目标受众视角下创业专项资金政策执行有效性评估——以广东省珠海市为例

朱思因

（广东科学技术职业学院 广东珠海 519090）

2014年以来，在“大众创业、万众创新”的国策推动下，地方政府积极出台相关配套政策措施，构建了较为完整的公共创业政策体系。创业专项资金政策是公共创业政策体系的一个重要部分，其执行效果直接影响到政府促进创业工作的成效。但在执行过程中，各地的创业专项资金常有结余，是否政府希望资助的群体没有得到充分的资助？什么原因导致执行效果与初衷存在差距？是否政策所设置的补贴项目与目标受众的实际需求吻合度不足？是否公众对现行补贴政策了解不够？是否公众获取政策补贴的过程不够便利？这些问题直接影响着受惠对象对政府创业专项资金政策的认可程度，也影响政策实施效果。

公共政策评估主体目前多以政府机构自我评估为主，社会公众作为公共政策的直接受益者，在公共政策评估中起到的作用不足。不能充分站在公众角度了解其对于就业创业补贴政策这一“公共产品”的意见，最终会导致政策的实施效果不够理想。本文根据“公共政策应囊括价值维度和事实维度（即政策方案和执行结果两个核心部分）”的主流观点，从受惠对像的视角出发，以建立并较早实施创业专项资金政策且在中小企业拉动下经济增长速度居广东之首的珠海市为例，从政策设置合理性和执行有效性两方面设置调查问卷，通过对三大受惠群体432份问卷调查和57份深度访谈结果，测度2015-2017年该市首批创业扶持政策的执行效果，以期为政府进一步优化决策提供参考。

一、公共政策评估研究现状

针对公共政策的评估，历来存在“事实”与“价值”的维度之争，相对于“价值中立、技术至上”的事实经济学派，政治学派更为关注公共政策对社会治理的促进作用，认为公共政策评估若想帮助决策者实现决策功能，必须考虑政策制定的动机和目的，即以价值分析为前提和基础（陈政明，1998）。在此基础上，Gronlund（1977）将价值和事实结合起来，提出科学合理的政策评估需要在事实描述的基础上，根据评估者的需要和愿望来对效果进行评判，应该是价值指导下的事实评估和事实基础上的价值判断。根据Guba&Lincoln(1987)对政策评估的理论阶段划分，公共政策评估已进入第四代评估即“价值多元主义”阶段，该阶段政策评估即考虑价值导向，考虑多元群体的利益诉求，不寻求绝对中立，以期为政府决策提供参考依据，方法上也不仅仅局限于纯粹的定量分析，对于各种评估方法有了更大的包容性。据此，“在事实基础上进行价值分析”的评估理念已经成为现在和未来政策评估的主流（陈玉龙，2015）。此后，国内外学者分别从评估模式、分析方法、逻辑框架等方面开展了大量的理论研究，实现了由单一模式向多元模式的变革，从而使政策资源相对有效地统摄在评估的框架内（赵莉晓，2014）。

我国现有对创业政策第三方评估的研究，主要集中在概念、原则、方法等基本理论和模型与定性指标体系构建的探索研究上（赵启霖，2017），实证研究较少，且多以某一特殊群体如大学生、中小企业为研究对像，研究方法多根据国外常用的指标进行定量分析，缺乏在中国情景下结合价值事实维度对某一类特定政策的执行过程和效果的研究成果。且现有公共政策评估主体多以政府机构自我评估为主，社会公众作为公共政策的直接受益者，在公共政策评估中起到的作用明显不足，不能充分站在公众角度了解其对于创业补贴政策的意见，最终会导致政策的实施效果不够理想。

二、珠海市创业补贴政策现状

2014-2016年，珠海政府先后围绕创业专项资金出台20多项政策文件，涵盖大学生、下岗失业人员、创业服务机构等多类主体，涉及创业项目资助、创业带动就业补贴、创业服务奖补等多个领域。2015-2017年为珠海创业扶持政策的试水期，共发放创业补贴金额3255．83万元，惠及1．7万余人；从发放金额上看，这三年分别为338．88万、995．99万和1920．96万元，创业补贴发放金额呈现“快速递增”的趋势。

从图1、图2可以看出，创业补贴中的大部分项目均呈现不同程度的递增。其中，小额担保贷款贴息（660．55%）、初创企业社保补贴（572．6%）、租金补贴（475．59%）、创业带动就业补贴（213．6%），增长迅速。 尽管发放的创业补贴整体增长迅速，但截至2017年，创业实训补贴、优秀创业项目资助、开发创业项目补贴、创业孵化补贴四类补贴发放金额却为0。创业失败社保补贴、人才租房补贴两类补贴三年发放总金额不超过1万元，仅占发放总金额的0．026%。2017年有两项补贴呈现负增长，分别为创业企业人才租房补贴（-18．18%）、创业孵化基地建设补贴（-51．95%）。

