新时代城乡基层治理的引领式治理模式——全国城乡基层治理高峰论坛综述

唐 锐 廖 艳 杨秋萍

党的十九届五中全会提出了国家治理效能得到新提升，社会治理特别是基层治理水平明显提高的发展目标。在此背景下，围绕城乡基层治理这一时代命题，由四川大学和宜宾市委市政府主办，宜宾市城乡基层治理委员会、城乡基层社会治理研究院承办的全国城乡基层治理高峰论坛，于2020 年11月15 日在四川宜宾举办。来自全国近百位专家学者、政府部门工作者、主流媒体和学术期刊代表受邀参加此次论坛。以王浦劬（长江学者，北京大学政府管理学院教授） 为代表的专家认为，新时代各地的城乡基层治理以坚持党的领导为基本遵循，可称之为具有中国特色的城乡基层治理引领式治理模式。与会代表亦就引领式治理的内涵、目标、实践经验、未来发展等议题展开了广泛探讨。

一、引领式治理：背景、内涵与目标

（一） 引领式治理的背景

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在推进国家治理体系和治理能力现代化上取得了重大的理论和实践成果。在特定的时代背景、社会背景和政策背景下，基层治理体制机制更加完善，逐步形成了具有中国特色的城乡基层治理引领式治理模式。从时代背景看，何立军（中国社会治理研究会秘书长，研究员） 指出，当前国际国内治理环境错综复杂，国际力量对比深刻调整，不稳定性因素层出不穷，世界各地深受新冠肺炎疫情的影响。同时，新时代的中国赋予了城乡基层治理新要求。从社会背景看，姚乐野（四川大学副校长，教授）认为，面对世界百年未有之大变局，我国的经济结构发生变革，利益格局产生调整，思想观念深刻变化，社会结构深刻变动，城乡基层治理面临的形势和环境更为复杂，社会矛盾风险增多。从政策支撑看，国家在治理领域出台了一系列重大的战略部署和重要政策。何立军指出，党的十八大以来，基层治理逐步成为了国家治理现代化的重要组成部分，国家及各级党委、政府在基层治理领域陆续采取了一系列创新举措。基于特定的时代、社会及政策背景，新时代城乡基层治理在目标、体制、方式及路径等领域都呈现了引领特征，强调党对治理领域的引导和引领。

（二） 引领式治理的内涵

“治理”一词源于西方，在中国的政策语境中侧重“治国理政”。对中国各领域的治理都要以坚持社会主义制度和中国共产党的领导为基本前提。自中国建立社会主义市场经济体制以来，社会各领域在不断发生变化，伴随这些变化，我国也在持续探索新的治理模式。各地的城乡基层治理和国家治理整体模式相互贯通，同时又各具地域特点，但总体是以国家治理的整体模式为引领。基于新时代中国城乡基层治理的特征、目标及实现路径，逐步形成了引领式治理模式。

引领式治理的重点在于“引”和“领”。在王浦劬看来，引领式治理与社会自主治理不同，与传统的计划经济体制之下的全能政府治理也不同。引领式治理模式有“引”也有“领”。“引”重引导和主导，但不等于包办代替，其强调以引领方式协调多方机构，达到有效治理目标。“领”强调党的领导，强调党和政府的主导作用。引领式治理模式是中国共产党的群众路线在基层治理领域的具体体现，是基于党的领导和以人民为主体的有机结合，是具有中国特色的城乡基层治理模式。

