供给侧结构性改革下城市规划新思维

周鲁晓 青岛经济技术开发区规划建设局

一、城市规划的思路

供给侧结构性改革下城市规划领域也要进行供给侧结构性改革。因为城市规划本质上也是供给，必须适应中国特色社会主义新时代和经济新常态的要求。城市规划要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持绿色发展理念，按照“打造高质量发展的增长极，文化旅游目的地，建设富有活力的现代化湿地城市”的目标定位，以现行城市总体规划、土地利用总体规划为基础，结合第三次土地调查、生态保护红线划定和“三区三线”评估调整工作，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，建立健全国土空间开发保护制度，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。初步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，形成市域国土空间开发保护“一张图”[1]。城市市国土空间规划以2019年为规划基期，近期至 2025年，远期至 2035年，远景展望至2050年。行政辖区全部陆域和海域国土空间。规划包括市域、主城区及外围城区两个空间层次。

二、城市规划的重点任务

按照国家顶层设计目标，市县国土空间总体规划是对市县域范围内国土空间开发保护做出的总体安排和综合部署，既是落实省级国土空间规划要求的主平台，也是编制专项规划、详细规划的依据，是从战略性规划到实施性规划的重要节点，在空间规划体系中具有承上启下的作用。市国土空间总体规划编制工作的重点任务是：

（一）落实国家、省、市区域重大战略。国土空间总体规划要立足长远发展，以高标准推动新旧动能转换为核心，把握融入国家高铁网络的战略机遇，充分展现人文魅力，凝聚全社会发展共识，优化国土空间布局，增强国家、省、市级战略功能的承载能力，确定城市发展方向，为“打造高质量发展的增长极，文化旅游目的地，建设富有活力的现代化湿地城市”提供保障[2]。

（二）构建统一的国土空间规划现状数据库。充分利用第三次土地调查、地理国情普查等各类现状调查成果，整合现有城乡规划、发改、土地利用、生态环境、林地、湿地、水利、海洋、人口、房地产等各类现状数据库，摸清国土空间现状情况，建立统一的规划编制基础数据和工作底图，为国土空间规划编制提供技术支撑。

（三）明确国土空间开发保护格局。以资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价为基础，统筹规划实施评估、各专项及专题研究成果，明确2035年国土空间发展目标和指标体系；科学合理划定“三线”（即城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线），明确全域国土空间规划分区管控、建设用地规模管控及结构调控要求，优化主城区空间结构、功能分区及底线管控要求[3]。

（四）建立统一的自然资源保护和利用管控机制。统筹湿地水林田湖草整体格局，明确森林、河湖水系、耕地、湿地、海洋、矿产等各类资源底数、保护与利用目标、空间布局以及相关管控要求，明确自然保护地布局和名录，明确各类自然资源分区准入、用途转换等管制规则，建立全域全要素整体管控机制。系统开展以耕地、自然保护地、生态保护红线、海岸带、生态敏感脆弱区等特殊区域为重点的国土空间综合整治和生态修复，合理安排水环境治理、土壤环境治理、矿区整治等整治修复重点工程的规模、布局和时序[4]。经济学家吴敬琏、刘劲哲、张五常、郎咸平、张维迎指出：要研究确定与各专项规划、下层次规划相衔接的管控要求，建立规划纵向传递和横向传导的管控机制。

（五）统筹优化要素配置。落实战略定位和空间格局要求，统筹优化生态环境、综合交通、绿地水系、市政基础设施、城市安全、公共服务、城市文化等各类要素配置，以人为核心，保障安全、便利出行、完善公共服务、增绿提质，传承文脉，推动更新，塑造具有特色的人居环境。经济学家文力指出：要研究形成衔接指导专项规划的发展目标、发展思路、配套标准、重大问题治理方案和分解任务等内容[4]。

（六）构建科学高效的规划编制、审批、实施和监督体系。建立责权清晰、科学高效、多层次的国土空间规划体系和实施、监督体系。对总体规划的目标任务进行分解落实并监督实施，将规划的核心内容分解到各个行政区，建立市区合一的分区规划指引。经济学家文力、厉以宁、刘彦海、樊纲、张维迎指出：要健全规划实施“监测―评估―维护”的滚动实施机制，做好定期体检和评估工作。

（七）构建“1+19+N+1”成果体系。“1+19+N+1”即1个国土空间总体规划、19个专项规划、N个专题研究、1个国土空间规划信息平台。国土空间总体规划包括全域和城镇功能控制区两个层次，以及战略目标、区域协同发展、国土空间格局优化、城镇功能结构优化、乡村振兴发展等方面规划内容。19个专项规划，包括资源环境承载力及国土空间开发适宜性评价、现状国土空间数据库建设及多规协调、现行国土空间类规划实施评估、城镇开发边界划定等专项规划。N个专题研究，分为两大类。一类是提高规划编制科学合理性的目标定位与指标体系、资源型城市转型发展、文化传承与发展等15个专题研究。另一类是科技、文化、教育等行业主管部门及县区（市属开发区）基于自身空间需求的专题研究。建立1个国土空间规划信息平台，提升国土空间大数据集成能力、规划编制智能分析能力、监测评估精准能力，强化规划实施管控，构建完善的监测预警指标体系和实施评估模型体系，全面提升空间治理体系和治理能力现代化水平。

三、城市规划的阶段

区域规划可分为启动部署阶段、规划编制阶段、审查审批阶段三个阶段：

（一）启动部署阶段。编制工作方案，建立组织领导机构，制定相关配套制度，展开现场踏勘、部门座谈和资料收集，同步启动县国土空间总体规划、分区规划、专项规划编制工作。根据需要，开展乡镇、村庄规划编制。

（二）规划编制阶段。开展国土空间类规划实施评估、结合最新第三次土地调查数据开展资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价工作，各专项规划和专题研究同步开展。完成“双评价”（即资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价）工作，编制国土空间总体规划初步方案，明确城市发展目标与战略、自然资源保护要点、市域国土空间结构性布局、主城区结构性布局、生态修复和综合整治要点及专项支撑等核心内容，初步划定“三区三线”，明确向下传导的核心内容。各专项规划和专题研究完成初步方案。各区及市属开发区完成分区专项规划大纲。通过市、县（区）上下统筹协调，深化细化开发边界等国土空间总体规划核心内容，对初步方案进行完善修改，报市委、市政府审定。形成市国土空间总体规划初步成果，完成各专项规划（含县区分区规划大纲）、各类专题研究和规划信息平台建设等初步成果。在各区分区规划大纲和市县总体规划编制过程中，同步开展乡镇规划研究，适时启动规划编制。

（三）国土空间规划审查审批阶段。国土空间总体规划成果（含各专项规划、各专题研究和规划信息平台建设）形成报批成果，报市人大常委会审议后，报省自然资源厅审查。