强调发挥人民的主体地位；二是强调疾病预防的实务取向，树立大卫生、大健康的观念，把以治病为中心转变为以人民健康为中心，跳出“疾病治疗思维”，实现疾病治疗与健康治理标本兼治（李慧，2019）；三是构建健康共同体的时代追求，牢固树立生命－生态一体化安全理念，推动构建人类卫生健康共同体。

（二）健康社会决定因素理论

世界卫生组织（WHO）成立之初即将健康定义为一种身体、心理和社会上的完好状态，并认为健康是一项基本人权，不因种族、政治信仰、生活工作的条件而异。这成为健康社会决定因素的思想基础（郭岩、谢铮，2009）。WHO于2005年成立了健康社会决定因素委员会（Commissionon Social Determinants of Health，CSDH），旨在协助国家和全球卫生伙伴处理导致健康不良和不公平现象的社会因素。针对影响健康的“原因的原因”，CSDH以实现健康公平为基本价值目标，建立了完整的“健康社会决定因素”的概念框架，提出从日常生活环境和社会结构性因素两方面采取行动，改善健康公平，促进健康发展。日常生活环境包括由社会分层决定的在儿童早期发展、社会环境和职业环境中所面临的健康危险因素，不同人群的差异化的物质环境、社会支持网络、社会心理因素、行为因素、生物因素等，所接受的健康促进、疾病预防和治疗等卫生服务；社会结构性因素则包含社会分层的状况和程度，文化、社会规范和价值观，国际和国内的社会政策，国际、不同国家和地区的政治制度（郭岩、汤淑女，2010）。从其他论述来看，健康决定因素是决定个人或群体健康状况的个人、社会、经济和环境因素的范围，其根植于人们的社会和物理环境中。具体来说，社会决定因素包括家庭、社区、收入、教育、性别、民族、地理位置和获得卫生保健的机会等（周华珍、焦培瑶，2018）。新冠肺炎疫情作为严重危害人民身心健康的重大突发公共卫生危机，其流行的社会因素也不容忽视。正如文军（2020）指出，新冠肺炎疫情的暴发并不是一个简单的突发公共卫生事件，而是一个自然属性和社会属性叠加在一起，社会属性超越自然属性的大灾害。因此，从健康社会决定因素出发，增权型公共卫生社会工作一方面将增权从个体自身扩展到其所处的各级社会系统，实现从部分到整体，从个体到系统的完全发展；另一方面将健康的自然属性和社会属性相结合，更加注重社会属性的影响，消除由社会因素导致的健康差距和不平等。

（三）社会工作的增权理论

增权（empowerment）亦称为赋权、充权、增能、强化权能、增强权能、激发权能等，由权力（power）、无权（powerlessness）、去权（disempowerment）以及增权（empowering）等核心概念建构起来，被定义为一个过程或一种机制，依赖这种机制，人群、组织和社区得以控制他们的生活（Perkins&Zimmerman，1995）。国内研究者在对增权进行界定时，仍沿用国外学者的定义，即增权是一个“消除无权感”的过程，且强调增权的过程是一个获得力量的过程，增权是一个权力转移的过程（范斌，2004）。增权观点主要包括两部分内涵，一是相信人的潜能，提供机会让服务对象感受到自己本身的能力、自尊、价值，信任与尊重人的自主性，使服务对象能自决与采取行动；二是认为服务对象的问题来自其无力感，因而增权理论的处遇目标是降低个人在标签化或边缘化的团体中受到的负向价值贬低所导致的无力感（吴金凤、刘忠权，2018）。增权理论历经多年发展，已成为社会工作中重要的知识参考体系。古铁雷斯（Gutiérrez）指出增权涉及个人、人际和政治三个层面，个人层面上的增权聚焦于发展个人权力感和自我效能感的方式；人际层面上的增权强调使个人可以有更多的影响他人能力的具体技术的发展；政治层面上的增权强调社会行动和社会改变的目标（周林刚，2005）。同时，古铁雷斯、帕森斯和考克斯（Gutiérrez，Parsons&Cox）曾提出一个由价值基础、介入认可、指导实践的理论基础、有关案主和工作者相互关系的指引，以及把助人活动组织起来的一个架构等组成的增权取向的社会工作模型（陈树强，2003）。这为增权取向的公共卫生社会工作研究和实践提供了参考和指引。

