大变局下网络空间治理的大国博弈

郎 平

当今世界正在经历百年未有之大变局，其最显著的特征是大国力量对比发生深刻变化以及由此而引致的利益与权力的博弈。信息技术革命既是当前大变局产生的重要驱动力，也是大变局中大国博弈的重要载体和工具。本文首先从大变局的时代背景入手，探讨国家在网络时代面临的挑战；接下来从历史的视角出发，分析网络空间中日渐增长的地缘政治因素；最后聚焦于网络空间的大国博弈态势，研判未来网络空间国际治理的大势。

一、大变局、网络空间与地缘政治

透视和把握百年未有之大变局应将其放置在历史的长河中考量，不仅看到现象，更应把握本质。张宇燕(2019)在《理解百年未有之大变局》一文中提出了理解百年变局的八个维度，即大国实力对比变化、科技进步影响深远并伴随众多不确定性、民众权利意识普遍觉醒、人口结构改变、国际货币体系演化、多边体系瓦解与重建、美国内部制度颓势显露和中美博弈加剧。可以看出，以信通技术为引领的科技革命既是大变局不断深化演变的一个考察维度，也是导致大国实力变化、民众权利意识觉醒、国际货币体系演化以及全球多边体系重构的重要驱动力，而在日益加剧的中美战略竞争中，网络空间也必然会成为大国博弈的重要载体。

一般语境下，大变局通常会有三层含义：一是新的变化；二是新变化带来的不确定性；三是新变化的影响十分深远。在网络时代，互联网、大数据、人工智能、物联网、云计算等信息通信技术突飞猛进，催生了新的数字经济形态，数据化、智能化、平台化、生态化等特征深度重塑了经济社会形态，引发了数字经济治理的根本变革(中国信通院，2019)。在国际治理层面，网络时代大变局所带来的新变化是新的治理领域出现的同时，原有的治理议题也表现出了新的形式；不确定性则源于信息通信技术发展前景的不确定性，未知的挑战和风险亟须建立新的国际规则和行为规范；新变化的影响则在于它不仅改变了传统的国家政治生态，而且会加速大国力量的此消彼长，重塑国际规则和国际秩序。

国家是现代政治学的基石，也是国际关系中的主要行为体，但在网络时代，虚拟空间与现实空间深度融合，它对传统的国家政治生态带来了深远的影响。美国学者曼纽尔·卡斯特(2018)认为，“尽管文化基础和社会架构不同，但基于数字技术的互联网已经将全球社会重新编织为一个新网络”。从外部环境看，网络空间成为国家权力新的来源。具体表现为：第一，随着人们对互联网的依赖程度越来越高，海量的数据和信息成为新的权力来源，掌控这些数据的社交媒体平台凭借算法和人物画像等技术，具备了塑造社会行为和观念的能力，将传统上被国家政府所垄断的公权力“私有化”；第二，凭借信息在网络的快速和便捷传播，社会组织具备了无需组织核心即可快速实施集体行动的能力，这种行动模式在2019年下半年的香港修例风波中表现得尤为突出，这种围绕统一目标、进行松散协作的在线行动模式也被称作“自组治理”模式(Benkler, 2012)；第三，网络化的扁平结构并不必然带来权力的去中心化，而是会形成新的权力中心，这取决于掌控网络节点的行为体本身的实力，特别是其能够“促成最大数量的、有价值的连接以及导向共同的政治、经济和社会目标的能力”，有学者将其归结为“个体和团体运用软实力”的能力(Slaughter,2004, p.283)。

从地缘政治的视角来看，网络空间对国家政治生态的挑战主要体现在以下几个方面。首先，传统的国家地理边界在网络空间不复存在，以地理边界划分为基础的主权原则面临着如何适用的挑战。从物理层来看，国家对网络空间物理层的主权权利是与现实空间主权权利最为接近的，作为网络空间的“骨骼”，基础设施是现实空间有形存在的，其管辖权划分也相对明确；逻辑层则是无形的、不可见的，逻辑层的技术标准和域名地址分配(国家或地区域名除外)由全球技术社群和互联网社群负责制定，在全球统一实施，这个层面不属于任何一个国家的主权管辖范围；国际争议则主要体现在内容层，作为一个开放的全球系统，它没有物理的国界和地域限制，用户可以以匿名的方式将信息在瞬时从一个终端发送至另一个终端，打破了传统意义上的地理疆域，同时也动摇了基于领土的民族国家合法性(郎平，2019)。

