反思与展望：社会信用地方立法现状的检视

于晓航

(兰州大学法学院，甘肃兰州730000)

自从党的十六大以来，社会信用体系建设便逐渐走进社会大众的视野。党的十六大报告提出要“整顿和规范市场经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系”，党的十八大提出要“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，党的十九大报告中提出“要加快推进信用立法、完善信用法律法规体系，推进社会信用体系建设”。同时，国务院于2014年6月制定的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》指出，社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分，加快社会信用体系建设是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要基础，是完善社会主义市场经济体制、加强和创新社会治理的重要手段。

在推进社会信用体系建设的过程中，社会信用法律体系不断健全，社会信用地方立法不断完善。但是，在健全和完善的过程中也暴露出了一些问题。从法理上分析，信用立法在模式选择上有自上而下和自下而上两种方向[1]。中国目前的信用立法是自下而上的方向，地方立法走在了国家立法的前面。这是因为信用立法在中国属于创制性的立法，所以需要先在地方进行立法探索，然后再上升到国家层面的立法。由点及面、由地方到全国，循序渐进，这也是进一步完善和提升社会信用法律内涵的重要举措。近年来，为了营造诚实守信的社会环境，全国已有多个地区出台地方性法规或地方政府规章，旨在建立守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制[2]。所以，对中国社会信用地方立法的现状进行检视具有很强的现实意义。

一、社会信用地方立法的基本情况

截至2020年5月，中国的社会信用地方立法共有65部，其中现行有效的52部。因为对社会信用地方立法进行检视的前提是对其基本情况进行整体把握，所以可以从立法模式、时间分布和地域分布三个方面对社会信用地方立法的基本情况进行分析。

1.社会信用地方立法的立法模式分析

社会信用地方立法根据立法模式的不同可以分为综合型立法和专项型立法。法律文本从整体视角对社会信用问题进行规定的是综合型立法，例如《上海市社会信用条例》《南京市社会信用条例》等5部地方性法规。而法律文本只对社会信用领域的某一具体方面进行规定的是专项型立法，例如《河北省社会信用信息条例》只对反映社会信用状况的社会信用信息进行规制，《山东省公共信用信息管理办法》只对社会信用信息中由公共信用信息机构收集的公共信用信息进行管理，而不对由市场机构收集的市场信用信息进行管理。

当前中国的社会信用地方立法集中在专项型立法，即只对社会信用领域的某一个问题进行规制。综合型社会信用地方立法只有5部，占社会信用地方立法总数的7.69%，占现行有效的社会信用立法总数的9.61%。对社会信用地方立法的两种立法模式进行比较发现了以下3种现象：第一，数量差距大，专项型社会信用地方立法的数量远远超过综合型社会信用地方立法的数量，二者比例为1：12；第二，出现早晚明显不同，专项型社会信用地方立法的出现时间明显早于综合型社会信用地方立法，2001年的《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》既是中国社会信用立法的开端也是专项型社会信用地方立法的开始，而第一部综合型社会信用地方立法《上海市社会信用条例》的出台时间是2017年，比第一部专项型社会信用地方立法的出台时间晚了16年；第三，中国出台综合型社会信用地方立法的地区普遍位于经济发达地区。

在总结出上述3种现象之后，分析出了导致这3种现象产生的3个原因，以期更加准确地形成对社会信用地方立法的认识。第一，立法难度不同，综合型社会信用地方立法的难度要高于专项型社会信用地方立法。因为中国所要推行的社会信用体系建设和社会信用立法是非常广义的，包括政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信4个基本组成部分，由于其覆盖面非常广泛，所以加大了综合型社会信用地方立法的难度。第二，专项型社会信用地方立法是综合型社会信用地方立法的基础。以第一部综合型社会信用地方立法《上海市社会信用条例》中规定的关键概念“公共信用信息”为例，在概念界定上与《河北省社会信用信息条例》等早年出台的专项型社会信用地方立法中对“公共信用信息”概念的界定有很大的相似之处。第三，社会信用立法的目的之一是为了从制度层面顺应信用经济发展的潮流、促进信用经济的发展，而信用经济是市场经济的一种状态，所以中国经济较为发达地区的社会信用地方立法也较为发达。

2.社会信用地方立法的时间分布情况

社会信用地方立法肇始于2001年深圳市人民政府制定的《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》。除2009年外，每年都有社会信用地方立法出台，但是每年出台社会信用地方立法的数量又有不同，通过对社会信用地方立法的时间分布进行分析，可以了解中国各地方在不同年份的社会信用地方立法工作情况。

