广东省农业保险高质量发展对策

江 芸

（广东农工商职业技术学院国际交流学院，广东 广州 510507）

农业作为支撑国民经济建设和发展的第一产业，其发展备受国家高度关注[1]。目前我国传统农业向现代农业转变的步伐不断加快，但农业作为一个天然的弱势产业，既要面临较大的市场风险，还常常遇到严重的自然灾害挑战，因自然灾害和意外事故等因素而遭受的经济损失有增大趋势[2]。农业保险作为现代风险管理的重要手段之一，能有效分散和规避农业风险，稳定农户收入[3]，促进我国乡村产业振兴和农业可持续发展，更好地满足“三农”领域日益增长的保险保障需求[4]。目前，我国农业保险发展仍处于较为粗放的初级发展阶段，存在农业保险保障不全面、不充分、不平衡，市场招投标不规范，财政补贴机制固化，虚假承保协议理赔和农业巨灾风险分散体系不健全等情况，与 “三农”风险保障实际需求相比仍有较大差距，迫切需要更精细化和更高质量的发展[5]。2019年10月，财政部、农业农村部、银保监会、国家林业和草原局四部门联合发布了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》[6]，为我国农业保险迈入提质增效、转型升级的高质量发展阶段指明了方向[7]。2020年6月，广东省财政厅联合农业农村厅等四部门印发了《关于大力推动农业保险高质量发展的实施意见》[8]，为广东省农业保险高质量发展提出了新的目标。2007年广东省开设政策性农业保险工作试点以来，在脱贫攻坚和乡村振兴战略中发挥了积极作用，为广东省农业生产提供了重要的风险保障。虽然广东省政策性农业保险在经济补偿方面发挥着有效作用，但在服务能力、运行机制、基础建设等方面与农业保险高质量发展的要求有一定差距，仍存在一些亟需解决的问题。目前，有关广东省农业保险高质量发展的研究文献较少且都缺乏具体深入的分析。鉴于此，本研究总结了广东省农业保险发展现状，分析农业保险高质量发展存在的主要问题，并有针对性地提出对策与建议，以期为有关部门推动广东省农业保险高质量发展提供参考。

1 广东省农业保险发展概况

1.1 广东省农业保险发展现状

2007年广东省开始政策性农业保险试点工作，经过10多年的快速发展，财政补贴险种不断增加，保费规模增长迅速，保险覆盖面逐年扩大[9]。截至2019年，广东省已陆续推出29项农业险种。2020年，为推动农业保险高质量发展，落实 “扩面、增品、提标”的要求，广东省继续扩大农业保险覆盖面，新增岭南水果（含广东种植的所有水果）、蔬菜、种植大棚、茶叶、花卉苗木省级财政补贴型种植险，同时森林保险、水产养殖保险试点推广到全省实施；加快推动水稻、生猪、能繁母猪、肉鸡等关系群众“米袋子”“菜篮子”的重要农产品保险发展，提高岭南水果等优势品种保险覆盖面[8]。目前，政策性农业险已覆盖农林牧渔业等主要领域，为全省农业发展提供了较全面的保障。

1.2 广东省农业保险发展成效

1.2.1 普惠性凸显 2018年广东省农业保险保费收入达15.4亿元，较2017年同比增长19.63%，比2007年增长近28倍；2019年全省农业保险保费收入增长到18.8亿元，较2018 年同比增长22.08%，达到2007年的34倍。2011—2018年，广东省农业保险赔付率趋于稳定，在40%～70%区间（表1）。2008—2019年，全省累计支付农业保险赔款55.52 亿元，累计约为1 667万hm2农作物、2 900万hm2林木、11.56亿头（羽）畜禽提供风险保障4 211亿元，参保农户7 869.23万户，受益农户871.54万户次[8]。2019年广东农业保险为农业生产提供782亿元风险保障，省级承保品种23个，其中水稻保险承保覆盖率为80.36%，育肥猪保险承保覆盖率为77.37%，家禽、岭南特色水果、甘蔗等承保率增长迅速[10]。

表1 2007—2018年广东省农业保险保费收入和赔付支出情况Table 1 Agricultural insurance premium income and claim expense in Guangdong Province from 2007 to 2018

1.2.2 政策性农业保险财政补贴金额逐年增长2007年广东省政策性农业保险制度实施以来，各级财政农业保险保费补贴力度逐步加大，农业风险保障能力不断提升。根据《广东省农业保险高质量发展险种实施目录》（2020—2022年），中央财政补贴型种植险有水稻、水稻制种、玉米、花生、马铃薯、甘蔗6个，养殖险有能繁母猪 、生猪（含肥猪、仔猪）和奶牛4个，以及公益林、商品林2个森林保险，其余险种由省、市、县三级财政进行补贴。2008—2019年，全省各级财政资金投入69.97亿元，为广东农户购买了4 211亿元风险保障，财政资金放大效果达60倍，其中省级财政资金放大效果近200倍，农业保险赔款是省级财政补贴资金投入的2.56倍，通过省级资金撬动中央及市县补贴支农效应显著[8]。

