黄河流域生态保护及经济可持续发展策略

2021-01-27殷航

社会科学家 2021年9期

殷航

（山东艺术学院设计学院，山东济南 250000）

黄河是中国第二大河，也是地跨中国北方的西、中、东三大地理区域的重要生态屏障。然而，多年来由于黄河流域的自然生态环境薄弱、水资源贫乏，导致黄河流域的经济发展始终不是十分理想。如何实现黄河流域经济的高质量和可持续发展，就成为中国生态保护和经济社会建设的一个关键问题。因此，2019年中国政府将“黄河流域生态保护和高质量发展”上升为国家战略。2019年9月18日，习近平总书记在主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时指出：“黄河流域是我国重要的生态屏障和重要的经济地带，是打赢脱贫攻坚战的重要区域，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计[1]。”因此，本文针对黄河流域生态保护及经济可持续发展策略展开研究。希望通过本文的研究，能够为丰富黄河流域的生态和经济发展研究，提供一些有益的借鉴。

一、“黄河战略”实施的重大意义和价值

（一）“黄河战略”是实现中国生态文明建设的重要组成

黄河是仅次于长江的中国第二大河流，它起源于青藏高原，全长超过5464千米，流经青海、四川、甘肃、宁夏、河南、山东等9个省区，是这些省区重要的生态保护屏障。由于黄河是著名的“地上河”，历史上黄河泛滥成灾数不胜数，因此千百年来中国的先人们就与黄河水灾展开了长期的艰苦斗争。1949年中华人民共和国成立以后，在中国政府带领下开展了对黄河防洪减灾和水沙流失的长期治理，时至今日取得了良好的治理成效，黄河水灾明显减少、流域生态环境得到了明显改善。尤其是随着三江源等黄河生态环境治理工程实施以后，黄土高原等黄河上游的蓄土能力得到了显著增强[2]。然而，总体来看黄河流域的生态环境依然存在薄弱的地方。尤其是近年来随着流经各省经济的飞速发展，导致工农业生产活动对黄河水资源的污染越发严重。在这种背景下，加大加强对黄河流域生态环境的保护和治理显得尤为重要，不仅可以对黄河流域的自然环境进行有效的保护，而且还能够促进黄河流域经济带的发展，实现黄河流域生态保护和经济发展的共同进步。可以说，“黄河战略”的实施是保证中国生态环境和经济环境可持续发展的重要举措之一。

（二）“黄河战略”是实现中国经济可持续高质量发展的重要举措

黄河流域是中国经济社会发展中重要的组成部分。根据2020年统计数据显示，黄河流经9个省区人口共4.13亿人，占全国总人口的29.3%；而9个省区的GDP总产值达到了25.1万亿人民币，占全国GDP总产值的24.7%[3]。由此可见，黄河流域的经济发展与人口规模显然是不匹配的。同时，黄河流域也是中国能源矿产资源的富集区，这里不仅有煤炭、石油、天然气等常见能源矿藏，而且还有稀土、钽铌铍等稀有的重要战略性矿产资源。除此之外，黄河流域还是我国最重要的粮食生产区，黄河及其支流冲刷而成的华北平原、黄淮海平原、河套平原等，是我国小麦、小米、棉花等常见农作物的主要种植区，该区域所产粮食和肉类产品占全国30%以上[4]。因此，实施“黄河战略”不仅关系到我国经济可持续发展，而且还关乎国家粮食安全问题，是我国实施国家粮食安全战略的重要组成部分。

（三）“黄河战略”是实现中国区域协调发展的重要布局

黄河流域是中国人口规模和人口密度最大的地区，据统计黄河流域居住人口超过1.2亿人[5]，尤其是黄河中下游的河南、山东更是人口大省和农业大省。而黄河上游地区的青海、甘肃、宁夏、陕北等地，是中国经济发展欠发达地区，这里的贫困人口众多，因此也是中国开展精准扶贫的重点区域。而且，黄河流域的民族构成十分复杂，青海、宁夏、四川等省份有着众多的少数民族聚集区，中下游地区也生活着回族等其他少数民族群众。因此，开展实施“黄河战略”一方面有利于实现各个民族的团结和友善相处，维护中华民族的团结稳定。另一方面，“黄河战略”的实施可以协调中国东西部经济的发展，拉近西部地区与东部地区的经济发展差距。