（四）公民权理论

公民权是由19世纪的法国启蒙哲学先贤提出来的概念，是一个动态的、社会建构起来的、社区或社会中参与性成员身份的概念，也是一种携带着权力和地位的成员身份（陈文华，2021）。T.H.马歇尔在考察英国社会历史的基础上指出，公民权由民事权（civil rights）、政治权（political rights）和社会权（social rights）三个基本要素组成，民事权由人身自由，言论、思想和信仰自由，占有财产和签署有效契约的权利以及寻求正义的权利等个人自由所必需的各种权利组成，法院是与民事权最直接相关的机构；政治权指的是作为政治权威机构的成员或该机构成员的选举者参与行使政治权力的权利，与其相对应的机构是国会和地方政府的参议会；社会权指的是从享受少量的经济和安全的福利到充分分享社会遗产并按照社会通行标准享受文明生活等一系列权利，与之最密切相关的机构是教育系统和社会服务（陈鹏，2008）。按照T.H.马歇尔对公民权三个要素发展阶段的论述，公民权的发展与资本主义的兴起相一致。民事权主要发展始于18世纪，通过一系列改革法案的颁布和实施，公民的民事自由权利得到承认和保障；政治权形成于19世纪早期，主要表现为普通民众获得法律承认的投票权；社会权则对应于20世纪，社会权运动者倡导减少资源的不平等，推动着平等原则发生意义深远的转折。转型期的中国面临着比以往更高的社会风险，社会经济的发展、法律法规的完善、政策制度的实施等都关系着公民权的彰显，面对重大突发性公共卫生危机，公民的生命健康权受到了严重的威胁。增权型公共卫生社会工作作为与社会权联系紧密的专业，理应对公民权保持高度的关注。

四、增权型公共卫生社会工作的体系架构

公共卫生和社会工作一直是疾病预防和健康促进阶段的主要参与者，对社会工作者而言，他们的职业角色历来被界定在更广泛的健康和社会改善方面。社会工作的历史某种程度上就是社会工作者与穷人和无权者打交道的历史，所以增权一直作为社会工作者为其服务对象提供服务的一部分。新冠肺炎疫情暴发以来，社会工作者在医务和公共卫生领域的增权实践也快速展开，然而这些服务很大程度上都是临时应急性的，不是一个常态化、制度化的工作模式，梳理和建构增权型公共卫生社会工作的常态化实务框架，有助于促进公共卫生社会工作在应对突发公共事件时的有序介入和专业发挥。

（一）增权的内涵维度

权力与增权是公共卫生社会工作领域的重要议题，充分理解这些理念并恰当应用于实际工作中，有助于公共卫生社会工作者将具体服务转化为帮助服务对象获得更多对自己生命与健康的掌控力。“权能”作为增权的核心概念，研究者对其有不同的看法。唐咏（2009）结合相关研究认为有两种关于权能的理解，一种是以“掌控自己生活空间与发展的各种有利动力”的“能力观”，另一种是“个人觉醒到自我的意识和体认到受压迫”的“意识观”。徐立娟等（2020）认为增权包含能力的增加、权利与机会的获取以及自我效能感的提升三种要素。结合已有研究，从价值、法理、人性和行为等层面来看，公共卫生社会工作实务中的权能内涵至少应该包括以下4个维度：

