奥运会主办城市合同的法律解析

熊瑛子

（苏州大学体育学院，江苏 苏州 215021）

2015年7月31日，北京携手张家口获得2022年第24届冬奥会主办资格，如何办好本届冬奥会，成为社会各界人士普遍关注的议题。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出，广泛开展全民健身活动，加快推进体育强国建设，筹办好北京冬奥会、冬残奥会。

法治奥运模式的建立，乃现代奥运在人类社会文明进步和法治全球化的发展中，不断应对挑战、化解危机和持续推进自身改革的必然结果。20世纪80年代以来的奥运商业化改革、组织系统的分配改革和反腐败等举措，使奥运会摆脱攸关生死的经济危机和信誉危机，并与法制化建设、民主化进程相互支撑、相伴而行（周西宽等，2008）。北京在2008年奥运会中，已经受领以法治奥运为深刻内涵的文化洗礼和规范保障（于善旭，2016）。因此，办好奥运，关键在于法治，“法治奥运”应成为筹办奥运会过程中贯穿始终的原则。

《2022年北京冬奥会主办城市合同》（Host City Contract-XXIV Olympic Winter Games in 2022，以下简称《主办城市合同》）是国际奥委会与主办城市和国家奥林匹克运动会（以下简称“奥委会”）签订的基本文件，其中涉及主办国义务和权利的条款是筹办冬奥会的依据（International Olym‐pic Committee，2015）。本文旨在研究奥运会主办城市合同的性质，以期维护主办城市及所在国政府的基本利益。

1 奥运会主办合同的主体及关系

《奥林匹克宪章》（Olympic Charter，以下简称《宪章》）是奥运会的纲领性文件，《主办城市合同》必须符合《宪章》中的相关条款。《宪章》第34条细则3.3款对《主办城市合同》的定义为国际奥委会（International Olympic Commit‐tee）与主办城市及其所在国的国家奥委会签订的书面协议。从合同签订的主体看合同的性质，主要涉及两个问题：一是合同涉及的主体；二是各主体在履行合同义务时的关系。

1.1 签订合同的主体

从本届《主办城市合同》的签约主体来看，签署当事方之一是国际奥委会，签字的代表有两位，一位是国际奥委会主席托马斯·巴赫（Thomas Bach）先生，另一位是财政委员会主任黄思绵（Ser Miang NG）先生；签署当事方之二是主办城市市长和中国奥委会，签字的代表有3位，一位是时任北京市市长王安顺先生，一位是时任张家口市市长侯亮先生，另一位是时任中国奥委会主席刘鹏先生。概言之，《主办城市合同》的签约方包括国际奥委会、中国奥委会和北京（张家口）市政府三方。然而，《主办城市合同》第2条规定了第四方主体：本合同签订后5个月内，该城市与国家奥委会应成立奥运会组织委员会（Organizing Committee of Olympic Games，以下简称“奥组委”）。该城市与国家奥委会承诺，奥组委成立后1个月内，使其作为签约方加入本合同，并遵守本合同的规定；届时，本合同与奥组委相关的所有条款与条件将生效，且奥组委应视为本合同的原始签约方。可见，《主办城市合同》涉及四方主体：国际奥委会、中国奥委会、北京（张家口）和北京冬奥组委。

所谓合同主体，包含两层含义：1）合同的缔结者，即通过自己的行为、以自己的名义订立合同的人；2）合同法律效果的承担者，即合同成立或生效后，由合同引发的权利义务关系的承担者（孙德强等，2009）。然而，民事合同中，合同的权利义务只能根据当事人自由意志产生，除非是单纯为第三人设定权利的利他合同。《主办城市合同》原始缔结方有3个，第四方主体奥组委是合同成立后，由国家奥委会和北京市政府按照国际奥委会的要求新成立的机构，专职处理筹备奥运会过程中的具体事宜。合同内容中，为奥组委设立义务的条款居多，如第10条第1款规定：国际奥委会直接或间接因以下事项产生任何性质的赔偿金、诉讼、损失等，该国家奥委会及奥组委应承担赔偿责任。由此而来的问题是：奥组委的加入是否突破了合同的相对性，影响合同的效力呢？

从性质来看，奥组委是独立的事业单位法人。北京冬奥组委和中国奥委会分别依照《事业单位登记管理暂行条例》和《社会团体登记管理条例》，登记注册为事业单位法人和社会团体法人。可以与此形成比较的是，《2006伦敦奥运会法令》（London Olympic Games and Paralympic Games Act 2006）第1条第4款规定：伦敦奥组委是指依照《主办城市合同》第2部分成立的担保有限责任公司（Company Limited by Guarantee），登记注册的名称是：伦敦奥运会组织委员会（London Organizing Committee of the Olympic Games Limited，LOCOG）。然而，无论是事业单位法人，还是有限责任公司，都是独立的法人机构，应当享有各自的权利并承担相应的义务（周玲，2003）。

从设立过程来看，冬奥组委是经国际奥委会预先批准，由主办国政府协调设立的。《主办城市合同》第2条“奥组委的成立”中规定：有关奥组委的构成、治理及存续的全部协议及合同文件，以及任何后续变更，均应呈送国际奥委会预先书面批准。2015年12月，根据国务院办公厅发文，北京冬奥组委在国家体育总局和北京市政府的共同筹备下宣告成立。

北京冬奥组委是政府机关筹备下成立的事业单位法人，可以独立承担合同义务。鉴于合同相对性原理，更为妥当的做法是北京冬奥组委成立后，以自身名义与国际奥委会签订补充协议，并承诺履行《主办城市合同》中的相关义务，而不是在《主办城市合同》中直接将北京冬奥组委纳入合同原始签约方之中。

1.2 各主体履行合同义务之关系

《主办城市合同》的缔约双方地位并不平等，国际奥委会将奥运会筹办的具体事宜委托给主办城市及其所在国奥委会，但对重要事项仍保留“书面审批”的权力。为了保障国际奥委会的合同利益，合同的相对方——主办城市所在国奥委会、奥组委、主办城市对合同义务承担连带责任。