图1 珠海市创业补贴经费支出情况（单位：万元）

图2 创业补贴项目发放金额增长率（2017）

创业补贴的目标受众主要是创业者/初创企业和创业服务机构两大类。创业者/初创企业获得的创业补贴三年累计金额为1713．02万元，占创业补贴发放总额的52．61%。从图3可以看出，创业者/初创企业享受到政策红利的数量逐年增加，截至2017年底，已有1815个创业者/初创企业成功获得补贴，其申领补贴暴发期出现在2017年。

图3 2015-2017年创业者/初创企业享受的补贴情况

如图4所示，受惠人数最多的是创业带动就业补贴（631人，34．77%），其次分别为创业资助（539人，29．7%）、租金补贴（368人，20．28%）和初创企业社保补贴（258人，14．21%），其余4类补贴受惠人数一共为19人（其中优秀项目补贴受惠人数为0），仅占总人数的1．06%。

图4 各类创业补贴受惠人数比率分布（创业者/初创企业）

如图5所示，创业服务机构获得的创业补贴三年累计金额为1451．41万元，占创业补贴发放总额的47．39%。创业服务机构获得的补贴中，创业培训SYB/GYB补贴为主要部分，累计培训15363人，创业培训的受惠人群逐年递增。

图5 2015-2017年创业服务机构享受的补贴情况

值得注意的是，从2016年开始，创业孵化基地建设补贴连续支出，但与此相配套的创业孵化补贴在三年中却未曾发放一笔，这说明虽然建立了创业孵化基地，但创业孵化基地从未申领过相关配套补贴。

三、创业补贴政策有效性评估分析

（一）研究工具

借鉴现有公共政策研究成果，本文选择卡尔．帕顿和大卫．沙维奇（2002）的无目标模式，以受惠人群为研究对像，在hajer（2011）提出的制度虚无理论基础上，从执行过程的观察视角确定“政策设置的内容合理性及执行的有效性”两个评价维度及10个评价指标。评估体系通过德尔菲论证和小范围测试可行后，进行问卷发放及深度访谈。

（二）数据获取

本文数据获取针对三类受众群体（个人、初创公司、创业服务机构），数据有三个来源：一是珠海市人力资源和社会保障局历史资金发放报表；二是来自覆盖所有受惠人群的问卷调查；三是来自30多位受惠人群的深度访谈。

问卷部分在hajer的测量指标基础上，通过德尔菲法进行删减，对题项进行信度和效度检验并通过，在保持测量结果稳定可靠的基础上，对问题进行进一步删减，力求简洁且能真实地反应调查内容。

深度访谈采用半结构化访谈，项目组预先列出要探讨的问题，通过高校、政府部分等专家论证，并经过小范围进行检验，在访谈中保持开放方式，密切围绕两维度进行提问，以保证数据获取的准确性。

本次调研共发放调研问卷495份，回收483份，剔除信息不完善、答卷时间明显过短的问卷后，筛选整理得到有效问卷432份，有效回收率为87．73%，其中回收创业服务机构问卷75份，回收各类创业者问卷357份。问卷涵盖珠海各区、各类受惠人群，分布合理。数据经内部一致性系数的检验，整体信度为0．912，所有题项的标准化因子荷载在0．631-0．863之间，说明问卷具备较好的信度和效度。

（三）调查分析

1．政策知晓度分析

如表1所示，现行政策是否有效清晰地传递到受众对像，直接影响着补贴政策的执行结果。问卷调查对像中，80%以上创业者对现行创业补贴政策有一定的了解，100%的创业服务机构对现行创业补贴政策有一定的了解；参与问卷调查的对象中，创业者选择“一般知晓”占比超过40%，说明其处于浅层认知状态，对现行补贴政策的具体情况并不了解；有约15%的创业者可以说对补贴政策一无所知。75%创业服务机构对补贴政策有较好或非常好的了解，比就业服务机构对政策的了解超出15%，某种意义上反映出近几年珠海市人社部门对于创业服务能力的建设取得了较好的成效。

创业者对补贴政策的了解远不及创业服务机构。进一步访谈发现，出现这种情况的主要原因，在于创业者对补贴政策的内容存在理解障碍，执行中缺乏详细简洁的指引和反馈，而创业服务机构由于需要为初创企业提供代理申领补贴的服务，因此比较了解现行的补贴政策。可见，针对创业者个人的政策宣传是进一步工作的重点之一。