权利（right）的维度。权利指法律赋予人实现其利益的一种力量，是与义务相对应的一个法学范语。争取权利历来是社会工作行动的重要主题，服务对象权利的实现不仅在于法律的保障，更体现在自我权利意识的觉醒。在公共卫生领域，服务对象的权利更多地指向其生命权、身体权和健康权。《中华人民共和国民法典》人格权编第二章规定了生命权、身体权和健康权的相关内容，其第1002条、1003条、1004条分别指出自然人享有生命权、身体权和健康权，自然人的生命安全和生命尊严、身体完整和行动自由、身心健康受到法律保护，任何组织或者个人不得侵害。因而在公共卫生社会工作实践过程中，增权较多地倾向于促进服务对象的生命权、身体权和健康权的意识觉醒和权利实现。需要注意的是，公共卫生社会工作者在为服务对象增权之前，必须先自我增权，了解自己的权利。

权力（power）的维度。权力指一种社会现象，在某些特定的群体和社区里可以明显地感到权力的存在和受到权力的掌控。根据影响手段的直接性和间接性，可以将权力划分为硬性权力和软性权力。硬性权力是通过直接、强制的手段来获得服从，强制别人去做你想让他们做的事，不论他们是否想做；软性权力的目的是说服别人去做你想让他们做的事情，但是要避免冲突（格兰·莱文拉克、傅华，2018）。硬性权力更多地被人们感知和理解，而软性权力则是通过间接和长期的行动，来获得其所想要的能力，如道德劝说、合作和吸引等。软性权力包括如价值观、文化、政策和制度，以及控制和管理影响人们行为的规章等。长期以来，社会工作和公共卫生实践更多地聚焦于服务对象的软性权力，而权力最简单的表现形式就是做出选择，服务对象自决便是权力的实现，服务对象有权决定是否接受服务、接受什么样的服务以及做出怎样的选择等。

潜能（potentiality）的维度。潜能指个体的潜在能力，即个体身上当前没有显现出来、将来可能会有的潜在力量。公共卫生社会工作的一个重要功能就是促进服务对象的发展，包括物质生活水平的持续改善、身心健康水平的不断提高以及个体潜能的充分发挥。社会工作始终强调服务对象的主体性和主动性，相信服务对象的潜能，其获取资源的能力不是一成不变而是处于变化和发展状态之中，通过努力可以改变“无能”或“无权”的地位或状态（陈立学，2019）。通过释放潜能，服务对象不仅可以得到更好的自我价值、自我感觉及自我发展，相应也会拥有更多处理人际关系、社会事务的资源、技巧、知识和机遇（程萍，2016）。相较于临时性、应急性的健康救助而言，发挥服务对象在公共卫生方面的潜能对其健康状况有着更加长远深刻的影响。

能力（ability）的维度。能力指个体的综合素质在实践行动中的具体体现，其重要的表现形式是个体实现其行动目标的实际本领与熟练水平。由于能力具有综合性、复杂性和多样性的特征，因而在公共卫生社会工作实务中更加强调服务对象的健康能力。健康能力既是一种对可能发生的疾病的预防能力，也是对健康问题的判断能力和尽快恢复健康的能力（刘继同，2016）。王三秀等（2018）指出，贫困者健康贫困的根源是健康能力的不足，健康可行能力理念在健康贫困识别、扶持及长效化应对等方面都具有重要意义。并将健康可行能力细分为三个类型：一是疾病应对能力，实践目标在于消除疾病；二是健康参与能力，实践目标在于健康恢复与发展；三是健康保障能力，实践目标在于健康保障与发展。因此，增权型公共卫生社会工作要从服务对象的健康能力着手，让服务对象发现自己掌控、应对和解决健康问题的能力，使其发挥和利用自己的健康能力解决困难、摆脱困境，最终真正达到“助人自助”的目的。

（二）增权的内容框架

在具体公共卫生实践过程中，处于社会底层或社会边缘的弱势群体由于社会利益的分化、物质条件的欠缺和制度安排的限制等原因，往往缺少维护自身健康权益的能力。因而公共卫生社会工作在服务过程中要注重培养服务对象的维权能力，减少无权感，提升主体意识，争取合法权益，并在加深对社会权利、个人权利、政治权利等认识的基础上，进一步提升参与影响其生活的社会制度决策的能力。基于内涵维度的论述，增权内容框架至少应该包括以下5个方面：