图1 社会信用地方立法时间分布图

根据图1对中国2001—2020年每年的社会信用地方立法数量的统计图可以出，中国的社会信用地方立法并没有明显的规律性，由此折射出来的问题是，各地的社会信用立法缺乏统一的规划。2005年的立法数量达到最高点，有8部社会信用地方立法出台，2009年达到最低点，全年没有社会信用地方立法的出台。总体来看，每年的立法数量具有很强的不稳定性，从局部看来，2013—2017年的立法数量呈现出稳步上升的趋势，2017年之后再一次呈现出下降趋势，但是从立法形式上看，自2017年开始拉开了综合型社会信用地方立法的序幕，2019年至2020年5月之前出台的社会信用地方立法全部为综合型立法。

造成这种现象的原因有四点：第一，由于社会信用立法领域中央层面的立法迟迟没有出台，导致了上位法的长期缺位，在一定程度上刺激了地方立法的积极性；第二，国务院2014年底发布的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》明确提出了要加强社会信用立法，并规定了完成期限，进一步刺激了社会信用地方立法的积极性；第三，缺乏统一的立法规划，导致各地的社会信用立法呈现出极强的地域主观性；第四，专项型社会信用地方立法已经满足不了信用经济发展的需要，同时为综合型社会信用地方立法的出台积累了立法经验，所以综合型社会信用地方立法逐渐增多。

3.社会信用地方立法的地域分布情况

中国现有34个省级行政单位，但香港、澳门和台湾地区的法律制度较为特别。同时，在法律法规数据库键入“信用信息”“社会信用”等关键词对港、澳、台地区的相关法律法规进行标题检索，也没有检索到相关规定，所以本文主要对中国除港、澳、台以外的31个省级行政单位社会信用领域的立法进行分析。

表1 社会信用地方立法的地域分布情况统计表

除港、澳、台之外的中国31个省级行政区中，25个省级行政区在社会信用领域进行了立法，占中国省级行政区总数的73.53%，占中国除港、澳、台之外省级行政区总数的80.65%。这一比例表明中国大多数省级行政区都在社会信用领域进行了立法，以期推动社会信用体系建设，减少市场经济环境下的交易成本，促进市场经济的健康发展。

但是，中国(除港、澳、台地区)仍有西北地区的青海省、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区，西南地区的云南省，华东地区的江西省以及西藏自治区共6个省区没有在社会信用领域进行立法。而这6个省区都不属于中国的经济发达地区，根据国家统计局的数据，在2019年的各省GDP排行中，以上6省区的排名如下：江西(16)、云南(18)、新疆(24)、宁夏(29)、青海(30)、西藏(31)。同时，以设区的市为单位进行社会信用地方立法的市，绝大多数都是各省的省会城市或者副省级城市，这些城市大多是本省的经济中心或经济发展非常强劲的市。出现这一现象的原因有二：第一，社会信用立法是信用经济时代的产物，只有当一个地方的经济发展到一定程度，真正产生了对保障信用经济发展的法律制度的需求，当地立法机关才应当出台相应的社会信用立法，否则即使制定了相关的法规和规章，也会成为难以生效的“具文”。第二，省会城市和省内经济较为发达的城市集中了本省最为优秀的法学家和法学科研院所，为当地的社会信用立法提供了强有力的智力支持。

二、对社会信用地方立法文本的分析

“问渠那得清如许，为有源头活水来。”在对社会信用地方立法进行宏观分析有了整体把握之后，需要从社会信用地方立法的源头—立法文本出发，对社会信用地方立法的主要概念和关键制度节点进行分析，以期对中国的社会信用地方立法现状有一个更加具体的认识。

1.社会信用地方立法中对主要概念定义的比较

社会信用地方立法中的主要概念是“社会信用”和“社会信用信息”，所以本部分主要对这两个概念进行对比分析。

(1)对“社会信用”这一概念的比较

目前，有5部综合型社会信用地方立法，即《上海市社会信用条例》《南京市社会信用条例》《河南省社会信用条例》《宿迁市社会信用条例》和《厦门经济特区社会信用条例》对“社会信用”这一概念进行了规定。虽然5部地方性法规对“社会信用”的具体表述存在语言上的差异，但是对其内涵和外延的界定并无不同。以《上海市社会信用条例》为例，对“社会信用”的定义是指具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织，在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态[3]。这一概念由《上海市社会信用条例》在2017年率先使用，这也是中国地方立法机构首次对“社会信用”这一核心概念进行了明确规定，后来的4部立法对其进行了沿用。

(2)对“社会信用信息”这一概念的比较

在中国目前的社会信用地方立法中，有《上海市社会信用条例》《河南省社会信用条例》《南京市社会信用条例》《宿迁市社会信用条例》《河北省社会信用信息条例》《湖北省社会信用信息管理条例》和《厦门经济特区社会信用条例》7部地方性法规对“社会信用信息”这一概念进行了界定。