1.2.1 国际奥委会的“书面批准”权

《主办城市合同》第1条规定：国际奥委会特此委托该城市与国家奥委会规划、组织、资助和举办奥运会。然而，国际奥委会对于国家奥委会、主办城市或奥组委在筹办奥运会过程中做出的计划，拥有“书面批准”的权力。如《主办城市合同》第18条第2款：北京冬奥组委应在奥运会开幕前4年，向国际奥委会提供奥林匹克休战的详细计划，供其书面批准。第17条第2款：根据国际奥委会提供的模版，北京冬奥组委应制定并向国际奥委会提交奥组委与第三方签订的标准格式协议（如赞助、供应、特许或门票转售的协议），供其书面同意。第13条第3款规定：主办国应设立专门的出入境机构，保证人员入境及货物进口，北京冬奥组委应将主办国政府主管部门在此方面所做的安排，在其生效前6个月，提交国际奥委会书面批准。第36条规定：北京冬奥组委应在奥运会预定开幕日期前2年，将文化计划提交国际奥委会事先书面批准。第40条规定：所有奖牌与证书的制作、颁发，均应在国际奥委会的严格监督下进行，并应经其事先书面批准。第47条规定：北京冬奥组委门票计划的全部内容应事先经国际奥委会书面批准。可见，上述涉及奥运会筹备过程中协议、出入境、奖牌、门票等事项，国际奥委会对筹备工作并非全权委托，对奥运会重大事项负有监管、审批职责。

1.2.2 国家奥委会、奥组委和主办城市的连带责任

《主办城市合同》虽涉及四方主体，但中国奥委会、北京冬奥组委和主办城市作为一个整体，承接奥运会筹备任务，对合同条款中规定的法律责任，承担连带义务。《宪章》第34条细则第1.4款规定：从主办奥运会的申请提交国际奥委会之日起，申办城市国家的奥委会应就申办城市与申请有关的行为进行监督并共同承担责任。同时，第37条规定：国家奥委会、奥运会组委会和主办城市对于组织和举办奥运会有关的单独或共同的全部承诺承担连带责任。《主办城市合同》第4条规定：该城市、国家奥委会及奥组委应对其所签订的合同项下所有保证、陈述、声明、契约及其他承诺义务承担连带责任，且不论上述合同是单独签订还是集体签订，不论上述合同是否涉及奥运会的规划、组织、资助和举办或其他事项。

连带责任的设置，一方面避免了合同义务得不到切实履行；另一方面，有利于主办国政府协调各部门力量，共同完成《主办城市合同》中的各项国际义务。

2 奥运会主办合同的形式特点

2.1 格式合同

格式合同，在有些国家被称为附和合同（contract ad‐hesion），是指合同条款由当事人一方预先拟定，对方只有附和该条款（意思）方能成立合同的缔约方式（崔建远，2016）。格式合同的最大特点是相对方在缔约中居于服从地位（柯华庆，2004）。《主办城市合同》属于典型的格式合同，它符合格式合同广泛性、持久性、不平等性的特点。

2.1.1 广泛性

格式合同的适用对象具有普遍性，需以要约的形式向公众发出，至少是向某一类有可能成为承诺人的群体发出。《主办城市合同》的条款适用于所有候选城市，并非针对某个城市而特别签订。2015年9月，国际奥委会与2024年奥运会主办城市巴黎签订《2024奥运会主办城市合同——原则》（Host City Contract 2024——Principles），并明确该合同模版适用于以后所有的奥运会主办城市。2017年9月，国际奥委会与2028年奥运会主办城市洛杉矶采用了同一份合同文本，可见，主办城市合同已经逐渐进入“模版化”时代。从国际奥委会官方网站公布的2024年巴黎奥运会文件列表来看，《2024奥运会主办城市合同——原则》已替代原先的《2024奥运会主办城市合同——详细义务》作为2015年后《主办城市合同》的重要组成部分，旨在详细说明合同原则要求下的一系列核心要素，为运动员和所有参与者提供奥运会的质量条件，同时允许有申办奥运会意愿的城市将奥运会理念与自身的体育、经济、社会和环境长期规划相匹配。

2.1.2 持久性

格式合同面向公众长期适用，一般不作实质性改动。每届奥运会的《主办城市合同》条款基本一致，只存在部分内容的微调。2022年北京冬奥会《主办城市合同》仅在2012年伦敦奥运会《主办城市合同》的基础上增加了4个条款，分别是：“规划与举办奥运会的原则”部分增加第15条“反兴奋剂检测，遵循和确保政府在反兴奋剂方面的合作与支持”；“知识产权事项”部分增加第44条“打击未经授权使用奥林匹克财产、隐性市场开发和未经授权转播、报道和展示奥运会的措施”；“媒体对奥运会报道”部分增加第53条“报道自由：奥运会主转播商的独立性”；“其他义务”部分增加第66条“奥组委创建用户数据库”的要求。上述条款涉及反兴奋剂、知识产权、新闻报道和信息传递4个方面。2024年后的奥运会，《主办城市合同》开始启用“模版化”合同，提高了国际奥委会与主办城市缔约的效率，亦为潜在的申请城市达到举办条件提供指引。

