突发公共卫生事件预防审计全覆盖的思考

2021-01-27杜仙玲副教授潘俊仁高级审计师

商业会计 2021年1期

杜仙玲（副教授）潘俊仁（高级审计师）

（山西经济管理干部学院山西太原 030024 山西省审计厅山西太原 030024）

一、引言

2020年初以来暴发的新冠肺炎疫情仍在世界范围内扩散蔓延，至今累计确诊病例数及累计死亡病例数触目惊心，不仅危害着世界各国人民的身心健康与生命安全，也对全球经济发展、社会秩序维护造成了巨大威胁。疫情暴发初期，世界卫生组织将其列为“国际关注的突发公共卫生事件”。疫情暴发的第一时间，我国中央及地方各级人民政府有效统筹规划和配置救援物资，实现了应急协作体系的快速响应和协同运作，在较短的时间内遏制了疫情扩散，充分体现了我国政府治理体系“集中力量办大事”的优势。突发公共事件通常被解释为突然发生、偶然发生或出乎人的意料而发生的事件。依据辩证唯物主义观，任何事物的生成、演化过程都有其自身的规律性，突发公共事件也同样并非都具有偶然性，大多具有事先的征兆性，存在一定的规律性和必然性，这些特性为突发公共事件的预警提供了理论基础（祝小宁等，2006），也为突发公共卫生事件预防提供了理论基础。

我国《传染病防治法》第二条规定“国家对传染病防治实行预防为主的方针，防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众”。《突发事件应对法》第五条也规定“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则”。疫情防控期间，习近平总书记在《为打赢疫情防控阻击战提供强大科技支撑》一文中特别强调“重大传染病和生物安全风险是事关国家安全和发展、事关社会大局稳定的重大风险挑战……坚持平时和战时结合、预防和应急结合，……平时科研积累和技术储备是基础性工作……平时准备好应急行动指南……。”由此可见，预防是防止和避免突发公共卫生事件发生的第一道防线。对突发公共卫生事件的预防①本文中突发公共卫生事件预防是指在社会顺境环境下对重大传染病预防与应急储备的常态化管理中，依据事物生成、演化的规律性和必然性，对可能导致重大不利事件形成的因素进行干预、阻止、监测和预警的一系列政策、制度、措施和行为事项的总称。突发公共卫生事件预防责任是指在社会顺境环境下对重大传染病预防与应急储备责任的履行情况。更是国家治理现代化的重要体现。国家审计作为国家治理监督系统的重要组成部分，是国家治理内生的、具有预防、揭示、抵御功能的“免疫系统”（刘家义，2012），突发公共卫生事件预防审计是审计积极参与国家治理的职责所在。

二、文献综述

（一）关于突发公共事件审计的研究

关于突发公共事件审计的研究大多集中于2003年非典疫情后与2008年汶川地震后两个时间段，特别是审计署在汶川地震后次日开展部署的“战地式”抗震救灾物资全过程跟踪审计。学者们认为全过程跟踪审计对于自然灾害形成的重大突发事件的赈灾政策落实执行、赈灾专项物资的使用以及灾后重建项目的建设发挥了良好的促进作用（王中信，2009；审计署社会保障审计司，2010；毕秀玲，2010；曹建新，2011；黎仁华，2011）。杨德明（2009）应用委托代理模型分析了重大自然灾害发生时，在灾难发生的不同阶段，人民大众的利益诉求不同，审计的目标也不同，审计方式应随着审计目标的调整而进行调整。李翼恒（2012）分析了突发事件应急资金审计的特点以及应急资金审计中存在的问题，提出建立应急资金审计的法律法规制度和实行应急资金跟踪审计运行机制。赵军锋等（2019）从政治学、公共管理学、审计学和经济学等多学科交叉视角分析认为国家应急审计的组织建设是应急审计常态化和制度化的基本前提。郑石桥（2020）从内涵、外延、特征以及相关概念辨析四个角度讨论了突发公共事件审计的本质，同时基于委托代理理论讨论了突发公共事件的审计需求。