（三） 引领式治理的目标

总的看来，引领式治理要实现以下四个方面的治理目标：

其一，建设共建共治共享的社会治理共同体。要完善新时代社会治理新格局并推进社会治理现代化，必须以共建共治共享理念推进社会治理共同体建设。王浦劬指出，引领式治理要建设共建共治共享的社会治理共同体，这有助于对宏观和具体事务的治理。在此问题上，郁建兴（长江学者，浙江大学公共管理学院院长） 指出，在宏观的社会治理体制中，“民主协商、社会协同、公众参与”多出现在基层，未来治理需要多元主体参与，需要实现“怡然自乐”“共享自治”的基层善治场景。建设共建共治共享的社会治理共同体，有助于促进多元主体协作行动。姜晓萍（长江学者，四川大学公共管理学院党委书记） 认为，基层治理必须要促进多方主体协作。基层治理是一个系统工程，必须站在满足群众多元化美好生活需求的角度，广泛发动并充分整合各类资源力量，走出一条共建共治共享的基层治理之路。此外，衡霞（四川大学公共管理学院副教授） 从村“两委”、基层党组织和集体经济组织可进行组织同构角度出发，认为可尝试实现这三者的功能整合，建立“三位一体”的农村治理模式，充分发挥多元主体协作行动的效用。

其二，确保并实现精细化的社会治理。精细化的社会治理有助于应对当前复杂的社会问题。王浦劬提出，引领式治理模式要实现精细化治理，需应用更为精准化、精细化的治理方式。精细化的社会治理优势在于：一是精细化的社会治理从问题导向出发，有助于将落脚点放在精准并精细地实现对人的服务和对社会的治理。在此问题上，程文茂（四川省委基层治理办副主任） 认为，城乡基层治理直接关系人民群众的获得感、幸福感、安全感，要在治理中实现对人的精准服务。二是有利于精准识别社会问题，在治理过程中精准施策，并对治理效果及时改进，有效回应社会需求。杨开峰（中国人民大学公共管理学院院长、教授） 认为，要纵深推进精细化的社会治理，将社会治理往法制化、制度化、标准化方向引领。三是能避免各地无差别的同质化治理，凸显基层治理的地域特征。任剑涛（长江学者，清华大学政治学系教授） 认为，基层治理要避免全国一盘棋和无差别的同质化，在治理过程中，要清晰认识各地社会治理的特定时空条件和区域社会定位，采取因地制宜的治理方式。在此问题上，王敬尧（四川大学公共管理学院教授） 也指出，各地的治理之道要有边界，尤其要立足本地实际进行政策创新，在体系、能力、机制上重构行政理性。

其三，提升社会公共安全水平。社会公共安全关系国家的长治久安，专家们就社会公共安全的必要性及具体要求展开论述。王浦劬认为，引领式治理的目标要实现社会公共安全，这是人民群众安全感和幸福感的直接感知。肖滨（长江学者，中山大学政治与公共事务管理学院教授） 认为，社会治理匹配高质量经济发展的逻辑节点是立足基层，做到一手保平安，一手促公平。陈东升（法制日报社浙江记者站站长） 和郁建兴都指出，实现社会公共安全是贯彻落实习近平对平安中国建设的战略部署，实现稳定有序一直是党委政府进行社会治理的目标。任剑涛认为，可尝试规则治理，最大程度发挥法治在基层治理中实现社会公共安全的效用。

其四，实现优质公共服务。优质的公共服务是健全基本公共服务体系和实现新时代城乡基层有效治理的必然要求。王浦劬认为，引领式治理要实现优质的公共服务，公共服务和安全是人民群众安全感和幸福感的来源。此外，我们要清晰认识到，公共服务要对社会治理产生效用才能称其为优质的公共服务。夏志强（四川大学公共管理学院副院长、教授） 指出，新时代在大数据、人工智能以及物联网精细算法的驱动下，要使公共服务对治理发挥作用，可通过精准管理公共服务方式，将回应性公共服务转向前瞻性公共服务。其次，优质公共服务的重点在于关注每一个社会群体。罗亚玲（四川大学公共管理学院副院长、副教授） 从技术治理逻辑下的乡村治理内卷化的形成及其破解角度出发，认为在数字化时代，实施养老保障和养老服务举措时，要关注老年人的适应性问题。最后，实现优质的公共服务要关注其价值取向。郭金云（四川大学公共管理学院副教授） 从治理视角和行为主义视角阐述了无形公共服务的价值取向。从治理视角出发，关注如何实现社会治理与公共服务一体化的问题；从行为主义视角出发，关注公共服务主体的公共服务动机，同时关注公共服务感知绩效对治理的影响。

