中美贸易摩擦背景下高校进口设备采购管理对策

程 翔，邹煜良，赵晓峰

（北京航空航天大学校园规划建设与资产管理处，北京 100191）

0 引言

2017年8月，美国总统特朗普签署行政备忘录，授权美国贸易代表根据“301条款”，在技术转让、知识产权、创新领域对我国的贸易行为展开调查［1］。2018年3月，美国进一步实施对来自我国的钢铝产品加征关税，拉开中美两国贸易摩擦的序幕，而后中美贸易争端不断加剧，美国再次升级以高技术垄断为核心的进口限制［2］，对我国高校科研领域进口工作产生的影响逐步凸显。

然而随着近年深化改革创新的发展要求，我国高校在争创“双一流”、落实“放管服”政策的建设过程中，仍不断加大对购置进口设备的资金投入［3］。值此中美贸易摩擦的复杂背景下，如何做好高校进口设备采购工作，有效降低进口设备购置风险，确保经费使用安全，更好地为科研教学服务，已成为当前高校职能管理部门越发关注的问题［4］。

1 高校进口设备采购面临的形势与挑战

1.1 高校建设发展中进口采购的客观需求

在创新驱动发展的背景下，高校不仅担负着培养创新型、复合型人才的任务，还扮演着知识新策源地的角色，成为推动产业革命成功的核心力量［5］。众所周知，前沿的科技突破往往离不开科研仪器设备的先行，但部分用于高校基础研究及创新应用的核心设备国内供应商仍无法提供，同类国产设备能达到的参数指标尚不能和进口设备相媲美，尤其是关键部件需要大量进口，依赖进口国外的设备来驱动前沿创新技术升级这一客观情况短期内无法根本扭转。而在进口设备中美国产设备占比一直居高，以北京某双一流高校为例，2018年进口设备折合人民币约1.3亿元，其中近8 000万元进口设备原产国为美国，我国高校对美产设备的进口需求可见一斑。

1.2 贸易摩擦期进口关税政策的不确定性

随着中美贸易摩擦的形势日益严重，中国对美国产品也采取了反制措施。从2018年6月开始中国先后多次针对原产于美国的商品加征关税，其中近期发布的《国务院关税税则委员会关于对原产于美国的部分进口商品（第三批）加征关税的公告》（税委会公告〔2019〕4号），计划于2019年12月15日开始执行加征关税的产品清单中基本涵盖了大部分高校科研设备种类，是在之前执行加征税率的基础上进行累计叠加［6］，其中检测电压、电流、电阻或功率的其他仪器及装置、坐标测量仪、磁粉探伤仪、涡流探伤检测仪四类进口设备的关税叠加后高达20%，可见关税的不稳定成为影响高校进口采购工作的一个重要因素。

1.3 贸易摩擦下的设备禁运与封锁

美国以国家战略风险和技术保护等原因一直对我国进行严格的出口技术管控［7］，甚至联合德国、日本等国家严加封锁我国对部分高精尖技术及设备的进口采购。美国商务部工业安全局还通过制定实体清单等方式对我国特定的实体／个人进行出口管制。据统计，截至2018年8月有44个中国企事业单位被列入“实体清单”，受限制中国实体超过了100个，部分高校及重点实验室也在其中［8］，而随着贸易摩擦的加剧，实体清单范围仍在进一步扩大，对我国部分高校及学科发展形势造成了不同程度的威胁。

2 高校进口设备采购工作存在的问题与困难

2.1 高校进口采购法律法规

（1）招投标法与政府采购法适应性问题。招标投标法与政府采购法的颁布都是为了指导和规范招标采购工作，但时至今日，它们仍在政策功能、法规体系、关注重点等方面各有不同。尤其部分高校承担中央固定投资及科工项目的进口采购需按照招投标法体系下的相关制度来执行，这与政府采购在进口的报批、变更、评审、限额标准、信息公开等具体要求上存在区别。比如某单位采取国际招标，依照惯例将招标公告及中标候选人等内容在中国国际招标网进行公示，然而财政审计人员对此提出异议，认为除国际招标网外还应在中国政府采购网进行公告［9］。诸如此类的设备采购所面临的方法差异化问题，一定程度上给高校进口工作带来不便和困扰。

（2）进口减免税要求与招采法规之间的复杂性。根据《关于“十三五”期间支持科技创新进口税收政策的通知》（财关税〔2016〕70号）规定，为支持我国高校在科技创新的引领作用，国家对高等院校进口国内不能生产或者性能不能满足需要的科教用品实施减免税政策［10］。然而高校通常为事业单位，并不具备对外贸易经营权［11］，进口设备采购为办理免税需与外贸代理公司确立合约，全权委托代理与外商建立国际买卖合同。另一方面高校通过招投标程序的进口采购项目，应严格按照招投标文件的条款与中标人订立采购合同，以保证合约承诺实质性响应要约内容，因此基于招投标方式的进口采购往往需要在执行环节设立多方的合约义务关系，并在付款、运输、售后、赔付等权利义务上滋生出更多的风险和不可控因素，这也反映出高校进口采购在招标采购领域与进口关税领域政策兼容方面的复杂性。