（二）关于审计全覆盖的研究

审计全覆盖的提出不仅提高了审计的地位，同时为审计工作提供了方向，学者们对审计全覆盖的理论架构、审计全覆盖实施的工作机理以及公共资金、国有资产如何实现审计全覆盖展开了讨论。李厚喜（2014）提出了国家审计监督全覆盖应遵循的原则、采取的举措，以及推动国家审计全覆盖的建议。付忠伟（2015）从纵向垂直、权利监督、大数据分析、整体威慑五个方面论述了审计全覆盖的工作机制。戚振东等（2015）基于国家治理的视角构建了审计全覆盖的理论分析框架。池国华等（2016）从审计领域、审计内容、审计周期三个方面诠释了审计全覆盖“全”的涵义。杜永红等（2017）通过分析大数据在精准扶贫审计中的作用，提出利用大数据与信息化推进精准扶贫事前立项、事中实时跟踪、事后绩效评价的审计监督全覆盖方法。

综上所述，关于突发公共卫生事件审计研究的文献较少。如前文所述，突发公共卫生事件与其他突发事件通常被解释为突然发生、偶然发生或出乎人的意料而发生。然而如新冠肺炎疫情、非典疫情等由重大传染病引发的突发公共卫生事件有别于地震等自然灾害引发的突发事件，形成疫情的重大传染病具有前期诱因关联性、先兆性、可监测性和可预警性等特点，人们可以通过自身的主观能动性在一定程度上避免一些事件的发生（祝小宁等，2006）。本文重点以重大传染病防控以及为应对突发事件而做的应急储备为例，研究了突发公共事件预防审计全覆盖，以期加强重大传染病的日常防治与应急储备责任履行，尽可能地避免或降低由重大传染病形成的突发公共卫生事件造成的危害和损失。

三、突发公共卫生事件预防责任审计全覆盖的理论分析

（一）理论基础

预防重大传染病发生、维护公共卫生、保障人民生命安全、避免突发公共卫生事件造成的危害属于国家治理范畴的公共事务。依据国家治理理论，国家授予了有关组织疫病防控以及应急储备职责，并赋予其相应的公共资源支配权，以保障其职责履行。为了防止和减少这些权力机构和权力人扭曲公共权力导致国家职能异化，国家又通过法律授予了另外一些独立机关对国家公共管理权力运行予以监督，也就是国家审计。国家审计的产生、发展方向和制度形态取决于国家治理的需求、目标和模式（刘家义，2012）。在疫病防控中，当利好因素遭受破坏或威胁呈现出异常迹象时，重大传染病和公共卫生危机已经开始潜伏，公共卫生事件便可能在“迅雷不及掩耳之势”下突发。国家审计机关应对有关组织疫病防控和应急储备职责履行情况实施监督，以权力制约权力的制度安排不留死角、不留空档，保障疫病防控和应急储备责任履行的有效性，防止和避免突发公共卫生事件的发生，因此对突发公共卫生事件的预防责任实行审计全覆盖是国家治理的需要。

（二）理论架构

依据我国《传染病防治法》与《突发事件应对法》的规定，突发公共卫生事件预防是由不同预防主体、预防事项和预防活动形成的复杂系统，其中预防主体涉及到各级人民政府、卫生行政部门、人民政府其他部门、疾病预防控制机构、医疗机构、居民委员会以及村民委员会、各级各类学校、疾病预防控制机构与医疗机构的实验室、采供血机构及生物制品生产单位等多种类型的单位和组织。各预防主体在法律法规的范围内各负其责、相互协调；预防事项包括制度建设、公共卫生设施建设、环境治理、疫病发现和报告、科学研究、人才培养、资金预算、应急物资储备、宣传教育、医疗救治等多项内容。预防活动包括资金拨付、资金使用、制度执行与政策落实等多种形式，错综复杂的预防主体、预防事项与预防活动既有“一对一”关系的职责安排，也有多主体、多事项、多活动的交织并行组合，由此重大传染病预防及应急储备是一个由众多成员组成的系统性行为（郑石桥，2020），突发公共卫生事件预防审计全覆盖也是一项复杂的系统性工程。为此，首先需要厘清审计目标、审计客体、审计对象、审计内容等基本理论问题，然后借助于现代大数据与信息技术开展综合性的审计工作。