二、引领式治理：体制、方式与发展

（一） 引领式治理体制：党建引领

2021 年1 月28 日，中共中央政治局召开会议强调：“要加强党对基层治理的领导，将基层党组织的政治优势、组织优势转化为治理效能。”党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，城乡基层治理必须坚持党的领导并强化党建引领。王浦劬认为，引领式治理模式在基层治理的体制构建方面是党建引领，党的领导对社会治理各领域的体制建构和完善而言发挥着关键作用。通过党建引领，能激发群众参与治理的创造性和积极性。姜晓萍认为，基层社会治理离不开党建引领，只有在基层党组织带动下开展基层治理实践，才能保证每一个基层细胞健康有活力。肖滨分析指出，在推进党建引领基层治理体制中，要加强组织建设，精准整顿软弱涣散的基层党组织；要拓展党建引领领域，推进全领域党建；要通过提升政治领导力和社会动员力来提升党建引领力。

党建引领需要搭建运作有效的基层治理结构。基层治理结构是基层治理体制机制的重要组成部分，党的领导在基层治理结构中始终居于首位。其中，统筹优化治理机构设置是基层治理结构运作有效的前提和条件，优化治理机构设置可以节约治理资源并集中治理力量，发挥治理最大效能。对此，肖滨指出，优化治理结构能有效解决“谁来管基层治理”的问题，通过党建引领，强化专管，减少层级设置。郁建兴也持相同观点，他指出，在整合基层治理力量方面，要以党建为引领，激发群众参与基层治理的积极性，创新应用载体，推进社会治理创新向后端移动，改变创新给群众带来的效用曲线。杨开峰指出，要强化基层治理队伍能力建设，提升干部队伍、社会组织、社会企业的能力。

（二） 引领式治理方式：政治引领

党和政府的政治组织和政治公共权力始终指导着社会的整合、发展与创新。新时代城乡基层治理在治理方式上体现出了政治引领的特征。王浦劬认为，引领式治理模式从方式角度来看是政治引领，基层治理要系统并长期坚持政治引领方向，不断进行政治引领功能再造和功能提升。政治引领具体表现在五个方面：第一，以党的政治理论和思想为引领，主要是指以习近平新时代中国特色社会主义思想为遵循开展治理工作。基层治理要不断强化政治理论和政治思想的引领功能。第二，以对政治的认同为引领。在治理过程中，强调治理主体和治理对象的政治认同感，尤其强调对党的领导和国家制度的合法性认同。第三，以政治路线为引领，关键是强化党的政治建设，锤炼治理主体的政治能力。第四，以政治立场引领作为关键。即以人民为中心的立场，任何路线方针、政策、制度、设计都围绕人民为中心的站位进行引领，充分尊重人民群众在历史创造和社会治理中的主体作用。第五，以风清气正的政治生态为引领，良好的政治生态直接影响着治理工作开展的成效。

（三） 引领式治理发展：创新引领

创新在我国现代化建设全局中处于核心地位，创新、发展和治理紧密相连。治理是为了更好地发展，发展又能更好地推进治理，从治理本身的含义及演进历程看，发展、创新和治理相互结合，具体表现是：

其一，引领式治理模式将创新、发展、改革与治理有机结合。推进城乡基层治理制度创新和能力建设，其本质是一场激发城乡基层内生动力、实践活力与秩序相统一的改革行动。发展是治理的起点，发展的成效反作用于治理，形成相互推动的良性循环。总之，在引领式治理模式中无改革就无创新，没有发展达不成治理，没有治理发展就没有保障。在实施的方式上，程文茂认为，治理和发展是一体两面又内在统一，必须着力构建与新发展理念、乡村振兴战略、城乡融合发展相适应的城乡基层治理体系。以高质量发展引领高效能治理，以高效能治理促高质量发展。