2.1.3 不平等性

格式合同的缔结一方拥有绝对优势地位，将预定条款加于对方，降低或排除双方就格式条款进行协商的可能性。《主办城市合同》在诸多方面体现出缔约双方地位的不平等：1）合同文本并非双方当事人共同拟定，而是由国际奥委会事先根据《宪章》、国际惯例及其他文件制定完毕并发送给申办城市，如果申办城市不接受则申请无法通过；2）国际奥委会对奥运会筹备中的重要事项享有“书面批准”权，奥组委做出的决议必须通过国际奥委会的事先审阅，才能发生法律效力；3）国际奥委会处于绝对优势地位，主办方为获取主办权势必做出让步，如《主办城市合同》第50条第3款规定：在主办国内，不对非主办国居民的运动员因其在奥运会上的表现而获得的财务或奖励征收税费。该条款体现了主办国为申办奥运会在税收政策上的妥协；4）国际奥委会制定和强化奥运会组织管理规则的动因旨在维护奥运会赞助商的利益。奥运会赞助商借助主办国政府的行政资源，保障其奥运营销权益，尤其是同业排他权利的主张日益增强。事实上，就国际奥委会与赞助商达成的绝大多数协议和商业安排而言，奥运会主办城市及国家奥委会都没有参与制定的先期机会和事后话语权。赞助商往往有意借助奥运会组织管理规则，在主办国政策法律环境中谋求特殊待遇。例如，《主办城市合同》第4款规定：奥组委应遵守国际奥委会签订或即将签订的有关奥运会的转播协议，应全力配合并协助国际奥委会有效履行国际奥委会在所有上述转播协议下的义务。

综上，《主办城市合同》满足格式合同的3大特点：条款具有广泛性、持久性和缔结合同的双方地位不平等。针对该合同属于格式合同的特征，在签订时应注重保障弱势一方的权益：形式上，需要针对主办国让渡管理职权或公权力的条款，加大字号，以表提示；缔约过程中，国际奥委会作为格式合同的起草方，应对主办城市及其政府不利的条款附加风险提示说明，这样的做法能够充分保障主办城市的知情权，维护主办国政府的利益。

2.2 委托合同

委托合同系指，委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同（隋彭生，2015）。《主办城市合同》第一章“基本原则”第1条规定：国际奥委会将赛事规划、组织、融资和赛事日程安排工作委托给主办城市及其国家奥委会。从该条文来看，《主办城市合同》呈现出类似委托合同的特点——依照指示、报告和不得转委托，然而，《主办城市合同》亦存在一些不同于委托合同的特征，限于责任承担及第三人赔偿方面。

2.2.1 类似委托合同的特点

1）报告和监督义务。奥运会主办过程中，受托方有义务向国际奥委会报告奥运会的筹备工作，国际奥委会就财务、人事、法律等事项有预审权。例如，《主办城市合同》第46条规定：国际奥委会任何时候均有权审核或由其代表审核城市、国家奥委会及奥组委有关奥运会的规划、组织、资助及举办的账目。2）不得私自转委托的义务。《主办城市合同》第72条规定：未经国际奥委会事先书面批准，该城市、国家奥委会及奥组委在任何情况下，不得转让本合同项下或《宪章》规定的任何部分或全部权利和义务。

2.2.2 不同于委托合同的特点

《主办城市合同》第75条对合同主体间的关系做了明确说明：本合同不构成代理关系成立的证据，且不构成合伙、合资或类似关系成立的证据。该合同亦存在诸多不同于委托合同的特征：1）无重大过失，无赔偿责任。无偿委托合同中，受托人无重大过失，无需承担赔偿责任。然而，《主办城市合同》是无偿委托合同，但受托方城市无论有无过错，都应负责赔偿对第三方造成的损失，并在这个过程中，国际奥委会是免责的。《主办城市合同》第10条第1款规定：国际奥委会直接或间接产生的任何性质的赔偿金、权利主张、诉讼、损失及债务，以及国际奥委会向第三方支付赔偿金相关的款项，该城市、国家奥委会及奥组委应赔偿国际奥委会及其控制下的所有实体。2）第三方造成损失由委托人承担。受托人按照委托人的意愿处理委托事项，给第三方造成损失的，由委托人承担赔偿责任。然而《主办城市合同》中，国际奥委会不处理第三方索赔事项，而将其交给城市及国家奥委会全权处理。《主办城市合同》第10条第2款规定：任何第三方向国际奥委会的任何受偿人提出索赔，国际奥委会不承担向该第三方支付赔偿金的责任。在此情况下，应允许国家奥委会或奥组委处理该第三方的索赔辩护事项。

综上，《主办城市合同》形似委托合同，实则与委托合同相去甚远。主办城市一方面需要遵照国际奥委会的指令完成奥运会筹备工作，履行报告义务，另一方面，即使完全按照国际奥委会的要求行事产生的经济损失，仍需独立承担赔偿责任。这样的合同义务设置，是缔约双方地位极不平衡的又一佐证。

2.3 行政合同

大陆法系国家承认“行政合同”（或称行政契约）的概念，广义而言，行政合同的当事人一方至少应是行政主体（施建辉，2011），狭义而言，合同目的也被视为另一个重要条件。有些国家的法律甚至还将合同是否为行政主体保留了特殊权力作为判断标准之一（闫磊，2011）。判断《主办城市合同》是否具备行政合同的特点，亦是从主体和目的维度进行。基于行政合同的特殊性，法律对其缔约过程有一些要求。

2.3.1 与行政合同的类似特点

《主办城市合同》具备行政合同的一些相似特点：1）从合同主体来看，《主办城市合同》的缔结方系私法人性质的国际组织——国际奥委会，签约方有北京市市长和张家口市市长，他们分别代表北京和张家口政府签署合同，这符合行政合同签署双方分别是社会团体和政府机关这项条件；2）申办阶段，政府出具的《北京2022年冬季奥林匹克运动会和残奥会申办报告》（以下简称《申办报告》）显示了政府对于举办奥运会的积极态度，体现出政府愿意为缔结合同而让渡一部分公共管理职权的意思；概言之，《主办城市合同》系政府与私法人主体签订的合同，目的符合政府为发展本地公共利益、提高行政管理能力的要求，呈现出一些“行政合同”的特点。

2.3.2 行政合同的控制措施

由于突破了当事人地位平等、双方合意、合同自由等合同的原始特征，行政合同在过程中应对行政机关进行必要控制，以期维护合同相对方的基本权益。然而，由于《主办城市合同》的特殊属性，行政主体在合同中处于明显弱势地位，原本对行政主体的控制条件在《主办城市合同》中应转为对国际奥委会的控制。

