高校产学研政策执行阻碍的产生：政策网络的解释

罗超群 浙江理工大学党委办公室校长办公室

执行难是产学研政策面临的顽固问题。从1992年启动“产学研联合开发工程”到协同创新、产学研融合建设、产业链-创新链融合，我国围绕产学研合作推出了系列政策，成效显著，但也暴露出信任缺乏、利益冲突、动力乏力、形式重于实质、合作效率低下等问题（谢旭人等，2003；龚建立等，2003；申纪云，2010；张俊霞,2015）。新一轮的科技革命和产业变革正处于历史交汇期，身处科技革命和产业大变革的历史交汇期，研究产学研政策执行阻碍的产生更加迫切。本文以高校这一产学研合作重要参与者为对象进行研究。

一、政策网络影响政策执行的理论

依据行动者的类型及其特征，高校产学研政策网络可以分为政策社群、府际网络、专业网络、生产者网络和议题网络。参与者包括学校、学院、学科、科研人员、研究生、管理人员，根据本研究需要，企业、政府作为外部网络的参与者。他们在不同的网路中，用资源、权力通过网络路径影响政策，实现政策利益和诉求，从而影响了政策执行。

弗莱斯特(Forrest)提出网络内部凝聚力和组织之间的协调程度与网络的封闭性影响政策网络对社会主体的动员及其在政策过程的作用。此外,特殊的政治和历史背景,建立信任和共同价值观的能力也是影响网络绩效和作用的关键因素(Forrest,2003)。参与某个政策问题的行为者的网络特征会影响政策工具的选择,从而影响到政策后果。网络特征表现为“相互关联性”(Interre-latedness)和“一致性”(cohesion)两个变量择方法(Bressers＆Toole,1998)。有学者研究进一步论证网络发挥的作用取决于政策网络的稳定性和网络中权力的动态变化(Coleman＆Skogstad,1995)。王春福（2008）认为，权力结构、政府结构、私人结构和社会结构,每一个结构都有可能成为序参量的承载者。找到了序参量就找到了影响政策网络协同合作的关键环节,当然也就找到了影响政府执行力的关键因素。

但是，学界对政策网络影响执行的内涵、本质,尤其是理论的解释力和应用等方面还未形成一致看法（朱亚鹏，2008）。马尔斯和史密斯(Marsh＆Smith,2000)强调政策网络对政策后果施加影响的复杂性，认为网络和政策后果之间的关系不是简单的、单向的,而是互动的、辩证的。其原因在于政策网络结构、环境、主体、结果之间存在三种辩证或者互动的关系，要具体分析政策网络对政策后果发挥何种影响只有辩证分析这三方面关系在不同政策网络的表现。

二、政策网络影响产学研政策效果的实证分析

以北京、上海、江苏、浙江5所高校为对象，通过网络收集高校政策文件信息，对政策社群、府际网络、专业网络、生产者网络和议题网络进行实证分析，情况分析如下。

1.配套政策措施缺位。随着创新强国的推进，国务院和相关管理部门出台了不少产学研合作政策，但是这些政策对于具体的细节问题缺乏明确的规定，落地需要很长一段时间，一些需要多部门配套政策配合的条款落实难，存在政策冲突的情况。从而导致高校难以出台配套政策，既使出台了因为上级规定冲突或不明确得不到支持。很多高校老师反映，项目经费报销新规出台两年多了，但横向项目经费管理掣肘仍然颇多；产学研合作组织成立很多，但真正参与其中的增加不多；设置了社会服务类的高级职称，但申报意愿不强。配套政策措施缺位造成资源配置错位，政策执行的资源支撑力不足，难以得到执行。

2.政策网络节点活力不足。由于科研政策一般不必通过教代会等高校民主渠道审议，普通教师在产学研合作政策制定中的参与度不高。普通教师是议题网络的主体，仅部分双肩挑人员是专业网络的成员。议题网络所掌握的资源有限，只能间接影响最终的政策效果。核心人物缺乏也是政策网络节点活力不足的表现。在政策过程中，如果成员可以提出科学的看法，表达自己的政策诉求，将有利于政策执行。这也许是造成高水平大学与普通高校横向合作差异的原因之一。另外，教师们获得校内政策信息的及时性、便捷性和精准性不够。便捷的信息传输有利于使政策信息由政策社群批量地直接达到议题网络，支持管理层次的减少，管理者有足够的权力执行决策，减少政策滞后风险。教师远离网络，信息跨网络传递造成信息滞后。也有教师对此关注度低的原因，觉得无所谓，该干什么还是得干什么。对位于浙江的一所高校横向经费省域分布来看，地理距离和经济水平是高校横向合作的重要影响因素（如上海、江苏经费量很大），但高校横向合作不仅仅受到空间和距离（如北京、河北很少），也不仅仅取决于合作对象的经济水平（如云南、四川很多）。这与政策网络节点作用的发挥紧密相关。