2.2 高校进口采购预算经费

（1）进口关税的影响。中美贸易争端下额外关税的加征提高了购买美国产进口设备的成本，给高校进口采购预算问题造成巨大影响。高校采购用户原本就因调研信息不对称、备货周期长、免税政策性强、原材料成本变化大等因素对进口设备价格预估偏离较大，如今关税政策的变化更是加大了预算编制与执行的难度。编制采购预算金额偏低造成资金风险，会导致后期预算不足无法购买，而编制采购预算偏高，又容易导致资金浪费，影响采购计划的执行［12］，关税的不可预见性无疑加大了进口设备采购预算编制的潜在风险。

（2）汇率波动的影响。受单边主义和贸易保护主义措施及对中国加征关税预期等影响，人民币兑美元汇率自中美贸易摩擦以来逐步下跌［13］，这对高校进口采购的资金安排同样造成影响。目前高校进口设备采购合同支付条款一般有两种方式，①通常见于产品经销商以人民币价格中标的情形，即高校支付等同于中标价的人民币金额给外贸代理，并由外贸代理与外商签订汇率协议并完成后续结算。②通常见于国际招标时外商直接参与投标并以外币价中标的情况，即高校须按外币价折算人民币金额支付外贸代理，并最终以实际付汇日期的兑汇金额进行结算。这两种方式因汇率的波动分别以间接方式和直接方式影响了高校进口采购过程中产品报价乃至后期结算的结果，从而给进口采购预算的计划和执行方面增添了更多的不确定性。

2.3 进口设备受限

我国高校平台重器的研究如医疗、通信、电子、航空等尖端技术领域很大程度仍依赖欧美进口设备的支持，而中美贸易环境的恶化让众多美国产精密仪器设备的出口管制变得更加严格，增加了部分高校用户购买设备的困难度，甚至对部分科研项目的进展与保障造成影响。尽管部分采购人以其他单位为报备对象规避出口监控，但随着厂商对于进口设备后期调查的扩大与深入，如发现最终使用人与出口报备的使用人不一致，可能会导致设备无法使用或学校被全面制裁的严重后果。总之设备禁运与限制的扩大拉高了科研成本投入，增大了高校尖端科研领域进口的风险。

3 高校进口设备采购思考与对策

3.1 明确内部采购管理制度，助力高校设备进口工作

（1）理清高校进口采购管理流程思路。目前涉及高校进口采购层面的主要政策依据为《政府采购进口产品管理办法》（财库〔2007〕119号）及《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》（商务部令2014年第1号），高校采购管理部门应全面梳理制度法规流程，针对招投标法与政府采购法各自监管部门（发改委与财政部）的职能要求分别细化进口设备采购的指导和规范，依据采购规模限额、资金来源渠道，对采购活动的方案有所侧重［14］。同时高校需归本溯源、还权于采购人，用足近年国家给高校科研仪器设备采购“放管服”的政策红利［15］，提高采购限额，简化采购流程，缩短采购周期，破除“逢采必招”的定式管理模式，尽量采取更灵活的采购方式以规避两法差异性给进口采购实施带来的不便。

（2）强化外贸代理公司管理，提升采购人员专业能力。进口设备工作从招标采购、合同签订、免税申报到最终报关结算都有很强的专业性，为兼顾进口免税与招标采购政策要求，高校职能部门需加强对外贸代理公司的遴选及日常管理工作，①择优入围信誉好、规模大的、服务能力强、海关口碑好的外贸代理，② 对进口流程中各个环节进行严格把关，明确代理商负责全部对外业务［16］。同时因高校采购管理人员在整个进口工作中扮演着“桥梁”的重要作用，需要对前期的招标采购到后期的进口免征税法规流程都有深入的了解和丰富的经验，因此加强采购管理人员专业队伍建设，不断提升管理人员的业务素质和能力水平对做好高校进口采购工作极其关键。

3.2 优化进口采购机制，降低进口采购风险

（1）强化进口采购前期调研论证机制。健全进口仪器设备前期调研机制，细化采购需求论证要求，明确校内各方在设备进口过程中的责任义务及关系。加强专家论证和预算编制工作，进一步做好进口采购可行性决策分析。同时高校职能部门应督促设备实际使用人全力做好采购前期调研，拓宽调研广度，寻求除美产设备以外国际市场的替代品，深入了解厂家是否存在因为中美贸易争端导致出口限制的行为，防止后期设备无法出口而毁约的后果。