1）事先告知制度。在行政合同缔结前，应当将合同目的、内容、合同相对人所应具备的条件等信息，及时告知对合同感兴趣的人（郑秀丽，2016）。国际奥委会在奥运会开幕前7年，征选奥运会主办城市，并通过主办城市申请报告和实地走访等方式，遴选出候选城市。2024年后，国际奥委会适用模版合同遴选主办城市，有意向的城市可以提前了解举办奥运会的条件，有利于为主办奥运会提前做好准备。2）信息公开制度。在行政合同缔结和履行过程中，除因公共利益而需要保密外，行政主体有义务将所有与合同有关的情况向相对人公开。由于《主办城市合同》的部分条款与候选城市的民众息息相关，属于政府应当向公众公开的内容，而合同内容的公开还发生过一起争议。

波士顿有意申请2024年夏季奥运会，其申奥筹备小组研究东京2020年奥运会主办城市合同时，遭到波士顿市政官要求公开合同主要条款的抗议。该合同中包含安全保障和财政预算等条款，这些和波士顿民众利益相关。申奥筹备小组认为，国际奥委会对奥运会主办城市合同拥有专属知识产权，不需要对公众公开。而波士顿市政官威胁不公开合同内容将向法院起诉。最终，美国奥委会和波士顿市政府在公众压力下，决定公开东京奥运会主办城市合同的内容。

《主办城市合同》应向公众公开，尤其是向候选城市的民众公开。合同中涉及安保措施、财政预算、税收、交通管制、文化宣传等条款，与候选城市民众的生活息息相关，民众有权利知晓，并决定是否支持政府申办相关赛事。《中华人民共和国政府信息公开条例》第9条规定，行政机关对符合下列条件之一的政府信息应主动公开：需要社会公众广泛知晓或参与的。主办奥运会赛事需要社会和公众的广泛参与，属于条例中要求政府主动公开的信息类型，而《主办城市合同》作为筹备奥运赛事的纲领性文件，应由奥组委主动公开。2024年后《主办城市合同——原则》作为模版合同，在国际奥委会的官网可以下载，有利于政府信息公开和民众知情权的维护。

3 奥运会主办合同的本质特点

3.1 公私混合的表征

公私混合的表征指奥运赛事主办合同在签订时通常以申办城市政府和国家奥委会为代表，且赛事运作的过程中离不开当地政府的全力配合。表面上具有行政合同的属性，但实际上赛事主办合同属于涉外民事合同，不宜将合同中的“城市”（City）视为行政主体，否则可能影响对主办方履行义务的判断。公私混合的表征是《主办城市合同》不同于普通合同的特点，“公”属性存在于：国际奥委会在缔约时的绝对优势地位，国家和政府需让渡一部分公法管理权限等方面；“私”属性存在于：国际奥委会的私法人性质，竞争性缔约等方面。

3.1.1 “公”属性：管理权限的让渡

虽然《主办城市合同》是合同双方基于合意自愿缔结而成的，但主体双方的权利义务并不平等，不平等的议价能力突破了合同所应坚持的缔约平等、意思自治等原则，背离了合同的“私”属性，呈现出诸多“公”属性。

1）合同文本并非双方当事人共同拟定，而是由国际奥委会事先根据《宪章》及其他文件制定的“格式合同”。主办城市只能全盘接受或放弃申办（take or leave it）。组织、管理奥运会的主要机构系国际奥委会，与奥运会管理相关的内部规则、制度在制定和执行程序上较多体现国际奥委会的意志，并非是与奥运会主办国协商一致的结果。即便其中有些合同形式的法律文件如《主办城市合同——义务细则》（以下简称《义务细则》）《联合市场开发协议》等，对主办国而言几乎没有谈判的余地，实质上近似于国际奥委会的单方规定，或者说是主办城市及国家奥委会对国际奥委会的承诺和保证（李雁军，2009）。《宪章》第34条第3款规定：任何申办城市的政府必须向国际奥委会提交一份具有法律约束力的文件，承诺并保证城市及其政府将遵守和尊重《宪章》。同时，第34条第2款规定：奥运会主办城市政府主管机构及其国家奥委会必须确保奥运会的组织工作令国际奥委会满意，并符合其要求的条件。上述条款均为主办城市地方政府必须履行的承诺。《宪章》第36条第2款规定：如果不遵守《宪章》或国际奥委会其他规定，或者违背国家奥委会、奥组委或者主办城市应尽的义务，国际奥委会有权在任何时候立即撤销主办城市、奥组委和国家奥委会组织奥运会的权利，并且此撤销不影响国际奥委会就其损失获得赔偿的权利。

2）为了履行合同义务，主办方政府必须让渡一部分国家公法范畴内的管理权力，以保障赛事的顺利进行（侯亚楠，2018）。《主办城市合同》第50条第3款规定：在主办国内，不对非主办国居民的运动员因其在奥运会上的表现而获得的收入或其他奖励征收税费。而《中华人民共和国个人所得税法》第1条规定：在中国境内无住所或一个纳税年度居住不足183天的非居民个人，应当依照本法规定，缴纳个人所得税。《个人所得税法》规定外国人在中国境内取得的收入需要纳税，而《主办城市合同》排除了这一法律规定的义务，以此获取国际奥委会对主办城市的青睐。

3）在合同履行过程中，国际奥委会可就主办国的相关立法提出保留意见。立法、司法、行政是一个主权国家最重要的3项公法性权力。国际奥委会对奥运会主办国的立法提出保留意见，是主办国政府让渡公共管理职权的体现，即使这只是针对特定主体在特定范围内的行为。《主办城市合同》第74条规定：如在国际奥委会评估委员会考察该城市后，主办国制定、修改或颁布任何法律、法规或规章，且与之前的情况相比，此类法律、法规或规章的制定、修改或颁布对国际奥委会、各国际单项体育联合会或各国家奥委会将产生重大不利影响，该城市、国家奥委会及奥组委应采取一切适当手段，确保以上单位不受此不利影响。