3.中间性组织作用不明显。现有的产学研政策执行网络中, 中间性组织的作用并未得到重视。相对于实验室，各类创新体、创新联盟、科创综合体并不是教师关注的重点。这是由于企业以市场机制为主，高校以政府调控机制为主，教师的职称也是以政府管理为主，在运行机制、追求目标、组织文化、思维方式等有着较大差异的背景下, 就合作议题进行直接联系，缺乏资源协调和信息缓冲的中介, 不能有效降低组织间的交易与管理成本。目前，涉及相互信任和复杂的关系处理、利益分配的管理需要中介组织发挥作用，虽然学校横向科研项目管理机构在发挥了一定的替代作用，但短期的、一事一议合作形式仍然是高校产学研合作主体。在产学研融合中，高校考虑得更多的是希望建立长期、稳定的合作关系。双方在利益诉求方面存在的突出矛盾, 也在一定程度上弱化了企业一方建立合作的愿望。

4.价值导向差异。政策社群、府际网络、议题网络等政策网络间价值选择差异严重损害公共政策的权威。在不同价值选择的驱使下，各网络主体会做出不同的策略选择，并考虑一定的支付成本和最终收益。作为学校决策的执行机构，学院在单位效用最大化的价值指导下，最优策略选择很大概率是变通，从而导致替换性执行、选择性执行、象征性执行和附加性执行等政策扭曲或“政策异变”。既有政策目标从而难以实现，教师对学校乃至政府的政策产生怀疑，认为就是说说的，学校的权威丧失。此外，科研、审计、教务、财政乃至党群部门等政策社群和府际网络内部的管理部门由于功能和运作目标不同，容易在具体的政策实施路径上存在较大分歧。在现有考核模式下，对处于生产者网络内部的教师来说，纵向研究突出的教师由于拥有大量的优质资源和人才，能够吸引到更多的经费，获得收入、职称等收益，继而加大申报力度，形成正循环；而横向能力突出的教师除非纵向项目申报的能力也强，不然会因资金、职称等的劣势放弃横向或者放弃高校职业，形成逆淘汰。如果资源不变利益冲突将越来越难以协调。各网络内部不够成熟，难以协调，导致整个高校的产学研合作政策网络配合性差，资源配置不合理。

5.网络的开放性不够。产学研融合应在学校、研究机构和企业间形成科研、生产一体化。提高执行力需要校内各方构建纵向的发展体系, 在静止的、横向的资源沟通基础上, 形成发展机制，促进核心要素发展，壮大网络主体的实力。但这一发展体系还没有在融合形成。这既与产学研合作的顶层设计缺失有关, 也与现代教育体系的内部建设迟滞有关。同时，企业对合作的需求变数较大, 存在较大不确定性。地方院校产学研合作对象以资产规模不大的中小型企业为主， 受市场和宏观经济波动的影响较大，高校合作的积极性较高, 但遇到宏观经济形势低迷时，网络变得不稳定。络间价值选择差异会损害公共政策权威，弱化政策执行。数字化转型背景下,可以利用大数据实现政策网络的数字化转型，以数据驱动网络的完善，调动各方面积极参与产学研合作，提高政策执行程度。

三、结论

高校产学研政策参与者处于不同的政策网络中，网络内外资源和信息配置不同程度的失调导致执行不畅。网络间虽有联系，但沟通协调的强度并不必然相同，网络环境也不同，加上与外界联系不顺畅、协调不到位，如配套政策不足，导致政策网络离心力大、执行成本增加。与理想的政策网络比较，现实中的高校产学研政策执行政策的成熟度低，存在中间组织网络缺乏、网络节点活力不足等缺陷，导致资源分配不均。政策网