二、黄河流域生态保护及经济可持续发展问题分析

（一）生态环境恶化，水资源污染浪费严重

近年来，青海、甘肃、宁夏等黄河上游地区沙漠化问题突出，直接影响了这些省份的生态环境质量。如果黄河流域的生态保护不能做到位，直接会影响这一区域的经济可持续发展。内蒙古、青海、甘肃、宁夏和陕西是中国沙漠化最严重的的省份，而且黄土高原又是出了名的土质疏松、植被稀少。黄河流经沙漠和黄土高原地区，会冲刷裹挟走大量沙土，从而给当地自然生态环境造成很大的负面影响。近年来，青海三江源地区的湖泊水位明显下降，严重削弱了黄河上游地区的生态功能。同时，黄河流域降水比较少，其河道很多地方属于干旱和半干旱的地区，黄河下游的河南和山东尤其缺水，这两省的水资源人均占有量只有全国的三成。加上传统农业对水资源的粗放使用，工业生产对黄河水资源的过度污染，导致黄河流域的水资源无论是污染还是浪费都比较严重。据调查，2019年黄河流域的劣V类水占比达到了12.4%，同期全国的劣V类水占比只有6.7%[6]。河南省的水资源与环境污染尤为严重，2020年河南17个空间质量重点监测城市中，有14个城市的空气达标天数出现下降趋势。因此，黄河流域经济可持续发展必须依赖于严格的生态保护。如果生态环境破坏和水资源污染问题得不到有效解决，黄河流域经济不可能实现长久健康发展。

（二）区域内部经济差距变小，外部经济差距拉大

2011－2020年十年时间里，黄河流域内的9个省区之间经济差距不断拉大。2012年前黄河流域经济发展呈现出由西向东移动的趋势；2012年后黄河流域经济发展向东移动趋势明显。如今，黄河流域经济发展呈现出“东强西弱”的总体态势，东部地区经济发展速度要明显优于西部地区。但是近年来随着中国经济进入“新常态”发展阶段，区域内各省经济发展差距逐渐趋于稳定。例如，2011年黄河流域各省份人均GDP最高的是内蒙古，达到了57515元人民币；最低的省份是甘肃，为19628元人民币；两者差距达到了37887元人民币[7]。到2020年，黄河流域各省份人均GDP最高的是山东，达到了73129元人民币；最低的省份是甘肃，达到了36039元人民币；两者差距达到了37090元人民币[8]。如果从极差（Range）的角度来看，近十年来黄河流域各省的经济发展差距基本都维持在0%左右。由此可见，区域内各省的经济发展差距并没有拉大，但是与区域外省份相比差距比较明显。例如，2011年黄河流域9省区GDP占全国GDP的27%，到2020年变成不足25%[9]。而且，黄河流域共有198个贫困县，占全国贫困县总数的将近三成。不仅贫困范围广，而且贫困程度也比较深，返贫率也比较高。由此可见，与我国其他区域相比，黄河流域9省区经济发展相对比较滞后，这一问题应该引起高度重视。

（三）利益关系协调缺乏，利益矛盾问题较为严重

首先，黄河流域很多区域的生态保护与经济发展存在着比较大的冲突和矛盾。例如，黄河流域分布着很多生态服务功能区，而这些功能区往往也都是比较贫困的地方。其次，区域内各省在生态和矿产资源的利用上没有协调，于是就出现了在生态和矿产资源利用的矛盾和冲突。比如，黄河本身就是一个水流量不大的河流，所以各省乃至各市县对于黄河水资源的争夺很激烈，经常是上游有水、下游就缺水。最后，黄河流域各省在经济利益分配上也存在着不小的冲突和矛盾。黄河流经的9个省区中，整体上东部地区经济发展水平较高，西部地区发展水平较低。如此一来，黄河流域东西部地区在利益倾向上必然存在不小的差异，而且目前也缺乏行之有效的利益协调机制。

（四）传统产业占比比较大，产业转型升级面临压力

产业是经济发展的重要基础，有了产业发展才能增加就业机会、拓展经济发展规模，进而实现区域经济的可持续发展。虽然近年来黄河流域的经济发展规模不断扩大，但是产业发展明显比较滞后。黄河流域很多地方主要以农业生产为主，农业生产比较粗糙的管理模式导致资源利用率不高，急需进行产业转型升级实现可持续发展。然而，黄河流经的9个省区中，甘肃、青海和宁夏经济发展长期排在全国末端，其自身产业构成单一、规模有限、科技含量不足，这就对其产业进行转型升级带来了很多的障碍。不仅是上游，下游的山东是黄河流经省份中经济实力最强的，但是山东的产业“老化”苗头已经出现，急需实行产业转型发展，但是科技创新能力不足无法提供足够的支撑。山西和内蒙古经济发展多少年来都是单一地依靠煤炭资源，始终缺乏产业转型的勇气和动力。更令人担忧的是，产业转型发展的滞后，导致黄河流域的工业化建设与城镇化建设明显不协调。NU值常被用来描述城镇化发展与工业化发展的对比水平，当NU值小于1.2时，说明其城镇化发展超前于工业化发展水平[10]。据有关调查结果显示，除了山东省的NU值大于1.2之外，黄河流域其他八省的NU值都低于1.2，这表明黄河流域大部分地方的工业化发展明显滞后于城镇化建设状态。而且，黄河流域工业化发展还要兼顾生态资源环境的保护，因此该区域的产业转型发展更是任重而道远。