其二，引领式治理模式侧重权责能的层级与部门间的合理配置与协同运行。何立军指出，基层治理是持续的过程，随着治理环境的变化，治理会出现新情况、产生新问题。在治理中，仅靠政府的资源和力量远远不够，也不符合治理的应有之义，各领域的治理都需整合各方力量，实现共建共治。王浦劬认为，只有实现政府的层级和部门之间的协同运行，才能达到高质量发展和高效能治理。在具体运作上，程文茂指出，实现政府的层级和部门之间的协同运行，要注重省、市、县、乡、村五级联动，集中力量统筹推进。

其三，引领式治理模式将政府调节与社会调节、居民自治有机结合。实现有效治理需要实现政府、社会、民众的良性互动。王浦劬认为，引领式治理模式的创新在于政府调节与社会调节、居民自治三者的有机结合，同时实现公共权力和公民权利间的有机结合。对此，郁建兴也强调，政府、市场与社会多元主体合作共治的体制机制建设是城乡基层治理体系的重要内容。在具体方式上，胡顺平（农业农村部政策与改革司） 以农村改革和宅基地改革为例，认为可通过发展集体经济、农村集体产权制度改革及确定股份合作制的资产量化等方式，维护人民群众作为集体经济组织成员的财产性权利，更好地实现政府调节与社会调节、居民自治的有机结合。

其四，引领式治理模式促进社会治理与公共服务相结合。社会治理与公共服务是内在统一的，在治理中实现服务，在服务中更好地推进治理。王浦劬认为，“治理”不能仅理解为社会治理，同时要理解为公共服务，城乡基层的引领式治理重在将社会治理和公共服务有机结合。对此，姚乐野强调，社会治理的主体是人民，社会治理的本质是谋求公共利益的最大化，实现对人民的公共服务。胡顺平则从城市和农村的角度分别阐述，强调在推进社会治理的过程中做好基础性公共服务工作的重要性。在农村，要充分给予进城务工农民保留宅基地的权利，使其更好地参与治理。在城市，要尽力打破二元经济体制，使进城民众享受到城乡一体化的服务。只有做好了基础性工作，才能集中城乡基层治理力量。

三、引领式治理：探索、实践与经验

（一）“立、破、解、答”：基层治理的四川宜宾实践

杨俊辉（时任宜宾市委常委、组织部部长） 作了题为《城乡基层治理的宜宾答卷》主旨演讲，从“答题”的四维视角介绍了宜宾市城乡基层治理的具体探索。

以党建引领“立题”，把党建引领作为根本遵循。一是着力解决“党的组织有没有、优不优、强不强”的问题。结合乡村建制调整改革，同步优化组织设置，健全组织架构，构建起横向全面覆盖、纵向执行有力的基层组织体系，把党的工作触角延伸到社会最基层、治理最前沿。二是着力解决基层干部“思想不适应、能力不适应、作风不适应”的问题。瞄准打造高素质的基层治理队伍的目标，大力开展学习提能培训，建立“基本报酬+绩效报酬”的村干部报酬制度和“定岗定级”的社区干部薪酬体系。面向优秀农村党组织书记公开选拔乡镇领导干部，靶向聘录乡镇事业人员，有效激发了基层干部想干事、能干事、会干事的内生动力。