其次，互联网打破了国家对军事力量的垄断，并在很大程度上改变了传统的战争形态。按照马克斯·韦伯 (2019)的定义，国家是“这样一个人类团体，它在一定疆域内成功地宣布了对正当使用暴力的垄断权”，其他任何团体或个人只有经过国家许可才拥有使用暴力的权力。然而，在网络空间，所有现实空间的人和事物都可以被信息化或者数字化，作为网络武器的软件是无形的，网络武器的生产者可以同时是使用者且很难进行军用和民用的区分，因而网络武器的使用门槛大大降低，网络购买和快速传递也会加大其扩散的范围，无论是作为个人的黑客还是有组织的犯罪或恐怖分子都可以在网络空间发起暴力行动，甚至是对国家发起网络战。网络攻击不需要派遣地面人员，不必出现流血冲突和人员伤亡，信息控制和无人机等自主作战已经成为未来新的战争形态。

最后，网络空间打破了国家对社会元素的垄断，实现了政治权力的再分配。在数字时代，国家不再是唯一具有巨大权力的社会组织，无论是在商业、媒体、社会、战争和外交领域，其权力均在不同程度上被削弱或者转移。美国哈佛大学Christensen et al.(2006)据此提出了“破坏性创新理论 ”，他认为在多个核心领域，匿名性和加密数字货币等基于网络和数字技术的“破坏性创新者”正在挑战国家以及国家间组织曾经掌控的功能，其影响正在向更广泛的人群扩散，而国家正在失去其作为“集体行动的最佳机制”的地位。特别是社交媒体平台正集聚了越来越多的线上社交活动以及由此产生的信息，一方面，国家正面临着与日俱增的基于互联网“公民不服从行动”的风险；另一方面，传统上被电视和纸质媒体掌控的舆论权力垄断也正在被由私营资本控制的互联网平台所打破。

二、地缘政治进入网络空间国际治理

当网络空间对传统国家政治生态的影响力和挑战愈来愈大，地缘政治进入网络空间国际治理领域也就成为历史必然。虽然网络空间作为一项全球治理议题始于2003年的联合国信息社会世界峰会，但此时并没有进入国家战略层面。从地缘政治的视角来看，网络安全问题真正开始被大国重视并进入高级政治领域，经历了一个认知改变的渐进过程。

首先是发生于2011年的“阿拉伯之春”。从2011年初开始，从突尼斯开始，中东北非的示威狂潮迅速蔓延到埃及、利比亚、也门、叙利亚等多个国家。在政治对抗、暴力冲突乃至国际干预下的内战中，有些国家发生了政权更迭，有些国家危机重重，动荡不止。这些国家发生的政局动荡，固然源于经济全球化背景下暴露的民生危机，以及政府腐败、社会不公和两极分化所激起的广大民众对民主与平等的追求，但互联网的作用的确不可小觑(郎平，2012)。突尼斯、埃及等国家的动乱，动员令都是通过互联网和微博网站发布和传播的，推特、脸书等社交媒体“功不可没”，可以说没有互联网，这场骚乱可能不会蔓延得如此快速。这也是互联网作为一种新型的传播平台，首次在重大的国际政治和安全事件中亮相，同时也让很多国家意识到网络媒体在传播中的巨大效力和影响力。

2012年，美欧与中俄在国际电信联盟召开的国际电信世界大会上，围绕国际电信规则的修改而分庭抗礼，形成两大阵营对抗的局势。中俄等国支持修订后的《国际电信规则》，该规则给予所有国家平等接触国际电信业务的权利以及拦截垃圾邮件的能力，但美国和欧盟等发达国家反对国际电信联盟在互联网治理中发挥更大的作用，认为这会赋予政府干预网络空间的权力。自“冷战”结束之后，这是国际社会首次在一个全球治理问题上出现两大阵营的分裂。值得一提的是，美国政府在这一年承认参与开发了蠕虫病毒等网络武器，参与了针对伊朗核设施的“奥运行动”；美国政府开始指责中国和俄罗斯通过网络窃密开展不正当的商业竞争。2012年也因此被一些学者看作是网络空间国际秩序之争的“元年”(Segal, 2016),网络空间终究不可避免地成为大国博弈的“新战场”。

2013年，有两件与网络安全有关的事件投射在大国关系的水面上，激起千层浪，令本就不平静的波涛更加暗流汹涌，标志着网络安全作为一项重要的外交议题进入大国间政治的视野。第一件事是2013年2月18日，据美国《纽约时报》报道，一家总部位于弗吉尼亚的美国电脑网络安全公司Mandiant公布了一份长达60页的报告称，他们相信中国军队是近年来美国发生的一系列高层黑客攻击的幕后操纵者。该报告称，中国黑客组织长期以来有目的、有系统地盗取至少141个组织和公司的惊人数据资料，从事网络间谍活动。《纽约时报》文章引用美国一名资深国防官员的话说，“冷战”期间美国与苏联围绕核武指挥中心问题而较量，而今天令美国担心的是来自上海的电脑攻击……美国处于一种与中国的不对称的网络战争中(Sanger et al.,2013)。这份报告瞬间点燃了美国舆论对中国黑客多年积怨的“火药桶”，将网络安全问题直接摆在了两国首脑会晤的谈判桌上。