（2）以采购合同为核心，做好进口采购全过程监管。规范进口设备合同的管理，加强风险防范，在中美贸易摩擦瞬息万变的形势下，高校合同管理部门要不断提高业务水平，掌握国际市场环境，才能把进口采购的风险降到最低。积极推进进口合同管理细化工作，重视合同文本审查，建立严格的合同审查制度。强化过程管理监督，对于外贸合同的执行，高校作为采购方应加强进度管理，做到进口合约执行的全程跟踪，力求责任明确、交接清晰。同时基于高校进口业务合约运作现状，通过采取签订三方甚至四方进口协议的方式［17］，保障采购人、中标商、外贸代理、国外厂商多方均参与其中，及时了解合同进展情况，明晰各方义务，降低合同执行过程中的风险。

（3）把控进口采购工作重点风险。高校职能部门应重点关注中美贸易争端期间可能存在的关税风险和汇率风险，在进口采购工作中做好提前思想上及行动上的准备。关税方面，买卖双方在签订合同时，对可能加征关税的情形做好预判工作，详细约定双方对关税承担责任及比例，并签订税款承担协议。汇率方面，可在采购文件明确投标人需按人民币全包报价，汇率风险由供货商承担，抑或在中标供应商同意跨境人民币结算的情况下，争取以人民币作为外贸合同的签约币种。除此在一般外币结算情况下也可采取合同签约前期快速锁定汇率、按远期汇率执行交割的措施来规避风险。

（4）进口采购的PPP模式。针对部分高校实验室、学科方向存在的限制性进口问题，采取“PPP”（Planning-Profit-Promise）模式，探索禁运设备破解方法：

Planning（策划）。注重进口采购启动前采购方案等各项准备的策划，尽量采用“不招标”或“单一来源”的方式规避信息公开带来的不必要困扰，并在采购阶段充分考虑不可抗力因素，与潜在供应商及外贸代理的调研沟通中探索更灵活的贸易方式。

Profit（利润）。对设备成本、汇率波动和进口关税等相关因素方面都要算全算足，给予中间代理商及原厂商更大的利润空间，充分保障供应商出口动力，提高设备出口概率。

Promise（承诺）。一方面利用中间代理与原厂合作关系积极沟通承诺，争取出口许可批准，另一方面加强与外贸代理配合，做好商务部面谈工作，收集进口设备用途、所属项目情况、资金来源等材料尽快启动商务部证明申报工作，积极承诺进口设备不转让、不转卖，严格遵守出口方法律法规及最终用户协议。

3.3 加强进口管理信息化建设，扩大信息化共享

（1）打造进口设备采购全流程管理平台，提升信息化水平。创新“放管服”政策背景下进口采购一体化管理模式，构建高校全生命周期采购管理平台，利用信息化手段实现采购计划、进口备案、采购申请、招标投标、外贸合同管理、进口免税、验收入固、财务报销的进口设备采购全流程闭环管理［18］，确保高校进口设备采购工作在当前中美贸易争端的复杂形势下更高效、规范、严谨。通过信息系统将全角色线上关联，解决高校采购管理部门、设备管理部门、财务部门、用户代表、招标代理、外贸代理、供应商的对接问题，为进口采购项目提供直观、实时的进度展示，清除进口业务过程中的信息沟通障碍，推动学校进口设备采购管理工作的良性发展［19］。

（2）建立健全外贸代理机构评价考核体系。建设外贸代理机构评价信息系统，通过信息化手段实现采购用户对外贸代理机构的服务体验、时间保障、投诉情况等多方面的综合测评，客观考核外贸代理公司的整体服务质量及履约能力，形成有效考核机制［20］。同时高校进口采购管理人员可以此为据，动态分配外贸代理业务，优化进口管理资源配置，提高外贸代理机构工作动力，确保进口采购工作提质增效。

（3）构建高校进口采购资源信息共享机制。利用云平台技术打造进口设备信息共享、设备厂商信息共享、进口采购制度法规信息共享等公共资源库，逐步建立高校内部及高校联盟间的进口采购信息共享机制。推动进口设备采购大数据的融合、挖掘和应用，实现数据交互共通，结合数据资源分析建立进口采购预警机制，利用大数据规模性大，实时性强、决策性准的特点为中美贸易摩擦下高校进口采购的风险评估提供全面支持。

4 结语

在中美贸易摩擦的形势下，高校要以科研“放管服”政策为契机，全力建设各级部门职责清晰、采购管理制度完善、风险防控机制健全、先进手段保障有力的进口采购工作体系。以信息化建设为切入点，以预算计划为业务源头，以招标采购为重要依托，以合同管理为关键节点，以进口免税为保障支撑，探索出适合高校进口采购一体化管理的新模式，以实际行动更好地为高校科研发展保驾护航。