表1 创业补贴政策知晓度调研结果

如图6所示，为了进一步挖掘创业者补贴政策知晓度较低的深层次原因，调研组以“学历”为自变量进行交叉分析，结果发现随着学历的提升，政策知晓度呈现U型变化，对政策知晓度最高的是高中及以下学历群体，其次是研究生和本科学历群体。

图6 创业补贴政策知晓度学历结构状况

进一步访谈发现，出现这种情况的主要原因在于，高中及以下学历的创业者多集中在村镇，而村镇的就业创业工作由固定的工作群体（协管员）完成，协管员会将相应政策通知到个人并进行耐心讲解，传播效果好；本科以上学历的创业者多集中于各创业孵化基地，各基地有定期的政策宣讲会，这些都提升了这一群体的补贴政策知晓度。中职和大专的政策宣传多依靠所在高校的相关创业活动，宣传较少，知晓度自然较低。

表2 创业补贴政策获取的便利程度调研结果

2．补贴获取的便利度分析

获取补贴的过程是否便利，直接影响着受众对像的申领积极性，影响补贴发放效果。如表2所示，两类参与问卷调查的对象中，认为便利度较好和非常好的创业者个人约为40%，创业服务机构约为75%。创业者个人想要成功申请创业补贴需要花费较大的工夫。

从创业者对优化创业补贴政策的建议来看，选择“简化申领流程”的受调查者占87．88%，在优化建议的选项中占比最高，这在一定程度上反映出“流程过于烦琐”是便利性得分较低的主要原因之一。访谈发现，大部分创业者对正在进行的电子化申领改革持欢迎态度，认为有助于提高申请的便利性，希望进一步简化审批程序。如图7所示。

图7 创业者对优化创业补贴政策的建议

3．对政府服务的认可度分析

受众对像对政府服务的认可程度，直接影响其对此项公共政策的认可度和满意度，也影响补贴发放效果。受众对像能感知的政府服务主要体现在工作人员的服务态度和补贴发放的时间长短。总体来看，创业服务机构及创业者对政府服务评价“一般”的占比较多；两类群体相较，创业服务机构对于政府服务的认可度远高于创业者。两类受众对像对于服务态度评价均远高于对工作效率的评价，其中创业服务机构对工作效率的敏感度较低、容忍度更高，对服务态度评分也远远高于创业者，而初创企业对于资金更为关注，对补贴政策带来的财务帮助更为看重，因此创业者对工作效率的敏感度更高，评价就相对较低。如表3所示。

表3 创业补贴政策受众对像对政府服务的认可程度

不同学历的创业者对工作效率和服务态度的评价也有较大区别。如图8所示，高中及以下学历的创业者对政府服务的认可度仍然在受调查者中最高，无论是工作态度还是工作效率，这离不开协管员耐心细致的工作。中职学历的受调查者虽然对工作效率的评价较低，但普遍对工作人员的服务态度表示满意，大专仍然是对政府服务满意度最低的一个群体，研究生和本科学历群体的评价相近，如图9所示。

图8 不同学历的创业者对工作效率的认可程度

图9 不同学历的创业者对服务态度的认可程度

4．对创业的支持度分析

表4 目标受众对补贴政策实际帮助各选项评价结果

补贴政策制定的初衷就是为了帮扶公众就业创业，受众对像对于补贴带来的支持性感受，可以在很大程度上反映补贴政策的执行效果。如表4所示，两类参与问卷调查的对象评价“比较好和非常好”的占比均超过了50%，也就是说有一半的受众认为现行补贴政策很好地帮助了他们创业（或开展创业服务工作）。创业服务机构认为，补贴政策对他们持续开展创业服务的工作十分重要，帮助明显。

从年龄结构上看，31-40岁和51岁以上的创业者群体受帮助效果更为明显；31-40岁创业者认为政策帮扶效果较好，而51岁以上的创业者群体则全部认可政策的有效帮扶性，如图10所示。

图10 不同年龄创业者对实际帮助效果的评价结果

从不同的文化程度来看，创业补贴政策对中低学历创业者群体的帮扶效果远远高于高学历者。超过75%的中职、高中及以下学历创业者认为政策对自己的创业活动非常有帮助，而在本科和研究生群体中，这个比例仅为26．76%，如图11所示。