1.2.3 积极扩展农业保险创新险种 广东省在推动农业保险高质量发展进程中，由保成本向保价格、保收入，由保生产环节向保全产业链，由保险保障向综合金融服务转变，鼓励各地积极探索农产品价格保险、收入保险、指数保险等险种。积极推动有条件的地区开展耕地地力补偿保险、区域产量保险、大宗农产品“保险+期货”试点、“订单农业＋保险＋期货（权）”试点等创新性保险品种。例如，2019年广州市开展了蔬菜种植气象指数保险，全省首张耕地地力指数保险保单落地湛江；湛江市率先开展了猪饲料成本价格指数“保险+期货”试点；阳光农险成功将创新性区域产量保险引入到茶叶种植保险和南药种植保险中，“广东省中央财政茶叶区域产量保险”保单和“广东省中央财政南药区域产量保险”保单相继生成。

2 广东省农业保险发展中存在问题

2.1 农业保险深度和密度仍较低，各地发展不均衡

农业保险深度和密度是衡量一个国家或地区农业保险业发展水平的常用指标[11]。2019年广东省政策性农业保险的保险深度为0.43%，比2016年（0.29%）提高了48%，但仍远低于全国0.88%的平均水平。虽然广东省农业保险密度逐年上升，2019年为145.30元/人，但明显低于与广东省经济财政能力和农业增加值占GDP比重相当的江苏省（518.03元/人）和全国平均水平（286元/人）。2020年广东省出台的《关于大力推动农业保险高质量发展的实施意见》明确指出，到2022年广东省农业保险深度需达到1.2%以上，农业密度达到500元/人。

目前，农业保险深度排名前六的地市分别为河源（1.02%）、韶关（0.66%）、梅州（0.64%）、清远（0.62%）、茂名（0.58%）和云浮（0.58%），而经济较为发达的珠三角城市，如佛山（0.02%）、中山（0.07%）、东莞（0.07%）、珠海（0.06%）、深圳（0.09%）保险深度均很低（表2）。经济较为发达的珠三角城市的农业保险发展反而滞后于经济较为落后的粤西、粤北地区，表明各地市经济发展水平和农业发展水平极不均衡，影响各地农业保险的发展水平。

2.2 农业保险补贴政策机制不够完善

农业保险保费补贴是我国政策性农业保险发展的重要推动力，也是政府引导和发展农业保险的主要手段[12]。目前，广东省农业保险保费补贴政策采取了“中央和地方财政共同补贴大头、农户支付小头”的保费分担模式[13]，各地市分两类区域享受政府补贴政策差异，但农业保险补贴政策仍没有充分考虑各地区农业产业的重要程度和政府财力的差异，一些农业大县农业产值大，所需保费补贴资金量大，而县财政力量薄弱，导致贫困地区政府保费负担较重，从而对广东省政策性农业保险的发展产生不利影响[14]。

2.3 农业保险经营机构存在明显垄断现象

2018年，我国开办农业保险业务的保险机构共有39家，但在广东省仅有12家保险机构经营农业保险业务，国元农险、中原农险、安信农险、北部湾财险等在国内农业保险市场份额排名前列的保险机构至今未在广东设立分支机构。2018年，人保财险的农业保险占全国市场份额的45.78%，在广东农业保险市场份额高达69.01%；中华财险、阳光农险分别占比12.99%和12.49%，其余9家保险机构的农业保险市场份额均非常低（表3）。由于我国保险经营机构进入和退出的规则仍较缺乏[6]，广东省经营农业保险的机构存在明显的市场垄断现象，使得保险机构对农业保险业务缺乏创新的动力和热情。

表2 广东省各地市2019年农业保险发展情况Table 2 Development of agricultural insurance in different cities of Guangdong Province in 2019

2.4 普通农户对农业保险的获得感有待提高

农民获得感是体现农业保险发展质量的关键指标[15]。在农业新业态下，农业保险的承保、核保、查勘、理赔等事项都对农业保险服务水平和能力提出了更高要求。但由于传统的查勘定损技术难以满足大规模灾害下对定损及时性和精确性的要求[16]，农户普遍认为投保和理赔成本高、手续繁琐、理赔效率低[17]。此外，由于农作物种植成本相对高，导致小规模种植农户收入较低。即使政府对政策性农作物保险的保费财政补贴达到80%，但农作物保险金额较低，保费支出在农民消费中的比重仍然较高。虽然2015年“中央一号”文件明确提出中央财政补贴险种的保险金额应该覆盖直接物化成本，但我国大多数省份仍未达到完全覆盖物化成本的标准[18]，多数农业保险只保种子、化肥等物化成本，尚未覆盖人工成本[19]。笔者2020年7月前往湛江农垦局调研菠萝种植的情况，每667 m2菠萝的实际物化成本为6 500元，而2020年每667 m2菠萝的保险金额为3 000元，仅为实际物化成本的46%。如果农业保险保障水平偏低，农民实际损失和灾后获得的赔款相差巨大，这将会抑制农户的投保积极性，导致农户对农业保险的获得感低。