经济增权（economic empowerment）。经济作为影响健康的社会决定因素之一，对个体的健康福祉起着关键作用。从现实来看，个体的经济状况与其健康状况有着紧密的联系，“因贫致病”“因病致贫”的例子并不少见。在反思传统以收入为本的社会福利政策时，迈克尔·谢若登提出了“资产建设”的理论范式，指出仅仅依靠收入补贴难以使穷人真正摆脱贫困，而建立稳定的资产账户并促进其实施长期储蓄、抵御波动的收入风险才是消除贫困、获得长远发展的有效途径（方舒、兰思汗，2019）。这也进一步说明，公共卫生社会工作的增权实践必然少不了与经济相关的行动。一直以来，增强经济权能在发展中世界被认为是缓解贫穷和健康不足的重要因素。对个体进行经济增权是一个社会经济过程，这个过程的实施，个体有动力增强其对自我效能的信念，提高控制自有资源的能力，增加收入并释放其创造性和生产性能量，以推动其生活状况和健康水平的可持续改善。

政治增权（political empowerment）。政治增权的关键是个体有效参与和影响有关其生活决定的能力，目标不是获得对他人的权力，而是发现自己内在的力量，与他人一起行动，做出积极的改变。因为对个体进行政治增权是提高其社会参与能力的关键要素，社会参与能力不仅是个体满足自我实现需求的能力，也是其与社会融合的能力。同时，对利益受损者和边缘群体在政治上的增权，使其能够通过正当途径发出自己的声音，能够通过“呼吁”以改变自己的不利地位，从而相信和信任现存体制的正当性，有利于实现对边缘群体的政治一体化，从而维护社会稳定（王可园、齐卫平，2015）。此外，通过合法有序的集体社会行为，有助于加强个人健康状况和健康制度之间的政治联系，促进合理健康诉求的表达，争取有利于个体健康发展的权益。

心理增权（psychological empowerment）。心理增权主要针对个体的心理层面，面向其细致的心理世界和心理经验。面对严重的健康问题和生活困境，个体时常会感受到“有心无力”甚至“无心无力”，在意志消沉中慢慢失去行动的力量。因而在增权实践中，个体内在的心理状态、能量是一个非常重要的要素，它包括个体控制自己生活的能力和对于未来生活的展望。心理增权应该被视为一个动态过程，由于个体在目标追求、生活要求、生命能量、社会处遇和网络结构等方面存在差异性，要求社会工作者在服务过程中根据服务对象个人不同的需求采取不同的增权方式。同时，公共卫生社会工作实践中的心理增权要贯穿于服务对象健康增权的整个过程，不仅要培养服务对象的卫生权利意识和主体意识，还要消减其在卫生参与、选择和决策方面存在的隔离感和无权感，增强其内生性力量。

社会增权（social empowerment）。社会增权强调外部影响的作用，主张通过外部刺激来激活服务对象，通过主客体互动和关系建构来实现增权。这种外部影响不仅来源于公平、正义、人本的社会氛围和制度环境，也融合在蕴含人道主义精神、追求健康和福利、为弱势群体创造机会的社会帮助过程中。一方面社会增权聚焦于服务对象所处的社会环境，社会环境在服务对象的生存与发展过程中起着重要的影响作用。通过改变社会环境，能够改善服务对象的生活环境，帮助其融入社会系统，扩大其能力影响范围，使能力和技巧得到更充分的培养，进而获得更多资源和手段，促进身心发展和权益保障。另一方面社会增权的目标指向对社会决策的影响，服务对象通过表达自己利益诉求和参与社会资源的分配，争取到与健康社会和进步文化相匹配的社会公正和社会平等待遇（范斌，2004）。

价值增权（value empowerment）。价值增权并不是简单地赋予服务对象何种权力，而是注重培养服务对象的公平感、安全感、表达感和认同感，尽可能激活其潜能，从自我意识觉醒到成长能力提升，以求生存现状的改变。一方面立足服务对象认知层面的改变，帮助服务对象逐渐承担起个人改变的责任，降低服务对象个人自责感，提高其个人的方向感以及个人与周围他人的关联感。另一方面以提高服务对象个人对自己生活的掌控力和行动能力为核心，克服或者减少个人生活和社会生活中的阻碍，学会运用日常生活中的权力，从而增强个人应对生活挑战的自信。