图11 不同学历就业者对实际帮助效果的评价结果

项目组通过进一步实地访谈了解受众对像的真实感受，不同受众对像对补贴政策促进创业作用的评价不一，创业个人（灵活就业者、应届毕业生和小微创业者）主要获得是财务上的“帮助感”。其中，小微创业者对创业补贴政策带来的帮助最为肯定，多数认为创业补贴政策对其成功创业有帮助，初创公司的时候分担了他们不小的成本；几个人规模的初创公司对于创业补贴政策关注度更高，认为对其财务上的帮助更为明显；稍有规模的初创企业则更强调精神层面的政府支持，财务的帮助感较小微创业者稍有减弱，但对补贴政策仍持有较高的正面评价。

四、创业补贴政策成效及问题分析

（一）珠海市创业补贴政策成效

创业补贴三年间呈现年均143．38%的快速增长。其中，创业资助、租金补贴、创业带动就业补贴、初创企业社保补贴四项合计占比49．03%，接近2015-2017创业补贴总额的一半；创业培训一项占比26．84%，接近2015-2017创业补贴总额的四分之一。小微初创公司多数因为资源枯竭而被迫中止，创业补贴一半直接用于初创公司的财务资源上，四分之一则直接用于创业者的知识资源上，说明创业补贴项目结构设置较为合理，也说明珠海市创业补贴政策发挥了“重要创业资源输入和提升初创公司成活率”的作用。具体作用如下：

有效激发市场主体创业活力，拉动经济增长成效显现。在专项资金政策的刺激下，市场主体创业热情高涨，创业浪潮迅速兴起。自2014年政策实施开始，新增商事主体数量逐年递增，增长速度日益加快，其中私营企业增速远超过商事主体增长速度，市场创业活力得到积极释放。私营经济的迅速发展，极大拉动了珠海市经济的发展。得益于活跃的创业行为，2018年珠海市经济增速居广东省之首，人均GDP仅次于深圳，在广东省排名第二，经济活力进一步得到释放。

推动产业结构优化，对促进就业起到积极作用。在创业专项资金政策引导下，大量新增企业流入高新技术产业及高端服务业，产业结构进一步优化。2017年，新增商业主体中，信息传输、软件和信息技术服务业同比增长63．25%，新能源产业同比增长62．5%，科学研究和技术服务业同比增速为42．11%，卫生和社会工作等新兴服务业同比增速最快，达129．25%。大量新增市场主体成为劳动力就业的重要渠道，2017年全市新增企业、个体工商户平均带动就业人数达到2．69万人和1．16万人，创业带动就业人数占全市总就业人数的23%。

（二）珠海市创业补贴政策现存问题

补贴政策在内容设置上，总体而言没有突出问题，受到公众的肯定和欢迎。调研反映的问题主要集中在两个方面：一是旨在提升创业能力的培训内容上更新滞后；二是补贴项目申请规定的某些细节上存在设计障碍。

质量提升方面的补贴项目更新滞后。提升创业质量是补贴政策的一个重要目标，创业培训是提升创业质量的重要手段。为鼓励创业服务机构为创业者提供创业培训，珠海市政府设置了创业培训补贴，但现行创业培训补贴项目一直被SYB体系“垄断着”。在传统创业行为上，SYB体系提供了标准化的创办企业的思路，很多小微创业者因为这项培训受益。然而，这个在20个世纪90年代开发的创业培训，正在受到互联网时代创业逻辑和创业行为的挑战。很多创业者反映，基于传统创业思维所开发的商业模式、营销策略、资源整合以及团队建设，对他们开展创业项目、进行创业营销的指导作用十分有限。

补贴政策的获取仍存在执行障碍。创业补贴的成功获取，离不开受众群体对政策内容的快速获取、准确解读，但现行政策的传播渠道仅限于政府网站和窗口工作人员的主动推送，受众面小，尽管已经有了公众号等新传播渠道，但由于缺乏“新渠道”的组织和人员保障，其传播效果十分有限。同时，由于补贴政策多以文件形式下发推送，多采用严谨的专业表述，对于个人申请的创业者来说，这种专业文字内容烦琐，存在较大的解读障碍，这种内容及传播上的障碍对创业补贴政策的执行产生了不小的阻力。最后，目标受众普遍反映创业补贴政策的申报程序较为烦琐、流程冗长和周期过长，这也进一步影响了申领者的积极性。