首先，根据“被定义概念=种差+邻近属概念”的公式可以分析出7部社会信用地方立法对“社会信用信息”定义的特点：种差是守法、履约状况，邻近属概念是客观数据和资料。其次，都将“社会信用信息”作为“社会信用”的衍生概念，认为“社会信用信息”是“社会信用”这一抽象概念的具体表现形式。最后，根据社会信用信息来源的不同，7部地方性法规都规定社会信用信息包括公共信用信息和市场信用信息。完整概念的表述以《上海市社会信用条例》最为简洁明了：社会信用信息是指可用以识别、分析、判断信息主体守法、履约状况的客观数据和资料。由此可以看出，以上7部社会信用地方立法对“社会信用信息”的定义一致。

(3)概念比较的小结

“社会信用”和“社会信用信息”是社会信用地方立法中最为基础的两个概念，诸如“公共信用信息”“市场信用信息”“企业信用信息”“个人信用信息”等概念都属于上述两个概念的子概念。所以，通过对以上两个概念的比较，可以看出虽然中国没有出台国家层面的社会信用立法，但是地方层面的社会信用立法对主要概念的定义已经达成初步共识，为国家层面社会信用立法的出台奠定了基础。但是，这种现象也反映了另外一个问题，即中国各地的社会信用立法互相借鉴的情况非常明显，这样虽然能够为国家层面社会信用立法的出台减少阻力，但是在很大程度上也丧失了地方立法中应当体现出来的地方实际。

2.社会信用地方立法中主要制度节点的分析

任何路径上的制度构建都需要解决制度节点这一关键问题[4]。通过对制度节点的分析可以起到管中窥豹的效果，对整个制度有一个更为全面的认识。本文选取的社会信用地方立法中的制度节点是失信企业的救济。因为信用信息管理机构对企业信用信息进行收集、整理和公布的过程中，有可能将没有失信行为的企业认定为存在失信行为的企业。这种情况下作为信息主体的企业无疑是“冤枉”的，这就产生了企业异议信息。为了减少这种情况的出现，提高企业信用信息的准确性，维护被征信企业的合法权益，需要从制度层面规定企业的救济途径。

(1)社会信用地方立法中对失信企业救济途径的宏观对比

表2 失信企业的法律救济途径

目前共有48部现行有效的社会信用地方立法对失信企业的救济途径进行了规定。根据表2可以看出，有47部社会信用地方立法对被征信企业的“被失信”现象规定了救济途径，占立法总数的97.92%。只有2008年颁布的《哈尔滨市企业信用信息征集发布使用办法》没有对这一问题进行规定。

虽然失信企业可以向相关机构提出异议信息申诉，但是由于主客观原因的制约，第一次申诉不一定能真正解决企业信用信息记录有误的问题。所以，为了更好地提高企业信用信息的准确性，保障企业的合法权益，有必要规定对异议信息处理结果的救济途径，即给予失信企业二次救济的机会。目前，中国仅有《南京市社会信用条例》等9部社会信用地方立法规定了失信企业的二次救济途径，占该领域全部立法总数的18.75%。这9部社会信用地方立法对企业异议信息处理结果的救济途径主要集中于“进行行政复议”“提起行政诉讼”和“申请异议标注”3个方面。但是，占比高达81.25%的社会信用地方立法没有对失信企业的二次救济进行规定，这一现状不利于提高社会信用信息的精准度和切实保障企业的合法权益。

(2)社会信用地方立法中对企业异议信息处理期间的管理方式

失信企业针对自身的信用信息向信用信息管理机构提出异议后，需要由信用信息管理机构将企业异议信息进行准确修改之后才能达到维护企业合法权益，提高企业信用信息精准度的作用。所以，本文对中国现行有效的48部企业信用信息领域的法规、规章中的企业异议信息的处理方式进行了专门梳理。

目前，有《浙江省公共信用信息管理条例》等29部社会信用地方立法对企业异议信息被处理期间的管理方式进行了规定。占该领域立法总数的60.42%。作出规定的29部社会信用地方立法主要通过“进行异议信息标注”和“暂停对外发布异议信息”两种方式对处理期间的企业异议信息进行管理。这种管理方式有利于减少企业的损失，同时提高企业信用信息的精准度。但是，目前仍有19部法规和规章没有对这一问题进行规定，在接下来的社会信用地方立法工作中可以就这一问题进行完善。