以改革创新“破题”，把改革创新作为动力之源。宜宾市在四川省率先启动实施乡村建制调整改革试点，作为推动城乡基层治理制度创新和能力建设的重大基础性、牵引性改革。通过改革，全市乡镇（街道）、村、社区减幅分别达26.5%、36.3%、18.2%，面积增幅分别达36%、61.3%、18%，户籍（常住） 人口增幅分别达36%、55.3%、18.2%，实现了面积扩大、人口增加、资源整合、要素集聚、布局优化的目标，乡村治理单元、治理要素、治理体系实现了格局性、系统性正向变化。在改革已形成良好态势的基础之上，跟进谋划部署“后半篇”文章，结合“十四五”规划编制，重点规划建设20个中心镇、300 个中心村，进一步优化乡村发展规划，连片发展优势特色产业，推进合并村集体经济融合发展，统筹推进水、电、路、气等基础设施建设，在新的治理骨架上重构乡村发展蓝图，构建县城—中心镇—中心村城乡融合发展体系，让改革红利在乡村治理、发展、服务中全方位发酵释放。

以服务民生“解题”，把服务民生作为价值取向。在乡村治理中，结合乡村建制调整改革，健全乡镇便民服务中心、新村党群服务中心、撤并村便民服务点三级便民体系，全面推行民事代办、一站式服务、一窗式办理等制度，确保群众近期利益不受损、长远利益有增进，以高效优质的服务赢得群众的真心拥护。在城市治理中，以全国城市基层党建示范市、全国市域社会治理现代化试点城市为契机，构建市、县、街道、社区、小区五级示范体系，开展“家园共治”党建引领小区治理八大专项行动，实施社区党群服务中心亲民化改造，打造了“六孃说事”“院巷议事”“暖心家园”“老巷管家”等共建共治共享品牌，深度激发了群众参与治理的主动性、创造性。

以推动发展“答题”，把推动发展作为衡量标准。基层治理要围绕中心大局抓治理，要从治理能力和治理体系方面，研究解决制约发展的根本性、深层次问题，更大力度解放和发展社会生产力。同时，发展是治理的重点更是新的起点，发展的成效会反作用于治理，形成相互推动、持续上升的良性循环。宜宾市作为典型的资源型城市，白酒、煤炭曾是拉动经济发展的“双引擎”，占工业增加值60%以上，被称为“一白一黑”支柱型产业结构。为推动产业转型升级，宜宾聚焦大学城、科创城建设做实治理文章，探索党组织引领下的园区治理体系，开展“一站式”审批服务、“保姆式”运行服务和“跟进式”党群服务，将治理效能转化为招商引资助推器和项目落地加速器。

（二） 积分推行：激发治理活力的有效实践

施维（农民日报社要闻部主任） 指出，各种积分制度展示了在基层创造中与乡村治理中的旺盛生命力，这已经成为新时代乡村治理最有活力的机制之一。

安徽省金寨县以政风超市为抓手推动积分制治理。在推行积分制的过程中将勤劳致富、孝老爱亲、移风易俗、环保卫生等六个方面作为评比的内容，同时增加1 个X，根据弱什么评什么，每个月都会相应地推动某一项工作，体现了因地制宜的要求。

积分制的显著特点有：一是操作简单，适宜推广。在农村的治理工作中，能使改革和创新真正具有生命力的并不是高深的理论，而是需要操作起来简单易行，不受管理者水平高低的制约，也不受地域经济发展条件的限制，任何地方都可以学习借鉴，同时又便于推广的经验或手段。二是成本低廉，经济可行。一般而言，全国各地大多采用经济物质激励+荣誉激励相结合的方式，事实上物质占很小的部分，很多村民更在意荣誉激励。三是见效迅速，立竿见影。在乡村治理中，很多的工作推动需要一定时间才能见效，但积分制可以达到立竿见影的效果。