五、结论与建议

促进创业作为一项重要的民生工程，一直受到政府部门的高度重视，创业政策的相关工作持续优化，补贴范围和力度都在增加，受惠公众越来越多。创业补贴带有普惠性，具有补贴范围广、设置项目多、补贴对象复杂（覆盖不同年龄、学历、身份，需求和心理预期不同）、使用财政资金程序严谨、审计要求高等特点，这些特征在一定程度上导致补贴的设计和执行会存在问题。社会公众对政府公共服务的要求不断提升，会进一步影响补贴政策受众的良好体验。促进就业创业工作部门和人员只有创新理念，加强认识，用积极的主观努力采取针对性措施，才能有效解决遇到的问题。

第一，政策的内容设计需针对创业质量提升方面的补贴项目，建立更新机制。现行创业培训内容与创业者需求差距是导致创业者参与创业培训意愿不高的主要原因，互联网对传统商业的快速变革，使SYB等传统创业培训在新时期创业技能提升方面的作用削弱，而现行纳入补贴的创业培训项目单一、体系陈旧、内容实用性有限，不能有效地指导当前创业实践的现象有必要引起关注。一方面，需要尽快开发创业纵深培训项目，为现行创业培训体系提供良好的补充；另一方面，需要采用“边实施边完善”的策略，鼓励科研院所、社会企业大力参与，可以先从“纸上谈兵”式的模拟实训切入，只要能够体现现今互联网思维下的创业逻辑，其商业模式、用户分析、营销策略、资源整合和团队建设等有别于现行的SYB体系，就是对创业技能提升补贴项目的有益补充。

第二，瞄准基层服务，夯实传统宣传渠道。研究发现，基层协管员的主动帮扶、信息传播与专业代办功能得到最为一致的肯定意见，对“个体户”式的小微创业群体的实际帮扶效果明显，这一渠道属于传统意义上的“人员销售”，基层人手数量不足，待遇激励有限，影响了这一渠道的力量。加强对基层协管员队伍的建设是夯实这一传统渠道的必然选项。基层协管员的专业代办作用难以有效覆盖所有符合条件的受众群体，渠道建设的另一个途径是引入社会组织代办服务。国外经验显示，就业创业专项资金政策的实施中的很多项目和环节是可以交由社会组织来完成的。在业务承接方面，可以探讨将就业创业补贴政策具体组织宣传和补贴申请的工作委托给社会组织执行，降低社会组织承接政府业务的门槛，简化交接流程，改用信息化手段和日常评估的方式进行监管。这对进一步转变政府职能、实现简政放权和理清就业创业专项资金政策中政府的责任边界有极大促进作用。

第三，重点围绕网络销售渠道，加强新渠道的开发和维护。大力发展“互联网+政务服务”，推进线上线下融合，全面实现“全城通办、就近能办、异地可办”，是国务院对深化“放管服”改革转变政府职能的具体要求。多数政府部门已启动公共产品的网络宣传，大多数城市的补贴政策已实施网上申领，旨在为申领对像提供便利，但实际操作过程中还存在着网站设计复杂、申请流程繁琐、缺少清晰的办事指南和办结期限、缺少反馈和咨询渠道等问题，导致使用者仍感觉申领操作不便，影响补贴的申领和发放。借鉴深圳等城市在网络和移动端宣传渠道的经验，建议城市强化网站和公众号的功能性定位，从使用对像的角度优化网站设计，减少点击层级，便于查找和使用，突出显示常用的功能和查询链接，并确保能快速直达办理指南和登录页面，在二级目录中将内容进行合理归类，保证搜索结果可分类显示，方便查找和办理。

第四，政策宣传上，建议从传统传播向全媒体互动式传播转变。传统传播形式本身具有缺陷，传播力不够，全媒体互动传播设计具有“动静结合、深浅互补、全时在线、即时传输、实时终端、交互联动”的特点。由于政策制定的严谨性，正式文件没有感情色彩，受众则要求语言具有感情色彩，否则降低他们进一步了解的兴趣，制约着信息深入传播的效果，进而形成理解上的障碍。在全媒体时代，受众对象更倾向于接受快资讯短消息，对资讯表达形式要求越来越高，简单有趣而清晰实用的信息，方易成为二次主动传播的爆点。因此，政府部门可以在移动端传播上赋能，使信息形式和结构发生本质的变化，按媒体形式进行内容的梳理，使不同阅读习惯的受众都得以满足。补贴政策的宣传，需要加强简明化和趣味化解读，通过视频、图示和H5动漫等多种创新的表达形式，将枯燥的政策原文分对象、分事项解码成更易理解和传播的表达形式。如深圳市出台政策后，官方微博迅速将其简化为多条针对性的思维导图、流程指引图、短视频等形式并发布，通过微信微博的赋能作用，推动了受众对像多次主动性传播。