第二件事则是令全世界轰动的爱德华·斯诺登泄密事件。2013年6月，英国《卫报》和美国《华盛顿邮报》先后公开曝光了美国政府多个秘密情报监视项目，其中包括所谓的“棱镜”(PRISM)项目，后者显示美国政府一直在对全球主要国家进行网络监控，将美国置于颇为尴尬的境地，也使美国与俄罗斯、欧盟、拉美的关系均受到不同程度的冲击。由于俄罗斯允许斯诺登在俄罗斯避难，许多美国议员认为，俄罗斯此举是对美俄关系的严重打击。南卡罗来纳州共和党参议员格雷厄姆(Lindsey Graham)将此事件归结为“改变游戏格局的事件”，亚利桑那州共和党参议员麦凯恩(John McCain)认为，美国应当彻底反思与俄罗斯的关系，加快欧洲导弹防御计划的进程，推进北约东扩(Nissenbaum & Aylward, 2013)。可以说，斯诺登事件对网络空间大国关系的影响尤为深远，它一方面导致了美国商务部在2014年宣布将移交对IANA的监管权，以平息国际社会对美国政府的不满；另一方面也可视为欧盟对数据保护和个人隐私问题关注的起始点，从而成就了如今欧美之间的《隐私盾协议》以及欧盟的GDPR规则，在很大程度上影响到当前的全球数据治理议程。

2014年，中美在网络问题上的摩擦和冲突终于积累到了一个爆发点。早在2010年，美国国务卿希拉里就为谷歌公司退出中国市场指责中国有悖互联网自由的精神，这也是互联网议题首次进入两国政府外交的层面。2014年5月，美国司法部以网络窃密为由对五名中国军官提出起诉，并在联邦调查局网站上发布了“通缉令”， 直接导致两国关系陷入低谷；此后，中美在网络窃密问题上多次交锋，直到2015年9月，中国国家主席习近平对美国进行国事访问，就网络空间安全达成6项共识，双方还同意建立两国打击网络犯罪及相关事项高级别联合对话机制。①然而，网络窃密问题并没有就此解决，受到美国国内政治及全球政治经济形势的影响，2017年特朗普就任美国总统之后，网络空间议题在中美关系中的地位不降反升，成为中美在经贸、安全和战略层面博弈的一个重要抓手。

从发展趋势看，网络空间正在成为大国博弈的重要领域和重要工具。首先，网络空间带来了许多新的议题，例如网络攻击、假新闻、数据跨境流动等，亟须制定新的国际规则加以规范和约束，而传统的安全议题在网络空间有了新的形式，例如有组织犯罪、恐怖主义等，也需要探索新的模式加以应对；其次，网络空间与现实空间深度融合，网络空间的利益目标与国家的整体战略密不可分，前者往往是后者不可分割的重要组成部分，而网络议题也会同时具有安全、发展、战略等方面的属性，中美关系中的网络窃密问题就是如此；最后，信息科技竞争已经成为大国竞争的重要焦点，围绕5G、人工智能等新技术标准和技术创新的竞争已经白热化，特别体现在中美关系中，它正成为两国全面竞争的冲突汇聚点，事关两国综合国力比拼的走势。由此判断，地缘政治因素在网络空间国际治理中的作用将会急剧扩大，从高级政治领域向低级政治领域扩展，即便是逻辑层的ICANN也难以避免地会受到地缘政治因素的影响。

三、网络空间的大国博弈

当网络空间逐渐成为大国博弈的主战场和重要工具，大国围绕网络空间国际规则制定和国际秩序建立的竞争与冲突将更趋白热化，其中既体现在价值观的对立，也表现为制度平台的选择和规则制定的讨价还价。下面，将从中美、美俄、中俄以及中欧这四对双边关系来探讨这几大政治力量在网络空间的竞争与合作态势。

(一) 中美关系：全面竞争

网络空间的互动是中美关系的重要内容。网络空间具有虚拟属性，与现实空间不能完全映射，但它不会脱离两国战略博弈的大框架。特别是随着互联网时代的到来，网络空间的内涵和外延不断扩展并与现实空间加速融合，中美未来的竞争与博弈将聚焦于网络空间，网络空间的战略意义尤为凸显。但同样，中美网络关系也不可能仅表现为竞争的一面，而是会出现竞争与合作并存的态势，只不过竞争的态势在近几年会愈发突出，具体而言，它表现为以下几个方面：