1.突发公共卫生事件预防审计全覆盖的审计目标。审计目标的确定是依据对审计本质的认识而确立的，目前主流的观点是国家审计是国家治理监督体系的重要组成部分，突发公共卫生事件预防审计的审计目标应依据突发公共卫生事件预防的目的而确立，也就是在社会顺境环境下，对重大传染病预防与应急储备的常态化管理，依据事物生成、演化的规律性和必然性，对可能导致重大不利事件形成的因素予以干预、阻止、监测和预警，从而使重大传染病“防患于未然”，同时树立居安思危、忧患意识，做好突发事件的应急储备。依据突发公共卫生事件预防的目的确立的审计目标是在社会顺境环境下，对有关预防主体是否建立健全重大传染病预防与应急储备的常态化管理体系、是否能够在重大传染病预防与应急储备的常态化管理中对导致重大传染病的不利因素予以干预、阻止、监测和预警进行监督、鉴证和评价，并提出审计结论。

2.突发公共卫生事件预防审计全覆盖的审计客体。审计目标确立后，审计客体讨论的是“审谁”的问题，即“谁”对突发公共卫生事件预防负责。在突发公共卫生事件预防系统中，预防主体通过预防活动完成预防事项，实现防止重大传染病发生或出现征兆时及时予以遏制，由此可知预防主体是突发公共卫生事件预防审计的审计客体。例如我国《传染病防治法》第五条规定“各级人民政府领导传染病防治工作，县级以上人民政府制定传染病防治规划并组织实施，建立健全传染病防治的疾病预防控制、医疗救治和监督管理体系。”依据规定，县级以上各级人民政府即为预防事项中制度建设责任的审计客体，即监督和评价县级以上各级人民政府是否制定了传染病防治规划，是否建立了传染病预防控制体系、医疗救治体系和监督管理体系。又如《传染病防治法》第七条规定“各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作。”各级疾病预防控制机构即为预防事项中疫病发现责任的审计客体，即监督和评价各级疾病预防控制机构是否及时对传染病进行了监测、预测、流行病学调查等工作。

3.突发公共卫生事件预防责任审计全覆盖的审计对象。厘清了突发公共卫生事件预防审计的审计目标和审计客体后，审计对象讨论的是“审什么”的问题。突发公共卫生事件预防审计的审计对象就是预防责任的履行情况，由于突发公共卫生事件预防系统是一个由多成员组成的复杂系统，从而预防责任也是一个含义较为宽泛的概念，不同的预防主体承担的职责不同，应履行的预防责任也不同。预防责任又可以根据预防事项进行具体细分，如上述县级以上各级人民政府应履行制度建设责任，此时预防责任就体现为制度建设责任；同时上级人民政府对下级人民政府负有监督管理职责，此时各级政府的预防责任还包括监督责任；除此之外，县级以上各级人民政府在突发公共卫生事件预防中还负有其他公共卫生设施建设、环境治理、宣传教育责任等。再如各级疾病预防控制机构应承担疫病发现和报告责任，同时还负有开展健康教育、咨询等普及传染病防治知识的宣传教育责任，此时各级疾病预防控制机构的预防责任也包括宣传教育责任，以及科学研究、人才培养、医疗救治责任等。其他预防主体承担的预防责任应依据其职责进行具体详细的认定。

4.突发公共卫生事件预防责任审计全覆盖的审计内容。审计内容是审计对象的具体业务内容，突发公共卫生事件预防责任不同，审计内容也就不同。仍如上例县级以上人民政府负有制度建设责任、监督责任、公共卫生设施建设责任、环境治理责任等，这些责任不仅体现为对重大传染病的预防控制、医疗救治与监督管理、应急储备体系的建立，还包括公共卫生管理规划、重大传染病防治规划、突发事件应急预案制度的制定，那么体系建设、制度编制、公共卫生设施的建设、改造、改善等即为审计内容。同样地，对于各级疾病预防控制机构来说，信息收集、流行病学调查、实验室检测、指导培训、宣传教育等为其履行疫病发现和报告责任的审计内容。另外各预防主体在履行责任的过程中离不开资金的支持，对于各预防主体、预防事项所需资金的筹集、管理、分配、使用责任也属于相应的审计内容。因此，突发公共卫生事件预防审计的审计内容应依据预防责任的不同予以确定。