(3)社会信用地方立法中对无法核实的企业异议信息的处理方式

表3 无法核实的企业异议信息的管理方式

由于技术和管理方式等原因，部分企业异议信息无法核实真伪。对无法核实真伪的企业异议信息一般由相关机构对该异议信息直接删除，部分地区会在系统中记录删除原因。但是，高达83.33%的社会信用地方立法没有对无法核实真伪的异议信息进行规定。对无法核实的企业异议信息不做规定而维持原状，不仅会减损企业的商誉而且会降低企业信用信息的精准度，不利于社会信用体系的健康和长远发展。

三、关于完善社会信用地方立法的构想

社会信用地方立法经过多年的理论研究和实践探索取得了令人瞩目的成绩，但是也出现了社会信用地方立法渐趋同质化、各地立法情况失衡和部分制度节点构建存在瑕疵等问题。虽然我国的社会信用体系建设尤其是社会信用立法还处在初级阶段,但是随着信用经济的发展,我国的社会信用体系建设和社会信用立法会不断完善[5]。为了更好地构建社会信用体系，重构中国高信任度的社会，需要提出相应的解决路径，从完善社会信用地方立法入手，助力社会信用体系的建设。

1.未出台社会信用地方立法的省市应当加快立法进度

首先，在全国层面社会信用立法缺位而短时间内又无法出台的实际情况下，社会信用地方立法应当充分发挥出“先锋”的作用。因为社会信用地方立法受制于其法律位阶，在效力上存在明显的地域有效性。但是信用经济交易往往会出现跨地域的交易，如果两地的社会信用地方立法存在冲突，尚可根据“上位法优于下位法”等原则或者由上级机关进行裁定。但是如果没有出台社会信用地方立法，则不利于促进当地信用经济的发展也不利于吸引外来资金，因为市场主体的本性是“趋利”，在信用经济的环境中缺乏社会信用立法的保障则难以营造出良好的营商环境，因为制度的欠缺导致交易双方仍然存在严重的信息不对称，难以有效解决各地区、各行业之间的“数据烟囱”和“信息孤岛”的问题。

其次，中国的社会信用立法作为创制性的立法，需要大量的理论支撑和经验积累。地方立法走在了国家立法的前面,并且在一些经济发达地区的信用立法取得了成功的经验，未出台社会信用地方立法的省份可以积极学习这些成功经验，以期在本地区社会信用地方立法的过程中少走弯路。

2.增强社会信用地方立法的创新性

目前中国的社会信用地方立法缺乏创新，出现了同质化的趋势。在具体的立法过程中借鉴其他地区的成功经验无可厚非。但是不能对其他地区的立法成果完全照搬，因为授予地方权力机关和地方人民政府一定立法权的初衷是中国幅员辽阔，人口众多，民族众多，各地实际情况存在很大的不同，为了在法律统一的前提下照顾各地区的实际情况，所以才允许地方立法的存在。如果完全照搬其他地方的社会信用立法成果，那么便无法在社会信用地方立法中体现地方特色、照顾地方实际，更难以在接下来的全国性的社会信用立法中给国家立法机关反馈本地区的信用实际。

只有在照顾各地区实际情况的基础上，顺应本地区的信用经济发展规律，借鉴其他社会信用地方立法的有益成果才能制定出符合本地区实际情况的社会信用地方立法。这样不但可以反作用于当地信用经济的发展，而且可以为社会信用体系建设和全国层面的社会信用立法提供经验支持，积累更加丰富的经验。

3.完善社会信用地方立法的制度节点

制度节点的完善可以对制度体系的完善提供助力，而失信企业的异议信息处理是社会信用地方立法中的关键制度节点。社会信用地方立法中对失信企业的法律救济力度仍显不足，可以从以下4个方面进行完善。

第一，要在立法上明确规定失信企业的法律救济途径，使企业被认定为失信企业之后有救济的机会和权利，这不仅是为了保障企业信用信息的精准度，更是对被征信企业最基本的尊重。第二，要完善失信企业的二次救济制度，企业的信誉关乎企业的发展，如果社会信用地方立法不能充分保障企业进行救济的权利，那么这样的社会信用地方立法不但不会降低经济交易的成本、促进当地信用经济的发展，反而会给市场交易主体提供错误的信息，使其做出错误的判断，最终增加经济交易的成本、阻碍信用经济的发展。第三，企业异议信息在处理期间也要对相关企业进行保护，对异议信息进行标注或者暂停公开，可以降低相关企业因信誉受损而造成的商业损失，并且可以提高信息归集平台的精准度，给其他市场主体提供更加精准的信用信息。第四，对无法核实的企业异议信息做出明确规定，避免因错误的信用信息而给企业的商誉造成减损，加重经济交易的负担。