综上，从《主办城市合同》缔结主体的角度来看，突破了私法属性的合同应当具备的特点，呈现出“公”属性。虽然从形式上看，缔约双方是平等地从事民事活动，但实际上国际奥委会掌握了更多的主动权。

3.1.2 “私”属性：主体和缔约过程

1）国际奥委会的“私法人”主体性质。从设立过程来看，国际奥委会是一个私法人性质的组织——由个人而不是国家或组织的代表组成（Nafziger，2004）。19世纪末，复兴古代奥运会的呼声进一步高涨，在顾拜旦的宣传和组织下，“国际体育运动代表大会”在巴黎开幕，与会代表79人，虽然涉及了12个国家、49个组织，但这些代表都不是以国家的名义参会，而是以热爱奥林匹克运动的个人名义，此外大会通过成立国际奥委会决议。

关于国际奥委会的性质在《宪章》第15条第1款有明确规定：国家奥委会为一个非政府（non governmental）、非营利的国际组织（not-for-profits）。且依2000年11月1日签署的协议，国家奥委会为瑞士联邦政府承认的无限期存在且具有法人地位的组织。《瑞士民法典》第60条规定：以政治、宗教、学术、艺术、慈善、社交为目的，以及其他的不以经济为目的的社团，自表示成立意思的章程做出时，即取得法人资格。这个条文明确赋予国际奥委会在瑞士国内法上的法人主体地位。1991年生效的《关于承认国际非政府组织法律人格的欧洲公约》（European Convention on the Recognition of the Legal Personality of Interna-tional Non-Governmental Organizations）认可国际奥委会符合“国际非政府组织”的描述，即拥有一个非营利的国际公益目标、适用缔约方国内法文件设立、至少在两个国家从事活动、具备法定办公机构和管理控制中心。

从经费运作角度亦可知，国际奥委会属于非政府的民间自治组织，需要自筹经费维持运转。国际奥委会曾长期经济拮据，20世纪60年代一度出现财政赤字，20世纪80年代随着奥林匹克商业开发，国际奥委会的经济实力日渐雄厚。但它的经费均来源于自我运作，不依靠任何政府或组织（夏骄阳，2008）。

综上，从成立注册、设立初衷、法规依据和经费支持等方面，均可认定国际奥委会系具有私主体性质的民间自治组织。

合同自由：竞争性缔约合同。为了使合同的签订更公平有效，缔约过程可能引入竞争性因素，如招投标合同、拍卖合同均为竞争性缔约合同。这类合同中，竞争是合同自由缔结中的主要形式，合同自由并不排斥竞争的存在（李冬，2012）。

《主办城市合同》为竞争性缔约合同。不同城市共同竞标争取冬奥会的主办权。国际奥委会确定2022年冬奥会主办城市共分为“申请城市”和“候选城市”两个阶段（汪世林，2008）。第1阶段，国际奥委会招募有意向举办奥运会的城市，5座城市参与2022年冬奥会主办权的争夺，分别是：中国北京、波兰克拉科夫、挪威奥斯陆、乌克兰利沃夫和哈萨克斯坦阿拉木图。这是国际奥委会发出要约邀请和竞争城市发出要约的阶段。第2阶段，国际奥委会筛选出候选城市——北京、阿拉木图。最终，在国际奥委会第128次全会上，北京以44：40票获得第24届冬奥会的主办权，这是承诺的阶段。竞争性缔约合同除承诺环节引入竞争机制外，与普通合同并无区别，是合同意思自治原则的最大体现。

综上，从主办城市遴选程序和《主办城市合同》的基本原则、主要条款及其修辞来看，竞争缔约合同是双方当事人基于合意自愿缔结而成的，具有“私”属性。《主办城市合同》的公私混合表征体现了体育的特殊性，是体育领域赛事主办合同不同于其他合同的特点。

3.2 条款、内容的非确定性

当事人依程序订立合同，意思表示一致而形成合同条款。合同条款固定了双方的权利和义务，成为法律意义上合同的内容。然而，《主办城市合同》签订后，部分合同条款的内容并未确定，双方的权利义务关系并不明晰。

1）合同条款中出现了诸如“包括但不限于”的表述。《主办城市合同》第1条规定：城市与国家奥委会承诺，严格按照《宪章》与本合同的条款规定，包括但不限于下文第6条和第69条所提及的所有《主办城市合同——义务细则》（以下简称《义务细则》），以及本合同规定的其他文件和承诺。第13条第1款规定：在奥运会举办前后及期中，有必要安排某些人员临时进入主办国，包括但不限于以下实体的代表。第50条第5款规定：该城市与奥组委应按国际奥委会的要求，确保奥运会相关货物、服务的合作伙伴或特许商、转播商可免除间接税费，包括但不限于国际奥委会控制的实体。

以上“包括但不限于”的表述类似于刑法中的“兜底条款”，又称“一揽子规定”（catch all clause）。刑法中的“兜底条款”是立法者为堵塞、拦截行为人逃漏法网而在列举相关具体行为方式、方法或手段之后所作的概括性规定（张建军，2014）。然而，“兜底条款”在一定程度上破坏了法律条文的明确性。因此，应严格控制兜底条款的数量，并针对具体条文，基于审慎的态度来制定。例如，兜底条款的设置是为了防止并列关系中其他危害行为的出罪，兜底条款之前的列举事项应力求丰富、详细，至少要在两项以上。《主办城市合同》中“包括但不限于”的表述类似于“兜底条款”，涉及被纳入合同体系的文件、入境人员和免税范围。这些条款为主办城市设定了义务，义务条款的不明确意味着主办城市在合同履行中要充分遵守国际奥委会的意旨，增加可能原本未计算在内的人员、组织或费用。