四、突发公共卫生事件预防审计全覆盖的审计方法

突发公共卫生事件预防主体、预防事项、预防活动的复杂性，决定了预防责任审计全覆盖涉及到财务审计、绩效审计、合规审计、制度审计等单一审计业务或多项审计业务的综合开展（郑石桥，2020）。在信息技术高度发达的今天，大数据审计为多项审计业务的开展提供了技术手段。大数据审计的特点是全量分析，即将某一事项的关联信息全部纳入分析范围，应用数据分析工具呈现数据之间的相关关系，避免数据断层导致的“规律隐藏”②“规律隐藏”是指客观规律由于信息缺失而未被认知，当规律呈现时被视为“突发”。。全量分析的难点在于“全”信息量的采集、加工、分析、挖掘、储存。因为各预防主体在通过预防活动完成各预防事项的过程中，形成了分散的、海量的数字、文字、图片、视频等不同形式的信息数据，分散的、杂乱的海量信息价值密度低，相互之间的因果关系、相关关系难以明显呈现，审计数据平台的建立就成为大数据审计的关键。审计数据平台的建立需要经过数据采集形成数据仓库，经初次加工形成数据资产，经分析整合形成数据产品，最后经组合形成数据平台。具体步骤如图1所示。

图1 审计数据平台构建

（一）数据采集

建立审计数据平台首先需要审计部门通过数据接口从有关预防责任主体单位和信息关联单位采集原始信息③审计部门从被审计单位或其他渠道获取的审计资源称为“原始信息”。，采集到的原始信息称为数据仓库，例如从某级政府采集关于公共卫生调研信息、调研总结报告、环境治理可行性研究报告及论证报告、污水污物处理、医疗机构数量、健康教育等基础信息；从疾病预防控制机构采集重大疾病监测设施、监测运行状况、监测结果分析报告等信息；从各医疗机构采集医疗设施、医护人员数量、职称、医疗科研项目数量、级别及研究成果、患者信息、疾病种类、治疗情况等以及从其他信息关联单位所采集的基本信息。

（二）数据仓库加工形成数据资产

数据仓库信息来源的多渠道造成信息数据不可避免的分散与杂乱，需要按照预防责任审计的内容将数据仓库加工为反映预防事项完成情况的“半成品”，也就是数据资产。例如依据采集到的公共卫生调研信息、调研总结报告、环境治理可行性研究报告及论证报告、污水污物资金耗用信息、环境改善信息等形成公共卫生管理规划制定与执行情况的衡量信息，称为“公共卫生管理规划半成品”；依据健康教育、环境治理、重大疫病监测实施、监测运行状况、监测结果分析等形成重大传染病预防规划制定与执行情况的衡量信息，称为“重大传染病防治规划半成品”；依据医疗机构数量、医疗设施、医护人员数量、职称、患者信息、疫病种类及治疗情况、医疗科研项目数量、级别、成果形成医疗救治规划制定与执行情况的衡量信息，称为“医疗救治规划半成品”。依此数据加工处理方法，对数据仓库原始信息的加工处理过程均可以形成反映审计内容的数据资产。

（三）数据资产分析形成数据产品

数据仓库经过初次加工形成的“半成品”应使用数据工具再次进行组合，形成反映某一责任履行情况的“产成品”，称为数据产品。如将公共卫生管理规划、重大传染病防治规划、医疗救治规划以及其他制度建设情况半成品组合形成衡量政府制度建设责任履行情况的信息，称为“制度建设责任产成品”。依此分析组建原理，经初次加工后的数据资产应用数据工具均可以组成衡量不同预防主体不同预防责任履行情况的数据产品。最后将数据产品装载于数据平台以备输出。最终将数据产品通过数据模型输出后作为审计线索，通过审计线索与预防责任的对比分析来评估各预防主体责任履行中的风险点，并为进一步实施其他审计程序获取审计证据提供思路。