三、黄河流域生态保护及经济可持续发展策略

（一）加快制定和出台黄河流域相关区域规划发展政策

尽快科学地开展区域规划工作，既是实现区域内经济协同发展的必然之举，同时也是实现黄河流域经济可持续发展的先决条件。习近平总书记在2019年的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，明确指出了黄河战略要以“共同抓好大保护，协同推进大治理”的实施原则推进。因此，我国有关部门应该紧紧围绕着这一重要原则，加快制定针对黄河流域生态保护和经济可持续发展的规划纲要，根据黄河流域的生态资源分布，有针对性和差异化地制定可持续发展路径，这样才能实现东西部、上下游经济的和谐平衡发展。其次，要加快黄河流域生态保护与经济发展协调共进的顶层设计。顶层设计过程中，要充分认识到区域生态保护与经济发展二者之间的关联性和结构特征[1]。从黄河流域生态环境与经济发展的基本现状出发，突出协调共进顶层设计的科学性、系统性和匹配性。尤其是注重生态保护、水资源保护与经济发展所带来的废水废气排放的统一谋划管理，这样才能提升协调共进机制的联动性和整体性，为黄河流域的生态保护与经济可持续发展提供全方位的顶层设计保障。另外，还要加快制定黄河流域区域发展政策，政策是明确发展过程中责任主体和受益主体，并且平衡黄河流经的9个省区的利益关系，从而避免出现发展过程中的利益纠纷问题。

（二）加强生态保护和修复力度，注重不同政策的对接和融合

生态保护是“黄河战略”的重要内容，也是实现黄河流域经济可持续发展的重要基础。首先，鉴于生态保护是一个复杂的有机整体，尤其是像黄河流域的生态保护更是一个跨越多个省份的系统工程，所以更需要不同省份合作开展跨区域的生态保护协同治理。比如，黄河的水资源主要来自上流地区，泥沙主要来自中游地区，而黄河洪涝灾害主要发生在下游地区。因此，对黄河流域的生态保护可以采用分区分片的治理模式[12]。黄河上游地区要加强对祁连山、三江源等重点生态保护工程的建设，尤其是加大天然林保护、湿地保护、土地沙化保护的推进，从源头上保证黄河水资源的生态安全。中游地区由于黄河流经造成比较严重的泥沙流失和环境污染问题，为此需要加大对水土流失和退耕还林还草的推进治理。同时还要严格控制工农业生产排污，所造成的黄河中段污染严重的问题。黄河下游地区是经济较发达地区，也是洪涝灾害与生态系统破坏的高发区。因此，要加强下游地区的洪涝灾害治理、摊区治理和黄河三角洲的湿地保护，加快对黄河下游地区的生态环境的修复与重建，保证下游地区的防洪安全和经济可持续发展。其次，要加强黄河流域生态环境保护与扶贫和三农政策的融合。黄河流经的很多地方都是农村地区，这些农村地区为了追求短期的经济效益，对当地的矿产资源进行过度开发，对生态环境造成了极大的破坏。久而久之，这些农村地区也就成为生态破坏和经济贫困的双重灾区。针对这种情况，可以结合精准扶贫和城镇化建设的政策，采取“重大生态破坏—移民—城镇化建设工程”的模式[13]，进行重点生态区和深度贫困区的改造。最后，要加强对黄河流域水资源的保护。可以从全局性和整体性的角度出发，充分联系黄河的河面、河床、上下游、河岸和山水林田湖草，从而开展水沙流失、水资源污染的治理。同时，加强对黄河水资源的刚性约束，改变过去那种粗放型的水资源利用方式，最大限度保证水资源的节约型使用。