3 推动广东省农业保险高质量发展的对策建议

3.1 构建多层次农业保险保障体系

当前广东省农业已进入从传统农业向现代农业升级的重要阶段，特别是在农户分散经营与龙头企业、家庭农场、农业专业合作社等多种经营主体长期并存的二元格局下，多层次农业保险体系契合了这一阶段农业生产对风险分散和农业保险的需求。具体做法：一是积极适应农业生产成本收益增长的趋势，基本保障主要种植业、养殖业完全生产成本的基本险，提高水稻、生猪、能繁母猪、肉鸡等关系群众“米袋子”“菜篮子”的重要农产品保险覆盖面和保障水平，积极补充大灾险和商业险；二是鼓励农业现代化程度较高的地市保险公司创新具有地方特色的农产品保险，丰富广东省农业保险品种体系，提高岭南水果等地方支柱型优势品种保险覆盖面，实行地方特色险种备案制；三是创新保险产品开发，构建多层次有针对性的保险险种体系，开发价格型保险、收入型保险、指数化保险、“保险+信贷”“保险+期货”等新型险种，以满足新型农业经营主体需求，保障农户收入稳定。

表3 各保险机构在全国和广东的农业保险保费收入及市场份额情况Table 3 Premium income and market share of different insurance institutions in China and Guangdong Province

3.2 建立完善的省级农业巨灾保险机制

广东省是台风暴雨等大灾风险多发的地区，保险公司应在易受灾区域建立巨灾保险体系。通过财政补助、保险机构风险自担、再保险分散等方式，建立财政支持、多方参与、风险共担的政策性农业保险巨灾分散机制。鉴于我国参与经营政策性农业保险的保险机构自身分散巨灾风险的能力较弱，由省、市、县三级财政补助和保险公司巨灾准备金提取方式建立广东省巨灾风险基金制度，有望化解因重大自然灾害导致的超赔风险。当发生农业巨灾风险事故造成重大损失时，从大灾风险准备金中出资予以适当救助，以提升保险机构巨灾风险抵御能力。

3.3 优化农业保险财政补贴政策

实施差异化财政补贴政策已经成为各国政府进行农业保险保障的共识[20]。广东省各级财政承担的保费补贴责任应该与各地市农业生产规模和财力水平相匹配。由于广东省各地市的经济发展水平和农业发展情况不均衡，需要针对广东省各地区的经济发展水平、产业结构、气候条件的不同，实施区域差异化农业保险保费补贴政策，以确保农业保险财政补贴政策的公平性。因此，广东省应结合保障水平与保费补贴的动态调节机制，在提高粤东、粤西、粤北省级财政保费补贴比例的同时，逐步减免粤东、粤西、粤北三大粮食作物等中央政策性险种县级财政补贴配套资金，有效解决农业大县和欠发达地区财政薄弱和保险需求大的突出矛盾，以实现区域公平。

3.4 优化市场化的农业保险运行机制，保证保险市场有序竞争

由于农业保险的高风险、高成本，保险公司不倾向选择经营农业保险业务，使得农业保险的发展受限，单纯依靠市场运作难以有效运行。广东省在推进农业保险高质量发展的进程中，应明晰政府与市场边界，地方各级政府不主动参与农业保险具体经营，政府可制定组建农业再保险公司的相关政策，通过保费补贴、创新奖励、大灾赔付、提供信息数据等政策支持，以提高保险公司经营农业保险的积极性。为了保证农业保险市场有序发展，避免农业保险市场主体过多，需建立完善的市场准入和退出审批机制，通过公开投标、邀标、竞争性谈判等方式择优确定承保机构。

3.5 优化提升保险服务，增强投保主体获得感

农业保险高质量发展必须以客户为中心，优化提升保险服务，保险机构要做到惠农政策、承保情况、理赔结果、服务标准、监管要求“五公开”，定损到户、理赔到户。为了提升农户满意度和获得感，应逐步实现广东省产粮大县水稻、玉米完全成本保险，提高农业保险保障水平，农业保险只有保完全成本、保收入才能充分化解自然灾害、市场价格波动等风险。此外，由于科技是我国农业保险高质量的核心驱动力[21]，需加快推进“保险+科技+服务”模式创新，具体做法：一是建立耕地地块基础数据库，推广“按图承保、按图理赔”模式，实现农业保险经营专业化、精细化和智能化；二是将大数据、云计算、卫星遥感、无人机等先进技术手段引入农业保险承保理赔环节，实现农业保险数字化、线上化、便捷化服务；三是推动相关部门建立农业保险行业大数据平台，强化农业保险基础数据集中化、高效化和全流程化管理及应用，为风险评估、精算定价、精准营销、业务管理、防灾减损、融资征信等环节提供数据支持。