1. 价值观和意识形态的竞争

价值观是构建国际秩序的核心要素之一，在价值观基础上形成的意识形态之争始终贯穿于中美关系的起伏变化中。在互联网治理的问题上，美国坚持的是自由、民主、平等、开放的价值观，反映在政策上则是反对政府的过多干预，主张采用由下至上、共识驱动的多利益相关方治理模式，极力推动信息和数据的自由流动，反对政府对互联网内容的管制等；中国则更倾向于多边与多方相互补充的共治理念，强调网络主权，主张政府发挥更大的作用，认为互联网信息和数据的流动应在确保安全的基础上，实现有管理的有序流动。归根结底，中美价值观和意识形态的形成固然与两国的文化差异有关，但更根本的原因在于两国在网络空间实力的差距以及由此而产生的不同利益诉求。

2. 信息通信技术的竞争

科技作为第一生产力，历来是大国综合实力竞争和博弈的焦点。作为当今世界唯一的超级大国，美国当下的核心利益诉求是确保美国在科技、经济和军事方面的绝对优先优势，而中国作为世界第二大经济体，必然成为美国瞄准的首要竞争对手。在经济全球化和信息革命的背景下，5G、人工智能等前沿技术的布局和发展水平均已成为中美竞争的战场。美国政府联合其盟国如澳大利亚、加拿大和新西兰等国，以“中国硬件会带来潜在国家安全风险”为由将华为排除在西方5G网络的设备供应商之外，特朗普更是声称美国将跳过5G直接研发6G技术，就是为了阻挡中国企业在5G领域的优势。人工智能领域也是如此，2019年2月11日，特朗普签署了“维护美国人工智能领导地位”的行政命令，正式启动美国国家层面的人工智能计划；次日，美国国防部发布《人工智能战略》，将加快人工智能在美国军事安全领域的应用。从产业竞争到军事安全，中美在人工智能等技术领域的竞争将日趋激烈。

3. 数字经济和贸易规则的竞争

在大国无战争的核时代，一国的经济实力成为大国综合国力博弈的重要内容。过去数十年间，中国作为新兴大国迅速崛起，对美国的经济竞争力构成了很大的挑战，如何确保美国企业的国际竞争力成为美国对华经贸政策调整的重头戏。2018年以来，美国政府以加征惩罚性关税为手段对华发起贸易战，两国贸易争端不断升级；2019年5月10日，美方宣布对2000亿美元中国输美商品加征的关税从10%上调至25%，中方随后采取了反制措施，中美贸易谈判再度陷入僵局。无论两国经贸摩擦以何种方式得到解决或长期化，美国的目的都是要在诸多结构性问题上与中国达成新的制度安排，并且着眼于全球范围内数字经贸规则(在世界贸易组织框架内)的重塑。2019年6月在日本举行的G20峰会上，中美之间就数据跨境流动的国际规则进行了进一步交锋。

4. 网络空间国际安全规则的竞争

网络安全是受大国地缘政治影响最为直接的领域，而不断恶化的网络空间生态也为网络空间国际安全规则的制定增添了迫切性。美国及其领导的北约组织开展了多次大规模网络军事演习，数据泄露滥用、社交媒体假新闻等一般性的网络冲突日益扩散，网络空间的安全形势异常严峻。美国作为网络空间的头号强国，更是提出了“先发制人”“向前威慑”和“主动进攻”的攻击性网络安全战略。与美国不同，中国始终反对网络空间军备竞赛，2018年10月，中国与俄罗斯等国一起向联合国提交了一份《从国家安全角度看信息和电信领域的发展》的协议草案，对一些国家正在为军事目的发展信通技术能力表示关切；美国则联合加拿大、日本、澳大利亚、爱尔兰等国提交了《从国际安全角度促进网络空间国家负责任行为》的决议草案，要求确认私营部门、学术界和民间社会在国际网络治理中的参与机制，要求联合国加大对国家负责任行为准则以及国际法在网络空间如何适用等议题的研究。2019年，新一轮的UNGGE谈判重新启动，围绕关键基础设施、现有国际法如何适用网络空间等问题，中美两国展开了新一轮的博弈。