（三）加强黄河流域内外部区域合作，鼓励扩大开放

据统计，黄河流域共有超过236个地级市及以上城市[14]，但是流域内的省份之间联系并不紧密，特别是城市之间的关联性更弱。黄河流经的9个省区中，只有下游的山东和河南区域联系比较紧密。但是两省的经济联系也主要是以省域为主，由于黄河缺乏通江达海的航运能力，因此山东与河南的城市之间的联系也比较有限。黄河流域作为一个经济整体，必须打破内部经济联系的障碍，加强上游、中游、下游之间的经济要素流动，这样才能保证黄河流域经济可持续发展。具体来说，首先，黄河流域各个省份间经济发展不平衡，因此需打破行政区划界限，加强省域和城市之间的互动和合作，追求融合与联动发展。其次，尽快协调好各省份的发展定位，避免产业同质化和恶性竞争[15]；同时应逐步打破要素流动壁垒，鼓励人才、技术等生产要素在各省份间充分流动。再次，黄河流域应作为一个整体，加快交通基础设施的联动建设，充分挖掘和利用好黄河通道，加强与外部区域的密切联系和协同发展。最后，要紧紧抓住“一带一路”建设的历史发展机遇，提倡以陕西、四川、河南和山东为引领，充分利用自贸区发展优势，积极融入全球价值链分工体系，形成高层次的对外开放发展新格局。

（四）加强利益共享机制的建立，实现区域内共同发展

建立利益共享机制，是保证区域经济可持续发展最重要的条件之一。这种利益共享不仅指经济发展层面的，也包括黄河流域的生态环境保护的利益协调。要协调黄河流域内各方的利益关系，可以从以下几个方面进行：第一，协调各省份建立完善的全流域共同协商沟通平台，保证各省能够畅所欲言充分表达各自的发展诉求，在协调各方诉求的过程中寻找出利益平衡点。在构建利益共享机制的过程中，有关部门应该积极发挥作用，协调构建以生态保护和经济可持续发展的利益共享和调节机制。第二，要提升利益共享协调效率。黄河流域地跨九个省份，因此在实现利益共享的过程中，要注重跨省、跨部门的多元主体利益协同和生态治理。同时，应联合多个省份的相关部门，定期开展黄河流域生态环境和自然资源治理的信息披露公开，让公众随时了解黄河流域生态保护的状况。第三，在流域内各省建立多元化的财政转移支付体系，并且明确中央政府与地方政府的利益分配共享机制[8]。第四，鼓励和引导东部经济发达省份对西部欠发达省份进行帮扶，尤其是在人才培养、职业培训、技术支持和资金支持等方面进行支援[16]。

（五）加快黄河流域经济产业优化，实现产业的转型升级

整体来看，黄河流域的上下游、东西部区域，在生态环境、资源禀赋和经济发展程度等多个方面都有所差异。因此，对于黄河流域的规划发展要体现出差异化的发展思路，可以根据本地区的实际情况进行产业布局调整，从而避免产业发展的重叠和冲突。一方面，产业优化能够快速提升城市功能，有助于黄河流域各个城市提升产业发展竞争力。另一方面，产业优化可以吸纳更多的就业人口，并且促进公共基础设施的快速建设。黄河流域经济产业优化，可以从两个部分着手：一是重点结合本地区的优势特色资源，打造具有核心竞争力的高质量产业品牌特色，从而提升工农业生产的附加值[17]。二是在进行黄河流域产业转型升级过程中，要注重对原有传统产业的现代化改造和精减，为发展新兴产业留下更加广阔的空间，尤其是为发展创新型产业提供必要的支持。黄河流域上游地区在畜牧业、装备制造业、有色冶金业等传统产业发展上具备一定的优势，因此上游地区应以各类园区为依托，大力拓展畜牧业、装备制造业、有色冶金业等传统产业的产业链，努力将传统产业实现品牌化和规模化生产。同时应借助本地区丰富的光能、风能资源，大力发展风能、光能等新能源产业。黄河中游地区则是我国重要的能源化工基地，因此因大力推动煤炭、石油、天然气等基础能源化工产业与建材、装备制造、冶金等优势产业的互动发展，从而提升传统能源化工产业的综合利用度。同时围绕传统能源化工产业，大力发展新能源汽车、新型轻合金、高端金属结构、生物医药等新兴接替产业，实现高污染的传统能源产业向低碳环保、高端集约的新兴产业的转型。黄河下游地区的河南、山东等是我国重要的农业大省，因此这些省份应该大力推动节水农业的发展，以提升农业的综合生产能力。同时围绕农业生产的特点，进行现代农机装备、高端数控机床和机器人生物医药、高性能医疗器械等高端制造业的开发。另外，应紧密结合都市圈建设，将该区域打造成高端轻工业产业基地，大力发展食品加工、纺织服装、家电、装备制造等产业。最后，为了加快经济产业优化进程，黄河流域还应大力支持促进现代服务业的快速发展。现代服务业同时兼有生产性服务和生活性双重特性，因此现代服务业的发展能够促进本区域的第二、第三产业的融合发展[18]，从而形成互促共进的产业发展格局。