2）《主办城市合同》的效力并非单指合同文本本身，还包括其他文件。《主办城市合同》第5条规定：该城市、国家奥委会及奥组委应确保主办国各政府部门恪守并履行其做出的有关奥运会的所有承诺，包括所有候选承诺。《主办城市合同》第1条规定：城市与国家奥委会承诺，严格按照《宪章》与本合同的条款规定，包括但不限于《义务细则》，以及本合同规定的其他文件和承诺。为明确起见，上述文件特此以提及方式纳入本合同，并视为本合同的组成部分。第8条规定：《申办报告》项下的所有保证、陈述、声明及其他承诺，以及该城市申办委员会、城市、国家奥委会或主办国政府部门的书面或口头向国际奥委会作出的其他承诺应持续有效，并对该城市、国家奥委会和奥组委有连带约束力。上述条款将主办城市申办阶段文件、政府陈述、保证，甚至没有成文的口头承诺均列入主办城市义务的范畴内，这样虽可以保障奥运会高效筹办，但针对主办城市及其政府而言，义务内容过多，文本依据冗繁，层次不明晰，履行具有一定难度。

3）《主办城市合同》的修改存在不确定的因素。以2015年签订的合同文本第6条“合同义务细则的内容演变”为例，“《义务细则》的内容代表国际奥委会当前对此类事项的立场，且将随政策、技术和其他因素而变化，国际奥委会保留发布新的《义务细则》的权利”，可见，国际奥委会在合同义务因政策、技术或其他原因而履行困难时，可以单方面修改《义务细则》或发布新版本（裘韵，2019）。

合同是当事人意思自治的产物，然而，合同的条款包含合同条款和普通条款两类，主要条款是指合同的必备条款，由法律直接规定或由合同性质决定，如买卖合同中的价款条款。《主办城市合同》属于无名合同的范畴（《中华人民共和国合同法》分论中无专门的“赛事筹备合同”类型），并无法定合同主要条款。目前的合同条款针对合同双方拥有不同要求，针对国际奥委会的义务条款确定无疑，但针对主办国奥委会及奥组委，包括主办国政府的条款是开放性的，既包含目前合同中所没有涉及的主体和内容，亦包含其他的书面文件，如《义务细则》和申办时的口头承诺等。这样虽能够最大程度上维护国际奥委会的利益，保证奥运会如期举办，但对于主办国政府而言，履行义务存在一定难度。

3.3 溯及既往的适用

2015年7月通过的《义务细则》第2条第5款规定：“该文件中的义务是在本届冬奥会召开前起草的，是主办城市合同的完整组成部分。然而，国际奥委会认为必要时，该文件中的全部或部分义务可适用于2020年东京奥运会和2018年平昌冬奥会之中，其效力等同于国际奥委会和奥组委签订的其他协议中的条款。”由此条文可见，奥运赛事合同可以溯及既往地适用。以东京奥运会为例，该届奥运会的《主办城市合同》虽于2013年订立，且订立时并没有任何附件，但最终以与国际奥委会签订补充协议的方式追溯适用了国际奥委会2015年发布的《主办城市合同——操作规程》（以下简称《操作规程》），该协议载于附录（Addendum）一中，与附录二以及2015年的《操作规程》共同构成东京奥运会合同的一部分。《主办城市合同——合同细则》《操作规程》与《主办城市合同》具备同等效力。主办城市及其国家政府必须受其约束。然而，2020年东京奥运会和2018年平昌冬奥会的主合同分别签订于2013年和2011年，主办城市需要受到合同签订后2～4年的另一份协议的约束，这也是《主办城市合同》的一大显著特点。

《布莱克法律词典》对“溯及既往”一词的解释是：如果一个法律文件指向过去，影响它生效前发生的行为或事实，则为溯及既往的法律（Garner，2009）。古罗马法律格言称：法律仅适用于将来，没有溯及力（朱力宇，2010）。《世界人权宣言》（Universal Declaration of Human Rights）第11条第2款规定：任何人的任何行为或不行为，在其发生时依国家法或国际法均不构成刑事罪者，不得被判为犯有刑事罪。可见，法无溯及既往是法的一项基本原则，它受到“不知者，不为罚”的法理影响，对法律颁布前发生的违法行为不予追究。同时，它亦是对公民基本权利的保障。

《主办城市合同》及其系列文件并非国际或国家层面的法律，只是双方意思自治而订立的合同，合同的条款显然不能溯及既往。1）《主办城市合同》系模版合同，尤其是2024年奥运会后，国际奥委会采用统一的原则性合同文本，针对不同的主办城市出具相同或高度类似的合同模版，这样的合同已经突破了双方的平等协商，其实质是“举办奥运会的城市规范”，更多体现的是国际奥委会单方意思表示，这样的合同可以用“法”之要求来规制，要求它不溯及既往是题中应有之义。2）将2015年和2013年国际奥委会分别与北京和东京签署的两份《主办城市合同》理解为不同的文件，2015年合同中，“东京”作为一个案外第三人，出于对合同相对性的尊重，不应受到合同内容的约束。若合同内容涉他，也只能签订“利他合同”，即完全为第三方创设权利的合同。显然《主办城市合同》缔结时，国际奥委会处于绝对的优势地位。合同内容更多是为主办城市及国家奥委会设立义务，从这一点来看，东京遵守2015年国际奥委会与北京签订的合同是缺乏根据的。

综上，国际奥委会要求城市溯及既往地遵守各届《主办城市合同》义务条款的做法，不甚妥当。建议国际奥委会在今后的合同实践中，删除合同溯及既往适用的条款，可以通过签订补充协议的方式，对筹备过程中发生的情势变迁予以修正。