综上所述，中美网络关系中竞争面上升，但合作面仍然存在。这一方面是因为虚拟的网络空间超越了国家的地理边界，网络攻击、网络犯罪、假新闻等网络安全问题必须依靠国家之间的协作才能应对；另一方面，经济全球化的大势不可逆转，技术创新和研发的全球价值链已经形成，美国能够做得最多是降低其对全球价值链内对中国环节的依赖，而无法与中国完全脱钩。中美在经济和安全等诸多问题上必须携手合作，才有可能制定全球性的国际规则。

(二) 美俄关系：地缘政治对抗

美国与俄罗斯在网络空间的互动总体上是两国在现实空间地缘政治对抗的延伸。从舆论战、外交战、制裁反击到军备竞赛，网络关系正逐渐映射出美俄大国关系的紧张。过去一年里，美国继续推进“网络威慑”战略，紧抓网络战争规则主导权的同时，在法律政策、体制机制、技术手段、规则制定等层面日臻完善，俄罗斯则在技术创新、互联网管控、规则制定等方面多措并举，继续保持在网络空间的强势态度。俄罗斯与美国或者西方国家的矛盾和冲突主要体现在双边关系和国际治理层面。其中，前者体现为美国与俄罗斯围绕“黑客门”之间的网络攻击和信息战，后者则主要表现为全球互联网治理理念和路径的完全对立。

1. 黑客攻击与信息战

自2016年底爆出俄罗斯黑客干预美国大选以来，美国“通俄门”事件不断发酵和升级。历时675天，发出2800多张传票、500多份搜查令，传唤500多名证人的美国“通俄门”调查终于落幕，美国特别检察官穆勒的调查结论是，特朗普及其竞选团队没有与俄罗斯合谋影响2016年的美国总统大选，同时也没有足够证据表明特朗普妨碍司法公正。然而，这并不意味着美俄两国之间的信息战会就此落幕。2018年4月，美国知名智库兰德公司(Robinson et al.,2018)发布报告《现代政治战》，报告指出，信息域是一个越来越重要，甚至是决定性的政治战领域，信息战以各种方式发挥作用，例如放大、混淆和说服，及时提供令人信服的证据是对付虚假信息的最佳办法；报告分析认为，俄罗斯政府认为大众传播是国际政治的重要战场，并且已经建立了广泛的、资金充足的媒体库，以促进其国内和国际目标；鉴于俄罗斯越来越重视“混合威胁”和“信息战”，俄罗斯很可能会继续打磨和扩大其信息战的影响力。由此可见，黑客攻击和信息战将会继续成为两国间地缘政治对抗的重要工具和手段。

2. 网络空间国际秩序之争

如前文所述，美国和俄罗斯对于网络空间国际秩序的竞争体现在理念和路径两方面。俄罗斯主张颠覆美国所主导的网络空间自由秩序，可谓与美国自由、民主、开放的互联网治理理念背道而驰。俄罗斯是网络主权的坚定支持者，它认为国家应该对信息网络空间行使主权。2019年5月，俄罗斯总统普京签署所谓“互联网主权法案”的动机也正是对美国2018年“激进”网络安全战略的回应，从而防范美国通过自身网络空间优势“惩罚”俄罗斯。通过这项法律，俄罗斯联邦通信、信息技术和大众媒体监管局(ROSKOM)有权集中管理俄罗斯的互联网，包括互联网交换点。在俄罗斯看来，其面临的最大风险之一是在政治危机中，被美国故意切断互联网连接，使俄罗斯成为信息的孤岛。因而，俄罗斯的愿望是另起炉灶，在国内建立一套独立可控的网络系统，从而摆脱美国的控制。长期以来，美国一直试图通过政府战略和国际协议促进全球互联网的开放性，与俄罗斯所坚持的主权控制模式的冲突还将持续下去，但冲突的结果将主要取决于两国间政治关系的走势。

3. 国家战略的竞争

美国将俄罗斯定位为战略对手，2018年的《国家网络战略》引言部分有两处提到了俄罗斯，一处是将俄罗斯与伊朗和朝鲜并列，认为其“不计后果的网络攻击伤害了美国和国际商业以及美国的盟国和伙伴，却没有付出可能阻止未来网络侵略的代价”；另一处是“俄罗斯以网络空间作为挑战美国及其盟国和伙伴的手段……利用网络工具破坏我们的民主，在我们的民主进程中制造不和”。美国认为俄罗斯不断开发新的、更有效的网络武器，对美国进行网络攻击的风险正在增加。为了应对俄罗斯的威胁，美国加强了与盟友互动，例如，加强与北约盟国间的网络合作伙伴关系，进行针对俄罗斯的联合网络军演，考虑取消《国防授权法案》中与俄中合作的拨款。从当前国际局势看，特朗普参与联合国平台的意愿并不强烈，而是更希望通过北约、欧安、五眼联盟等组织以及以日本、以色列等盟友国家为基础建立“美国规则”；俄罗斯现有的理念也将持续，坚持信息安全学说中的概念和主张，突出维护信息空间主权，巩固政府的主导角色。