五、增权型公共卫生社会工作的实践策略

处于弱势地位的服务对象很大程度上面临的是社会资源分配不公的社会结构问题，他们不仅仅需要转变与环境的互动关系，更需要转变自身的社会身份。作为协助者的公共卫生社会工作者为了更好地帮助服务对象实现这一身份的转变，不仅需要参照一定的操作原则从不同的层级介入，还需要遵循一套规范的流程以避免对服务对象造成行为性伤害，同时一些具体技巧的使用也能增进公共卫生社会工作者的服务成效。

（一）增权型公共卫生社会工作的操作原则

为达成个人发展与公共利益的平衡，增权型公共卫生社会工作需要遵循以下操作原则：

一是个人知情同意。作为社会工作最基本的原则之一，知情同意既体现了对人的尊重，也是人类社会中的基本权利。服务对象有权利知道与自身利益密切相关的信息，并做出与自己卫生健康相关的决定，并通过自己的能力解决卫生健康问题。当然在服务过程中，社会工作者并非全然不管服务对象，而是要给予服务对象相应的资源，使服务对象明白当前处境，以及了解造成目前境况的个人原因、环境原因与社会结构因素等，使服务对象有足够能力根据上述因素做出决定（冯浩，2015）。

二是公共利益优先。社会公共利益包含了个人利益的内容，公共利益的实现也意味着个人利益价值的体现，如果个人利益的实现损害了社会公共利益，为了保护社会整体或公共利益，则必须限制部分个人利益的实现，牺牲少数人的权益以保全多数人的利益（苗绘，2012）。近年传染病的暴发成为新的重大公共卫生安全问题（诸如病毒性肝炎、结核病、艾滋病等），严重危害着公众健康，影响社会的稳定。因而在对有高传染性的服务对象进行服务时，应该坚持公共利益优先兼顾个人权利的原则。

三是良好专业关系。良好的专业关系是社会工作助人服务顺利开展的前提。专业关系的建立不只局限于服务对象，还包括与服务对象相关联的社区工作者、行政人员、医务工作者、志愿者等。在增权服务中，社会工作者和服务对象的信任合作关系界定为协同关系，社会工作者需要同服务对象共同面对生活中遭遇的卫生健康困扰并探寻解决途径。社会工作者与服务对象的互动开始于服务对象的具体生活情境，且从服务对象的经验入手开展专业服务。另外，围绕在服务对象周围的重要他人既是社会工作者需要重点关注的对象，也是社会工作者可以充分利用的资源。

四是集体经验确认。集体经验是一种超越个人层面的认知，个人可以在集体经验中获得他人的重要经验，不仅可以帮助突破自我认知的局限性，还在于让服务对象看到更多的可能性。服务对象在看到有相同遭遇的他人经历时，会受到他人鼓舞，减少自我负向评价，不再感到自己是孤立无援，而是可以通过行动改变现状的。因此，在服务过程中，社会工作者需要帮助服务对象整合、迁移和运用集体经验，进一步转化为自我的知识结构和个人内在的能量。

五是批判反思精神。批判反思是对现实生活中习以为常的问题困扰、生活状况、政策制度、服务模式等进行思考，衡量其时效性和实效性。一方面个体批判性地思考问题存在的内因和外因、微观影响和宏观结构等，减少自责和发现自我价值，并在意识提升的基础上，采取合理行动以实现问题的解决和需求的满足。另一方面社会工作在服务过程中提出了许多新的理论、观点，也总结了大量有益的经验和做法，但是这些理论、观点、经验、做法是否适应服务对象的不断变化发展着的需求，需要持续地批判与反思。同时，也需要以具体服务实践为参照，通过动态的服务过程考察发现原有理论的缺陷与不足，从而实现理论和服务方法的创新、飞跃和发展。