3.4 “规则化”趋势

合同条款和规则在法律性质上最大区别在于拘束对象是否特定。规则针对不特定的主体反复适用，合同条款仅针对合同相对人来适用。《主办城市合同》能够针对不同的申办城市溯及既往地适用，已经脱离了“合同条款”的本性，呈现出类似法律规范或行业规则的特点。并且，《主办城市合同》缔约双方地位不平等，集中体现国际奥委会的单方意志。因此，笔者将这一特点归纳为“规则化”趋势。换言之，《主办城市合同》条款的内容并非当事方共同商议的结果，而是国际奥委会单方颁布的具有规则效力的文件。

由于“规则化”趋势可能损害主办国的利益，理应对其进行必要的限制。未来的《主办城市合同》在撰写中，应多听取主办城市及国家奥委会、国际单项体育联合会、运动员代表的意见，合同条款的修改应符合正当程序，被纳入合同管理的文件应当穷尽列举。

4 风险应对——以主办城市利益为核心

4.1 签订“不平等合同”的积极意义

习近平总书记指出，成功举办北京冬奥会，将有助于推动中国和“一带一路”沿线国家（地区）经济的增长，有利于地区和平与稳定（杜尚泽，2017）。奥运会是一个城市的成人礼，标志着这个城市各个方面的成熟（任海，2006）。国际奥委会认为，2022年北京冬奥会将产生7个方面的积极影响：发展冬季体育事业、提高民众福祉、提高冬季项目的竞争力、带动大众参与冬季体育项目、促进残疾人士参与体育活动、为2008年北京奥运会场馆增添延续遗产、提升社会的奥林匹克价值观。（International Olym‐pic Committee，2014）

具体而言，举办冬奥会对主办国的积极影响有：1）体现大国综合实力。冬奥会自1924—2022年共24届：按国别分，美国举办过4届，法国举办过3届，日本、奥地利、挪威等各举办过2届。从GDP发展情况来看，排名前15的国家（除印度）都举办过夏/冬奥运会或世界杯。国际奥委会选择北京作为2022年冬奥会主办城市是强国征途的必经之路（赵普等，2019）。2）有助于改善民生。例如，有助于治理雾霾促进空气改善，加快交通便利设施的建设，增加京张两市就业岗位。3）有助于推动经济的发展。举办冬奥会盈利非常可观。据被称为“史上最昂贵的奥运会”索契冬奥会组织者称，当届冬奥会共盈利2.61亿美元，还获得12.6亿美元转播权收入，创下历史纪录（易剑东等，2016）。

综上，即使国际奥委会在《主办城市合同》的签订过程中，存在诸多针对主办城市不利的条款，签订该合同，申办奥运会对于主办城市依然有至关重要的意义。

4.2 签约中的风险应对

《主办城市合同》之于主办方的风险存在于：签署文件冗繁，位阶不明确；溯及既往地适用，兜底条款偏多，修改程序不透明等。为了维护主办城市的利益，应当在签约过程中，明确相关形式要求；并将所签署的义务条款纳入有效的知识管理体系，减少由于条款、内容的不确定造成的履约困难。

4.2.1 过程控制：合同签署的注意事项

《主办城市合同》是奥运会筹备工作的纲领性文件。在签署过程中，应当从以下几个方面考虑，维护主办国的根本利益。

1）格式合同的风险提示。由于《主办城市合同》属于“格式合同”的特点，签约方可以要求缔约方对可能损害其利益的条款进行风险提示。例如，《主办城市合同》第25.1条规定：奥组委应在国际奥委会的授权下，根据《世界反兴奋剂条例》，自费建立并实施反兴奋剂检测。该条款要求主办国按照反兴奋剂组织的要求建立兴奋剂检测实验室。关键词是“自费”，签署方可以要求国际奥委会对“自费”一词进行解释，具体涵括建立实验室需要哪些方面的费用，奥运会结束后实验室的运营和维护费用如何承担等问题。《主办城市合同》中涉及主办国利益，尤其是财务开支方面的条款，均可要求国际奥委会进行风险提示，明确主办国的义务范畴。

2）格式条款的字体加粗。为维护在格式合同中处于弱势地位一方当事人的利益，许多国家的法理对格式合同条款提出了形式上的要求。主办城市及国家奥委会亦可在合同签署中，要求国际奥委会对可能损害主办国利益的条款进行加粗处理，以示提醒。目前的《主办城市合同》文本仅加粗了专有名词和法律文件，如《义务细则》、信息知识管理这类词汇。主办城市及国家奥委会可要求国际奥委会提供不利条款的加粗文本，方便其知悉自身应承担的义务。

3）针对内容模糊的条款进一步探讨。目前的《主办城市合同》中，“包含但不限于”的兜底条款共计18条，占总条款的20.2%，这个比例明显畸高，不利于合同内容的明确性。兜底条款的设置要符合合同的目的，从逻辑上看，设置兜底条款的目的是列举不充分的情况下，防止并列关系的主体逃脱罪责。例如，《主办城市合同》第13条允许进入的人员类型，国际奥委会无法全部列举，可以运用“兜底条款”将可能需要临时入境的人员涵括进来。这些“包括但不限于”的人员和条款本身的列举是并列关系。然而，合同第1条涉及的主办方义务来源条款就不宜设置为兜底条款，因为《义务细则》《操作规程》和其他候选承诺并非不能完全列举。国际奥委会应一一列举，明确其义务来源的范畴。

4）充分发挥国家奥组委的作用。国家奥组委作为合同签订后成立的独立法人组织，应在奥运会的筹备中发挥重要作用。一方面，国家奥组委应在成立后与国际奥委会、中国奥委会和主办城市签订补充协议，加入《主办城市合同》的签约主体，避免破坏合同的相对性原理；另一方面，国家奥组委在筹备、举办奥运会过程中应承担基础事务性工作，还应加强与利益相关方（国际奥委会、国际单项体育协会、国家奥委会、TOPs合作伙伴和残奥会组委会等机构）的联络，解决奥运会运行过程中的相关问题。