(三) 中俄关系：落实战略协作

近年来，中俄两国在信息网络空间的合作与互动日益紧密。中俄在信息网络空间既具有很强的互补性和合作空间，也有战略和策略上的差异。在治网理念层面，两国都高度认同网络主权的概念，强调政府的作用，但是俄罗斯的立场更加强硬，主张对当前的互联网治理体系采取革命性的颠覆和再造，而中国的立场更具建设性，主张在融入的基础上进行塑造；在技术层面，俄罗斯在军用技术研发、软件产业等方面具有明显的优势，但在电子信息制造业和技术成果转化方面处于劣势，中国的情形则恰好相反；在数字经济层面，中国在移动支付、电子商务领域已经取得了显著的成就，而俄罗斯也在加快该领域的发展，与中国展开相关合作对俄罗斯将是极大的促进；在国际战略层面，两国都希望能够打破西方主导的国际秩序，扩大新兴国家的影响力，但俄罗斯更为关注安全领域，而中国当前最为迫切的任务则是发展，为技术追赶发达国家水平和国内经济、社会的发展创造有利条件。

尽管中俄在信息网络空间举措不断出台，但是西方媒体对中俄的合作普遍持一种敌视和不看好的态度。他们的观点主要包括：

第一，他们认为中俄是为了规避民主以实现政权稳定。他们把这两国都坚持网络主权的概念，对互联网实施了强有力的监管，看作是为了将更多的权力掌握在国家手中以实现政权稳定。俄罗斯目的在于寻求合作伙伴，建立国家甚至是未来国际法的基础，以确保互联网是国家的工具，而不是它的负担(Margolin,2016)；中国则是想要削弱国际人权法的作用，担心互联网会被用来动员和反对其在中国境内的统治(Sceats,2015)。

第二，他们认为中俄合作只是临时的“联姻”，是浮于表面的对外宣示。中俄合作仅仅是为了对抗以美国为首的西方国家在网络空间的主导权、挑战西方国家网络空间治理规则的权宜之举，并不存在长期联盟合作的动力(Davidson, 2016)。在现实中，中俄之间相互有很多针对对方的网络活动，近年来有增无减，而除了在国际场合协调立场之外，并没有看到中俄在信息网络空间有任何实质性的合作和进展(Wei,2016)。

第三，他们认为中国在网络空间的主张背弃了互联网自由和开放的精神。中国虽然声称要实现互联网的互联互通，构建和平、安全、开放的网络空间，但现实是，根据中国的说法，互联网不应该受到外国的干涉，每个国家都应该有权力控制国内的网络空间，但这个表述也可以理解为：任何互联网监管都是合理的，比如国家对互联网内容的控制(Wei,2016)。

上述质疑固然有西方世界对中国国情和利益诉求认知不清的原因，但也揭示出中俄信息网络空间合作缺少实质性合作的问题，而其深层次的原因在于中俄两国在信息网络空间核心利益诉求上存在明显的错位。在中国的综合国力构成中，经济实力的分量超越了军事和政治因素，因而中国的力量发力点和国家利益诉求更多集中在数字经济领域，也就是发展利益。与中国相比，俄罗斯则更多是一个军事大国，其军事力量的占比要远大于经济因素，俄罗斯在网络空间的核心利益主要体现在信息安全层面而不是发展。两国核心利益的错位无疑使得中俄在信息网络空间的战略合作缺少足够的共同利益作为基础和支撑。

尽管如此，中俄信息网络空间的合作是中俄两国构建全面战略协作伙伴关系的重要组成部分，在当前国际格局加快质变、大国关系可能出现重大调整的关键时期，也有着极其重要的现实意义。为进一步落实中俄两国的战略协作声明，加强两国间的利益对接，中俄可以在以下三个方面深化合作：

第一，推进科技和信息安全领域的产业合作。

随着“一带一路”建设的快速布局，中俄两国贸易规模和质量不断提升，加之俄信息技术基础实力雄厚，中国在信息技术应用和信息化普及方面成就突出，中俄两国都需要将各自的优势转化为更多务实的合作成果，推动两国信息产业在研发设计、市场运用方面的互利合作和共享，为两国建设全面战略协作伙伴关系奠定基础。目前两国已经联合举办了电子商务、导航应用、信息安全、机器人工业的高峰论坛，积极建设中俄信息产业园。两国信息安全产业合作已经开始， 2015年，中国电子科技集团旗下中国网安与卡巴斯基实验室签订战略合作协议，双方将在互联网、云计算与大数据、反病毒引擎、APT主动防御、互联网威胁情报共享、云计算虚拟化安全、工控系统安全、人才培养等方面开展深入合作。只有尽可能扩大双边的务实合作，才能推动两国的战略对接走向利益对接，为两国的战略协作奠定稳固的基础。