六是共同行动策略。共同行动的理念不在于社会工作者和服务对象分担相同的任务和责任，而是强调服务对象的自主行动。一方面社会工作者要站在服务对象的角度，与服务对象建立起共同行动的同盟关系，包括一起分析困扰、一起面对困难、一起发掘能力、一起寻找解决措施等，成为服务对象可信任的合作者。另一方面社会工作者要培养服务对象主动承担责任和同他人合作的意识与能力，促进服务对象与他人共同行动以实现共同目标和社会改变。

（二）增权型公共卫生社会工作的实践层级

已有的增权社会工作研究，更多的是将弱势群体的增权实践划分为个体、人际关系和社会参与三个层次。结合细致化的社会工作服务领域、多样化的服务对象问题需求和创新化的服务方法策略现实，增权型公共卫生社会工作可以从以下6个层面展开：

一是个体增权。个体增权是指个体得以控制自身的生活能力以及对所处环境的融合与影响能力，包括心理控制能力和实际控制能力两个方面（范斌，2004）。随着人类疾病谱的不断扩展和医疗范式的转向，人们越来越清楚地认识到个体生活行为对个体健康的影响，公共卫生措施的目标也随之转向了提高个体健康意识与培养健康行为。因此，个体增权要从个人的心理和行为两方面出发，不仅要明确个人的健康主体责任，还要求个体学习健康知识和践行健康行为，维护和促进自己的健康，制止危害健康事件的发生。

二是家庭增权。家庭增权可以定义为帮助家庭获得技能、知识和资源等以促进家庭功能的实现，并使家庭成员获得控制权及改善生活质量和健康水平的过程。家庭具有抚养、赡养、照料及满足情感交流的功能，和谐的家庭环境是提高个体生命质量的基本要素之一，促进家庭支持功能的良好发挥将有助于提高个体健康水平（邢荔函，2019）。

三是小组增权。小组增权即是将特定问题和共同需求的服务对象组织起来，帮助个体获得技能、增加社会支持和调动资源的过程，是帮助组员更清楚自身所处境况的重要方法。小组活动不仅帮助个体减少孤立感，为其技能的发展与自我意识的觉醒提供途径和环境支持，还可促进个体之间资源的开发、整合、共享与流通，最终促进个体采取积极的行动。在具体的实践过程中，一方面可以通过组员之间的互动增强其认同感，实现组员共同成长；另一方面可以发掘组员自身资源和价值，帮助其重新认识和欣赏自己，实现意识生成和能力提升，促进其通过自身力量解决问题，进而消除其负向权能感。

四是社区增权。作为社区参与内涵的进一步拓展和提升社区参与有效性的重要途径，社区增权包括能力建设和集体行动。能力建设旨在帮助社区居民提升社区参与能力、批判反思能力、自我管理能力、问题评估能力、资源调动能力、组织互动能力及需求确定能力等；集体行动则是促进社区居民通过问题诊断评估和制定计划有序地参与社区事务管理以争取自身合理权益的过程（宋惠芳，2017）。社区增权取向的公共卫生社会工作可以采取社区调查、参与性计划、咨询和宣传、会议和协商、研讨会和讲习班等措施，帮助社区居民增权。

五是组织增权。面对严重的疾病或突发的公共卫生危机，个人的力量往往是微小的。弱势群体要想权力实现和利益保障，往往依赖甚至建立自己的组织或社团，走组织增权的途径。弱势群体参与或建立自身的组织并活动于其中，能增加相互间的信任、形成互惠规范、建立互助网络、扩展参与途径、壮大社会资本。另外，以组织为载体，能更便利而合法地吸引各种资源和力量的帮助，也能更有力、有效地参与政府相关政策的制定，表达弱势群体自己的利益诉求和心声（庞文，2011）。