4.2.2 知识管理体系：分解业务领域

主办城市签署的大量法律文件（包括《主办城市合同》《义务细则》《操作规程》《申办报告》等）内容冗繁，位阶不明确。为了解决这一问题，主办国需要专门针对奥运会筹备工作，建立知识管理体系，明确自身义务来源。

美国学者将国际组织规则的权威来源分为授权性权威、道义性权威和专家性权威（巴尼特等，2009）。就冬奥会筹备过程中的法律文本而言，授权性权威包括《主办城市合同》《申办报告》等；专家性权威包括《奥运会指南》《技术手册》《奥林匹克2020议程》等；道义性权威包括奥林匹克主义、价值观等。在7年的筹备过程中，国际奥委会要求奥组委提交相关的过程性文件，作为奥林匹克知识管理（Olympic Games Knowledge Management）项目的一部分，服务于其他申办城市，奥组委也会建立自身的信息知识管理团队，在筹备过程中得到相关指导。

北京奥组委在签署《主办城市合同》及其相关附件后，可运用关键词分类法，将合同条款所涉义务进行分解。目前的《主办城市合同》中主办方的义务可以初步划分为6个部分：成果与体验、利益相关方服务、场馆与基础设施、赛事服务、治理、商务和参与（王润斌等，2019）。每个部分的计划又可进一步分解为若干项重点任务、若干项业务领域和里程碑任务。这样的做法，方便了冬奥组委对任务、目标进行分层级管理，有利于合同义务的明确。

4.2.3 未来设计：“邀请制”改革

2014年12月，国际奥委会通过奥运会改革方案——《奥林匹克2020议程》，其中，第1条将奥运会举办权由“申办制”改为“邀请制”。议程颁布后的邀请流程是，国际奥委会对有潜力举办奥运会的城市提出邀请，城市接受邀请后结合自身发展规划，与国际奥委会探讨具体主办方案。在这个过程中，可以根据申办城市自身的实际情况，如基础设施、现有体育场馆及城市发展规划等设计申办方案，而不需要反向接受国际奥委会的全部要求，最终在双方磋商一致后，共同确定《主办城市合同》条款，进而确定奥运会主办权的归属。

“邀请制”相较于“申请制”，最大的亮点在于，意向城市可与国际奥委会就举办奥运会进行磋商，提炼基于自身优势的申办规划，而不再拘泥于国际奥委会的标准条目（郇昌店等，2019）。“邀请制”改革将解决目前《主办城市合同》存在的困境，“邀请”的过程，亦是国际奥委会和主办城市及国家奥委会就权利义务关系进行磋商的过程，这样制定出来的《主办城市合同》将不仅体现国际奥委会的需要，也会将主办城市及其政府的诉求呈现出来，更符合合同双方“意思自治”的特点。从竞争申办到邀请申办，能够有效降低申办城市的成本，凸显申办城市特色，是国际奥委会降低申办难度，吸引更多城市参与的重要举措。国际奥委会将“招标筛选和被动接受”的申请制改为“双向选择”的邀请制，符合未来赛事主办的需求和趋势，是保护主办城市利益的另一条路径。

4.3 履约中的风险应对

《主办城市合同》中的义务需要社会各界配合才能落实。履约主要采取两种形式：合同义务传递和奥运立法。合同义务传递中，奥组委需要约定许可事项，不转包、分包，使用自己的合同草案以及提供风险提示；对待奥运立法，应当秉承谨慎的态度。

4.3.1 合同义务之传递

为了履行所签署法律文件中的国际义务，冬奥组委通过合同义务传递来寻求社会各界的合作。但需要注意的事项有：1）冬奥组委不宜向任何机构签发授权文件，仅必要时在合同中约定许可事项；2）冬奥组委合同中明确不得转包、分包，若出现不得已的情形，也必须得到冬奥组委的事先许可；3）合同谈判时以奥组委准备的合同草案为基础，原则上不使用合同相对方的合同草案；4）奥组委下设法律事务部，聘请专职律师，针对合同逐项条款阐释签约、履约的风险（刘岩，2019）。

4.3.2 审慎对待奥运立法

为了更好地履行《主办城市合同》中的相关义务，有的国家通过专门的奥运立法来实现合同义务的传递。例如，伦敦为2012年奥运会专门制定《2006伦敦奥运会与残奥会法令》（London 01ympic Games and Paralympic Games Act 2006），这部法令由英国议会制定，包括7个主体部分，42个条款。内容涵括：基本原则、交通、贸易、营销、附则等。该法令将《主办城市合同》中所涉及义务以立法的形式固定下来，具有较强的执行力。然而，该法令第一条“立法目的”规定：本法令为将于2012年在伦敦举办的奥运会及残奥会所制定。可见，这是一部奥运专门法。为奥运会这类“一次性事件”而制定法律，可能存在浪费立法资源的嫌疑。并且，奥运会结束后，奥运立法的效力是否消失？如何处理奥运立法与其他部门法的位阶关系？这些问题都是值得思考的。

目前，中国特色法律体系已基本形成，为筹备和举办2022年北京冬奥会提供了充分的法律保障。除立法体系中个别细节有待完善外，需要专门立法来解决的“奥运会问题”的情形较为少见。因此，我国对于奥运立法应秉承谨慎的态度（易剑东，2019）。换言之，针对奥运会进行立法，并不是针对某一届奥运会或针对奥组委，制定一部法典式文献，而是指为筹办2022年北京冬奥会或相应级别赛事，提供支持、保障和服务工作的相关法规、规章和规范性文件。

5 结语

《主办城市合同》系国家奥委会与主办城市和国家奥委会签订的关于奥运会筹备、举办的法律文本。目前的条款更多体现出国际奥委会的单方意思，从维护主办国利益的角度出发，应针对格式条款进行风险提示，充分发挥奥组委的作用，还应当针对奥运筹备签订的诸多法律文本进行知识管理，重视合同义务的传递，对待奥运立法秉承审慎态度。