但是，积分制在推行过程中也需要注意一些问题。一是要始终遵从农民的意愿。在推行积分制的过程中，始终尊重农民意愿是首要和基本的标准。在制定积分制的过程中，必须要调动起全体村民的参与热情，在规范管理上下功夫。指标设置、考核、评议和监督等，都要充分考虑群众的意愿，征求群众的意见，实行阳光程序。二是因地制宜开展探索。积分制必须要适应各地的实际情况，这是乡村治理中必须要把握的一个重要原则和前提，这样才能使积分制更好落地于乡村，实现积分制与乡村振兴的有效结合。三是指标的设置要简单易行。在指标设置和考核的办法上，需要考虑内容通俗易懂，程序简单便于操作。四是强化保障，创新应用。要建立多元的财政保障机制，在发展过程中更好地吸收现代化的管理技术和经验，在积分制的推进过程中充分运用大数据和互联网技术，提高效率，推动发展。

（三） 四大举措：走在前列的基层治理广东样本

肖滨发表了题为《社会治理如何匹配高质量的经济发展——走在全国前列的广东样本》的主旨演讲，总结提炼了广东在社会治理方面走在全国前列的四大举措。

其一，党建引领，建构权威。一是加强组织建设。精准整顿软弱涣散基层党组织，实施《广东省整顿软弱涣散村 (社区) 党组织工作方案》，采取重点整顿和动态管理方式，建立整顿工作台账和档案。实施基层党组织“头雁工程”“党员人才回乡计划”，选优配强第一书记。二是推进全领域党建。深圳市成立互联网企业党建，深圳市宝安区将支部建在社区，东莞市开展“小个专”党建，佛山市把支部建在村民小组，将党组织神经末梢延伸至最基层。三是提升政治领导力、社会动员力。广州市增城区探索党建引领规范“村民代表议事制度”。中山市在村（居） 党组织推行特别委员制度，设立外来人员特别委员。佛山市南海区建立乡镇（街道）领导干部驻点普遍直接联系群众制度。

其二，秩序维护，四手联动。广东省印发《关于在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列的行动方案》，健全社会治安防控体系、健全维护公共安全体系、健全矛盾纠纷预防化解体系、健全社会心理服务体系，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

其三，走向公平，内外共享。一是健全民生保障体系。广东省每年推行涵盖教育、就业、医疗、公共安全等方面的“十件民生实事”政策，并确保落地见效。二是推动公共服务均等化。制订《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009—2020年）》，使广大群众更好地共享改革开放的成果。三是推进区域协调发展。以珠三角为核心，培育粤东、粤西两冀为新增长极，把粤北山区打造为生态发展区。四是探索多元帮扶模式推进城乡融合发展。组织派出驻村工作队开展入户精准识别，创新“双到”的扶贫经验，坚持打造“差异化”的扶贫模式，采取“一村一策”的方式，形成符合地方实际的扶贫政策。五是推进社区本地人与外来人共融。2017 年，广东省在全国率先开展非户籍常住居民及党员参加社区“两委”选举试点工作，有1484个村（社区） 选举产生1581 名非户籍委员。广州市白云区三元里街道创建外来人员参与的社区共治议事会平台。

其四，扎根村居，巩固根基。一是优化治理结构。广东在部分地市试点推行镇（街） 与村（居）权责清单和双向考核制度，理顺镇（街） 与村（居） 治理关系。二是完善治理机制。规范化推行村（居） 民议事协商制度。广州市推行“116”工作法共商城乡社区事务，荔湾区探索建立社区、网格、楼宇三级议事联动机制。佛山市禅城区紫南村通过村规民约实现村庄有效治理，共出台涉及村容村貌、住房修建等内容的300 多条村规民约。三是强化资源保障。河源市龙川县实施村治人才“育苗”工程、为“共建共治共享”提供人力保障。珠海市香洲区通过“社区营造”和培育社区文化方式，构建和谐社区共同体。佛山市禅城区以“微服务中心”打造镇街服务枢纽。深圳市光明新区培育社区基金会等新型公益性组织，引导各类社会组织、社会工作者参与社区建设。