第二，扩大电子商务合作，强化中俄贸易互补，寻找和培育新的增长点。

中俄跨境电商合作发展迅速，已成为双边经贸合作的新亮点。2017年上半年，中俄电商贸易额约16亿美元，同比增长26.6%，俄网民在线购买中国商品的订单同比增长5倍(福建省跨境电子商务协会，2017)。中俄贸易结构与中美贸易结构有明显不同，有些领域可以替代，有些领域则难以实施。从中国与俄罗斯的贸易结构来看，两国的经济结构互补性较强，经贸合作的潜力较大。作为全球第二大经济体，中国对能源和粮食等的需求量巨大，而俄罗斯经济对石油、天然气等能源出口依赖性较大，且是产粮大国，这为两国加强经贸往来提供良好的基础，电子商务平台的建设必然会为两国的经贸合作平添助力。

第三，提升中俄在网络空间国际治理中的协作，共同推动建立和平、安全、开放、合作的网络空间国际秩序。

中俄在国际层面的协作主要集中在联合国、上合组织、国际电信联盟、金砖国家、亚太经合组织等多边机制内。从内容上看，两国协调的内容包括：强调信息通信技术应用于促进社会和经济发展及人类福祉，促进国际和平、安全与稳定，国家主权原则适用于信息网络空间；构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建设多边、民主、透明的国际互联网治理体系，保障各国参与国际互联网治理的平等权利。2011年，中俄就与其他发展中国家一道向联合国提交了《信息安全国际行为准则》，2018年，两国又向联合国提交了一份《从国家安全角度看信息和电信领域的发展》的协议草案，在2019年开启的UNGGE谈判中，中俄继续加强协调合作。此外，在落实《联合国合作打击网络犯罪公约》等议题上，中俄也应继续保持密切沟通。

(四) 中欧关系：建设性合作与竞争

欧洲同样可以说是网络空间的先行者，在网络空间国际治理中占有先天优势，但由于实力、历史和传统等多方面的因素，欧洲在网络空间国际治理上的政策立场总是处于美国和中俄等国之间。欧盟尽管是美国传统上的盟友，但这几年可以看到欧美在分合交织中的分离倾向日益显著。一方面，美欧仍然在不断强调彼此共同的价值观和传统的盟友联系，在网络安全合作、数字经济规则以及网络犯罪规则的制定上仍然有很多共同的立场；另一方面，在国家战略层面观察，在美国相对实力衰落、美国优先以及中美关系紧张的大背景下，欧洲国家正在开始重新自我定位，希望能够在国际舞台上发挥更加独特的作用；因此，中欧合作必将既有竞争又有合作。

中欧之间的竞争面主要源于欧洲对华的战略定位。近年来，西方国家频频炒作“中国网络威胁论”，一种声音是指责中国的黑客攻击和网络窃密威胁到其他国家的安全和知识产权保护；另一种声音是担忧中国互联网公司挑战欧洲企业的竞争力。2019年3月12日，欧盟委员会(EU, 2019)发布《欧中战略前景》，认定“中国不可以再被视为发展中国家，应该对以规则为基础的国际秩序承担更多责任”，欧盟承认中国依然是合作伙伴，但在科技领域是经济竞争者，在治理模式领域则是“全面对手”。 可见，对于中国的崛起，欧洲国家还是抱有一定的戒心和防备意识。

但是，相比较美国在网络空间维持其绝对优势的目标，欧洲国家最为关注的核心利益还是经济增长和公民社会权益的保护。中欧之间在数字经济领域仍有相当大的合作空间和潜力可以挖掘。2019年4月，中国—欧盟领导人举行会晤并发表联合声明，同意继续加强中欧在网络空间的合作与交流，并就制定和实施网络空间负责任的国家行为准则、打击网络空间恶意活动以及开展5G等产业间技术合作达成了多项共识；4月，第七届中英互联网圆桌会议在北京成功举办，在成果文件中，双方同意加强互联网和数字政策领域的合作及经验分享，并且重申“中英互联网圆桌会议”每年举办一次。这些顶层设计和合作框架对于中欧深化双边合作有着积极的意义。