六是网络增权。互联网搭建了低准入门槛的公共平台，使每一个网民都有机会参与网络传播，实现自我赋权，从而推动传统话语权力的解构与重建（罗彬、赵琼阳，2020）。网络的便捷性、及时性和普及性让其成为现代人工作、学习和生活中的必要之物，其既是社会工作服务的关键技术，也是服务实践的重要场域。面对高传染性和危害性的急性传染疾病，关键的预防措施就是通过物理隔离，阻断传播路径。但空间的隔离不表示疾病的消失，人们依然会有恐慌、害怕等负面情绪。此时，网络便发挥了其重要功能。无论是健康教育、信息公开、政策发布，还是情感维系、心理支持、资源链接等都可以通过网络实现。

（三）增权型公共卫生社会工作的具体技术

为帮助社会工作者转变为服务对象成长改变的协助者，致力增权的社会工作者需要掌握四种类型的基本服务技能：一是动机激发，即培养和增强服务对象的改变动机；二是问题解决，即帮助服务对象提高自身能力和环境资源的运用；三是心理满意和自信心维持，即协助服务对象管理好自己的情绪，保持高水平的自我满意的状态；四是自我指导，即协助服务对象增强自我决定和自主行动的能力（童敏，2018）。面对新形势下健康教育和疾病预防需求，公共卫生社会工作者还需掌握以下技术：一是社会动员。是指社会工作者通过多种方式影响、改变社会成员的态度、价值观和期望，形成一定的思想共识，引导、发动和组织社会成员积极参与社会实践，以实现一定的社会目标的活动（甘泉、骆郁廷，2011）。其实质是通过思想动员启发人们的高度自觉，激发和调动广大社会成员参与重大社会实践的积极性、主动性、创造性，也就是推动人们的精神和行为从自发上升到自觉的过程（甘泉、骆郁廷，2014）。在公共卫生领域增权实践过程中，社会工作者可以开展有效的社会动员，广泛发动和组织群众，共同开展健康教育和疾病预防活动。二是社会倡导。倡导作为社会工作的核心技能，源于社会工作长期致力于减少服务对象不利地位和压迫的历史。公共卫生社会工作者利用社会倡导技术，能够帮助服务对象建立起复原力、力量、希望和成就感。三是公众咨询。公众咨询是一种有明确问题导向，着眼于解决实际问题，关注和平衡各方意见以不断优化服务项目的方法，并通过信息公开、意见征询和共同决策等形式开展服务。一方面，公共卫生社会工作者代表着弱势群体和边缘群体的利益，向有关部门、企业争取权益；另一方面，社会工作服务机构可以充当组织讨论的平台，能为弱势群体、社会资源以及政府部门之间提供一个公开讨论与交流的平台。四是社区自治。公共卫生社会工作者在具体实践过程中可以充分依托社区自治来促进社区居民的增权，具体策略包括：发挥积极分子的推动作用、培养居民自治组织、举办社区公共活动、出台激励措施等。

六、结语

突发性公共卫生事件很容易给人们造成身心创伤，引发创伤反应和心理社会危机，妥善地应对有助于化解危机，而应对不当则会导致个人健康受损和社会生活失序，并产生其他不利后果。社会工作作为一个以人为中心，致力处理人与环境关系中的各种困难和问题的专业，理应总结自身在新冠肺炎疫情应对中的经验和模式，拓展服务领域，建构公共卫生社会工作的实务框架。公共卫生领域社会工作的增权实践历久弥新，社会工作在此次新冠肺炎疫情防控中体现的专业价值与优势可圈可点，由此发展出了包括权能结构、内容体现、实现路径、操作原则、实践层级、实践规程以及具体技术的增权型公共卫生社会工作实践框架。提出一套完整的实践体系有助于社会工作服务更好地开展，当然也总归要接受实践的检验。张文宏（2020）指出：“在全球仍处于大流行阶段，国内也难免会出现‘疫情小火花’，如何确保‘小火花’不成为‘暴发’，有赖于每个人的防控意识”。未来，无论是面对突发性疫情还是慢性传染疾病的防治，都有赖于全社会的共同努力。公共卫生社会工作的发展也还有很长的路要走，需要在理论探索和服务实践中不断前进。