四、引领式治理：挑战、路径与绩效

（一） 新时代引领式治理面临的挑战

任何治理模式都面临着诸多挑战，只有准确识别挑战与困境，才能精准施策，实现高效能治理目标。新时代的引领式治理也面临着复杂的社会风险和社会矛盾。肖滨认为，当前我们面临的最典型的挑战是社会治理难以匹配经济高质量发展，具体体现在：其一，治理中社会秩序难以持续性维护。近年来，社会纠纷日趋严重，尤其是民间纠纷呈现激化态势。其二，治理中社会公平难以实现。当前，我国在治理中存在区域间非均衡、城乡差距悬殊、贫富两极分化的严重问题，导致经济成果共享不均衡，公共服务共享不充分等问题。其三，治理中存在社会无序参与和群众无法参与的困境。实现有效治理需要充分发动多元主体共同参与。但是，当前在拓展参与渠道并推动社会有序参与领域仍面临诸多难题。比如，各地区促进社会参与的步伐不一致，民众在分享和获取公共权力的过程中表现出参与表层化、参与不足、参与渠道供给与参与诉求之间存在紧张性等问题。其四，党对基层治理的引领功能还需强化。当前，存在社会个体分散化、社会组织自主化、社会空间自治化及部分党员离散化的趋势，亟待防范党对社会的领导存在失联的问题。

（二） 引领式治理的路径展望

面对治理中的挑战与困境，亟待优化治理路径。与会专家从加强城乡基层治理制度建设、构建简约高效的基层治理体系、全面提升社会治理能力并厘清城乡基层治理的关键着力点、夯实基层治理基础等领域展开了探讨。

其一，加强城乡基层治理制度建设。城乡基层治理的制度建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性条件。王浦劬认为，引领式治理最根本的路径是进行制度建设。国家治理能力现代化的实现不是孤立地对人才和干部进行测评，而是侧重制度实施、制度创新和制度执行。具体的制度建设可从三方面展开：一是推进城乡基层治理体制建设及治理机制的优化。二是实现正式制度与非正式制度的结合。三是实现制度建设与制度执行的有机结合。对此，郁建兴认为，基层治理的顶层设计要与基层实践探索形成良性互动，特别是在执行基层治理的相关制度中，要注重基层探索。兼顾城乡基层治理与国家治理的统一性，同时在特定社会背景下因地制宜地探索治理模式，强调基层治理的地方性，充分实现制度建设与制度执行的良性互动。

其二，构建简约高效的基层治理体系。基层治理体系是国家治理体系的地基，简约高效的基层治理体系是提高基层治理效能的体系保障，在推进国家治理体系现代化的过程中发挥着支撑性作用。简约高效的基层治理体系需要有系统理念和比较思维。党的十九届五中全会提出，“十四五”时期经济社会发展必须坚持系统观念。新时代的基层治理应尽快适应社会、经济及科技环境的变化，及时转变治理理念。对此，杨开峰指出，社会治理不是单独的治理领域，需要和政治治理、经济治理、文化治理、生态治理相融合。基层治理必须有效嵌入整体的治理体系中，与其它治理子系统有效耦合。程文茂强调，城乡基层治理必须树立系统思维，要统筹考虑自然禀赋发展阶段、区域特征、历史文化、群众心理等主客观因素，统筹布局城市与乡村，统筹运用政治、经济、行政、法制等多种手段。

简约高效的基层治理体系要构建清晰的权责体系。基层治理体系要明确基层治理中多元主体的角色、义务，只有明晰权责边界，才能实现各治理主体间的良性互动。对此，胡顺平指出，要坚定不移把治理的重心下沉到县域和中心镇。郁建兴认为，要最大限度降低“要求性”行政干预，下放“赋能性”权力，动员社会主体广泛参与，明晰各治理主体的职责。他指出，政府要有“试错思维”，对社会组织逐步放权，动态赋权和赋能，划定动态调整清单，选择部分社会组织“试错”，定期评估抽查，对绩效良好的社会组织再逐步放宽赋权赋能范围，以正向激励促使其成长。