1. 与欧洲国家的双边合作

在中美竞争最为激烈的新兴技术领域，欧洲国家与美国的利益诉求并不一致，美国的首要目标是打压华为这样的中国企业，确保美国企业的领先优势，而欧洲国家更为关注自身的网络安全和经济发展。例如，在美国宣布禁用华为的时刻，欧洲国家就出现了不同的声音。据外媒报道，德国总理默克尔希望与中国达成一项协议，双方互不进行间谍活动；作为交换，德国不会将中国电信巨头华为排除在德国5G网络之外(参考消息网，2019a)。此前，新西兰总理杰辛达·阿德恩也表示，她的政府正在制定一个程序，如果能够消除政府通信委员会对于国家安全的顾虑，华为仍然可以参与5G建设；英国网络安全部门主管也表示，在5G网络系统中使用华为的技术风险可以得到控制(参考消息网，2019b)。因此，中国应继续加强与英、德、法等欧洲国家的双边对话，增信释疑，在欧洲国家确信国家安全不受到威胁的前提下，中欧完全可以寻求共赢的合作。

2. “一带一路”框架下的数字经济合作

与美国不同，出于经济发展的考量，欧洲国家对“一带一路”框架下的合作持非常积极的态度，大力拓展双方在该框架下的多领域合作有助于扩大彼此的共同利益，为管控和解决科技等敏感领域的竞争和冲突创造更大的回旋空间。 2018年9月，第九次中欧信息技术、电信和信息化对话会议在北京召开，双方回顾了第八次对话会议以来中欧在信息通信领域合作进展，重点围绕ICT政策和数字经济、ICT监管、5G研发、工业数字化等议题进行了深入交流，达成了共识，增进了了解。双方表示，中欧在信息通信领域拥有广泛的共同利益和巨大的合作潜力，应认真落实第二十次中国-欧盟领导人会晤联合声明，充分利用中欧信息技术、电信和信息化对话机制，进一步加强政策沟通和相互了解，促进增信释疑，积极拓展5G、工业互联网、人工智能等领域合作。

3. 网络空间国际规则制定的协调一致

在全球规则制定层面，中欧双方最大的共同利益就是不希望美国一家独大，反对美国霸权，而网络空间的和平与稳定符合双方的共同利益。2018年7月，第二十次中国—欧盟领导人会晤发布联合声明，双方欢迎中欧网络工作组取得的进展，将继续利用工作组增进相互信任与理解，以促进网络政策交流与合作，并如联合国政府专家组2010、2013、2015年报告所述，进一步制订并落实网络空间负责任国家行为准则、规则和原则。2019年3月，中法关于共同维护多边主义、完善全球治理的联合声明中，第27条特别提到：致力于推动在联合国等框架下制定各方普遍接受的有关网络空间负责任行为的国际规范；充分利用中法网络事务对话机制，就打击网络犯罪、恐怖主义和其他恶意行为加强合作(中新社，2019)。此外，在欧洲关心的数据保护问题上，GDPR已经生效并且对大量中国企业产生了实际的法律效力，2019年5月，多家中国产学研机构共同发布了《欧盟GDPR合规指引》，也是与欧盟加强对接合作的积极尝试。

四、结语

在世界大变局的背景下，当现实空间正在经历国际秩序的重塑，围绕网络空间规则制定和国际秩序建立的大国间博弈也会进一步加剧。在信息时代，5G、大数据、人工智能等信息通信技术快速发展，数字经济日渐成为大国综合实力比拼的重要领域，而中美之间力量的此消彼长正在成为当下网络空间结构秩序演变的重要推动力，中国在数字经济以及国际舞台上的影响力逐渐增强，美国在军事力量遥遥领先的同时极力确保企业的全球竞争优势。结构性秩序的变化会进一步推动规则秩序的重建，网络空间新规则的确立正在经济、社会和国际等多个层面上展开。不可否认，在国际规则层面，中国的影响力和话语权与欧美等发达国家相比还有较大的差距，在中美两国展开全面竞争的当下，中国在科技、数据跨境流动、数字经济和负责任国家行为规范等方面将会面临着更大的压力，而我们的当务之急是尽快找到自身的痛点，系统性地改善和提高国内的创新环境，从根本上提高自身实力以应对外部环境的挑战。

注释

① 这六项共识包括：对外国投资不应进行不必要的网络安全审查；双方政府承诺均不得从事或者在知情情况下支持网络窃取知识产权(包括贸易秘密以及其他机密商业信息)的行为；双方同意就恶意网络活动提供信息及协助的请求要及时给予回应；共同继续制定和推动国际社会网络空间合适的国家行为准则；建立两国打击网络犯罪及相关事项高级别联合对话机制等。