浅谈财政项目支出绩效评价指标及设计

2021-01-28农业农村部农业机械试验鉴定总站

农机质量与监督 2020年12期

农业农村部农业机械试验鉴定总站

□ 孙鑫邵逸霏张一欣

近年来，按照党的十九大“关于全面实施绩效管理”要求，预算绩效管理改革的广度和深度大幅拓展。为全面实施预算绩效管理，需建立一套科学、合理的项目支出绩效评价管理体系，财政项目支出绩效评价作为公共财政管理改革的重要组成部分，是推进财政资金管理科学化、精细化、提高财政资金使用效益的重要手段。一套经济且有效的绩效评价指标，是财政项目支出绩效评价最直接常用的量化手段。绩效评价指标设计，直接左右绩效评价过程，并最终形成绩效评价的考核结果。因此，构建科学与合理的评价指标体系尤为重要。

一、财政项目支出绩效评价指标结构及种类

（一）绩效评价指标及指标体系

绩效评价指标是指用来衡量财政支出绩效目标实现程度的考核工具，是量化考核财政支出绩效状况的手段。财政项目支出绩效要求从多个方面进行系统评价考核，需要设计出一系列指标，这些相关指标的集合，即财政项目支出绩效评价指标体系。评价指标之间相互关联，构成一种多级递阶层次结构。

（二）绩效指标体系结构分析

1.有评价总目标，或称评价主题。各种类型不同的绩效评价，目标有一定差异，绩效评价前必须明确评价主题。根据财政部《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），项目支出绩效评价是指财政部门、预算部门和单位，依据设定的绩效目标，对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判。因此，就此可理解为对财政项目支出绩效评价主题的权威表述。

2.指标的层级结构。财政项目支出绩效评价是多目标的系统评价问题，需要对不同目标采用不同指标进行衡量，涉及部门或项目具体内容广泛，总体目标是指向性的。因此，需要构建指标的层级结构，指导各单位进行具体指标设计。

一级指标：亦称指标维度。维度是对评价对象、类型的区分，规定了评价的基本面向。通过维度区分，可使评价层面条理化，评价具有可比性。

二级指标：亦称基本指标，或称指标内容。中间段指标是评价手段的体现，作为维度的载体和外在表现，需要根据项目的种类、特点、相关度和隶属性进行编制。

三级指标：亦称指标要素，即具体指标，是评价内容的实质性和具体表现，需要进行量化考量。多级递阶层次结构是多目标系统决策评价的先进结构模型，能将一个多目标的层次影响因素之间的关联关系清晰地展现，并能合理分析出不同要素对隶属层级以及总目标的重要性程度（权重）。评价中既能进行分层评价，又能进行综合（总目标）评价。根据财政项目支出绩效评价的系统性和评价要求，指标体系构建采用多级递阶层次结构体现了其科学性。

（三）指标种类

1.按指标的适用范围：可分为共性指标和个性指标。共性指标是适用于所有评价对象；个性指标针对评价对象特点设定，适用于不同预算部门或项目的业绩评价。

2.按指标属性：可分为定量指标和定性指标。定量指标可以直接用量化数据显示绩效程度的不同；定性指标无法通过数量计算分析评价内容，采取对评价对象进行客观描述和分析反映评价结果。

3.按指标考核内容：可分为决策性指标、过程性指标和结果性指标。决策性指标以行为决策为导向，具有可行和决策含义；过程性指标以行为过程为导向，具有手段和效率涵义；结果性指标以行为结果为导向，具有目的和效果涵义。

按照财政部《项目支出绩效评价管理办法》，财政项目支出绩效评价指标体系的三级指标如下表。

表财政项目支出绩效评价指标体系

二、财政项目支出绩效评价指标设计

（一）绩效评价指标设计要求

根据财政部《项目支出绩效评价管理办法》第三章“绩效评价指标、评价标准和方法”要求，设计绩效评价指标应当符合以下要求：1.与评价对象密切相关，全面反映项目决策、项目和资金管理、产出和效益。2.优先选取最具代表性、最能直接反映产出和效益的核心指标，精简实用。3.指标内涵应当明确、具体、可衡量，数据及佐证资料应当可采集、可获得。4.同类项目绩效评价指标和标准应具有一致性，便于评价结果相互比较。

（二）绩效评价指标设计思路

指标设计时，可以参考财政部《项目支出绩效评价管理办法》项目支出绩效评价指标体系框架开展设计。根据具体绩效评价对象的不同，以项目支出绩效评价指标体系框架为参考，在其中灵活选取最能体现绩效评价对象特征的共性指标，也要针对具体绩效评价对象的特点，另行设计具体的个性评价指标，从而形成完善的绩效评价指标体系。

（三）绩效评价指标的具体设计

1.一级指标设计

一级指标即绩效维度，基于财政绩效评价主题（即经济性、效率性与效益性），对评价层面具体化和条理化，也是指标体系的大结构框架。

财政项目本质是办事的行为，绩效评价包括行为决策、行为过程和行为结果三个方面。从行为决策来说，需要考评项目立项是否符合规定，绩效目标及指标设定是否合理、明确，以及项目预算编制和资金分配是否科学合理；从行为过程而言，需要考评项目投入是否满足经济性要求，过程是否合规和合理；从行为结果来说，需要考评行为结果是否到达了预期目标，投入产出活动是否有效率，以及结果产生了哪些影响（包括社会、经济、生态、可持续影响等）。

将“经济性、效率性与效益性”与项目决策、过程、产出和效益的四个方面相结合，即可完成绩效维度的设计。其设计逻辑是，决策与过程对应的是经济性，过程和产出对应的是效率性，产出和效益对应的是效益性，而在行为过程和行为结果的指向上更为明确。

2.二级指标设计

二级指标也称基本指标，是对一级指标评价的具体化，是每个绩效维度评价的内容，是每个绩效维度如何进行评价内容的具体指向。设计时，应根据评价对象及项目的特点，明确评价关键问题，尽量做到不重不漏。在此基础上进行合理调整，也可直接采用。

3.三级指标设计

三级指标也称指标要素，是二级指标评价内容的具体表现，大多数需要根据评价对象所属领域和项目特点进行个性化设计，往往需要单位自主确定。另一方面，三级指标是综合评价定量结论产生的来源，需要有指标评分结果。因此要求有指标解释和说明，即指标值如何产生，具体来说，对客观性指标要有直接量化的计量方式，对主观性指标要有数量化方法的说明。