简约高效的基层治理体系要注重基层治理的运行机制建设。加强组织领导，健全基层治理各级议事协调机制，能有效推动基层治理现代化建设并形成整体合力。对此，郁建兴认为，对社会事务的治理不必横向到边、纵向到底。要注重基层治理运行中的体制机制建设，努力构建政府、市场与社会多元主体合作共治的体制机制。在保障体系方面，杨开峰指出，城乡基层治理需有强大的组织保障，具体要解决好基层干部和人民群众的动力机制，恰当地处理好激励相融的问题。姜晓萍也指出，构建城乡基层治理体系要优化基层党组织的组织体系，使党的工作有效覆盖社会各类群体。

其三，全面提升社会治理能力，厘清城乡基层治理的关键着力点。第一，要下沉治理资源和权力，提升县域治理能力。党的十九届五中全会要求推动社会治理重心向基层下移，其中县域治理是治理重心下移的关键。对此，胡顺平认为，要重点提升县域治理能力，必须坚持三个坚定不移：一是坚定不移地将基层治理重心下移，将重心和载体放在县城和中心镇，下沉行政力量和财政力量。二是坚定不移地发展县域经济，重点培育县域主导产业。三是坚定不移地推进城镇化，坚持以人为中心，重点处理好农村土地流转和宅基地交易等问题，使城乡人民都能享受城乡一体化发展成果。第二，统筹推进城乡融合发展。推进城乡融合发展是解决社会失序、社会失衡、民众失语等治理困境的有效举措，同时也是实现引领式治理目标的重要策略。姜晓萍认为，城乡融合发展是解决城乡发展不平衡、农村发展不充分问题的根本举措，破解妨碍城乡要素自由流动和平等交换的制度堡垒成为推进乡村振兴的迫切需求。要及时破除农村转移人口落户限制，同时发挥中心城市的辐射带动作用，以全域规划为抓手，优化小城镇与中心村布局，加快基础设施、产业体系和公共服务一体化发展。第三，规范治理秩序与激发社会治理活力同步推进。基层治理既要稳定有序，又要充满活力。郁建兴指出，要在治理思维和治理手段上做到两者平衡，始终坚持以激发社会活力、实现社会有效治理为目标。同时，党委政府对待社会组织应为“允许试错”的管理思维，健全对社会组织动态赋权的管理体制，激发其参与治理的活力。姜晓萍指出，基层治理要适应数字时代的发展趋势，加强数字社会和数字政府的建设，提升社会治理的智能化和数字化水平，提升社会治理能力。王敬尧从参与式治理角度分析，强调实现地方治理之道的变革要积极推进民众有序的组织化参与，实现科层组织和社区社会组织的对接，规范治理秩序与激发治理活力的同步推进。

（三） 实现优效治理的绩效衡量标准

城乡基层治理的举措直接关系到治理效能，治理效能又能转化为治理绩效。治理绩效是治理实践层面的研究，相比较治理理论而言，治理绩效侧重对治理效能和治理水平的衡量。对城乡基层治理进行绩效衡量有助于及时调整治理策略，实现以优效治理结果为导向的城乡基层治理。

进行治理绩效衡量能进一步优化治理路径，完善治理举措。对此，王浦劬认为，对城乡基层治理的绩效衡量不是抽象的衡量，需看其有效性，实现优效治理。郁建兴强调，在治理绩效衡量方面，要探索价值引领性的社会治理评价体系。要具体到对服务和治理结果的衡量和评价上，正确处理好正面考核和负面考核的关系，同时处理好行政考核和公民参与的关系。在方式上，可借助大数据手段，监测基层社会的治理绩效。一是治理应有助于发展、融合于发展并为发展创造条件。二是治理应该实现社会稳定，建设平安社会。三是治理要实现全体人民共享，实现对全体人民的公共服务。陈东升认为，在考核治理绩效中，平安和稳定两个要素缺一不可。同时，也应注意处理好客观性评价的问题。