中美关系新态势下的台湾问题：走向与评估

仇朝兵

摘  要：特朗普政府上台后，特别是2018年美国对中国发起贸易摩擦以来，中美关系已进入全面竞争的新态势：贸易摩擦再起风险依然存在，美国将加大对华科技遏制力度，美国对南海问题立场清晰化，美国深度干涉香港事务，美国肆意挑起意识形态对立。从美国对台湾问题的认知来看，美国历届政府基本在一个中国政策框架下处理中美关系和台湾问题。特朗普政府时期，美国仍声称坚持其一个中国政策，但具体认知出现变化。台湾地区在美国“印太战略”中的地位日益重要，美国“一中政策”的认知发生动摇，美台实质关系不断推进。从美国国内力量来看，国会在中美关系和台湾问题上承担重要角色。美国国会在台湾问题上总体产生负面影响，越是两岸关系和中美关系紧张，美国国会越用力推动美台实质关系。中美关系新态势下的台湾问题呈现相应走向：美国对台政策基本框架将保持稳定，中美关系和两岸关系同时陷入消极互动，意识形态对抗色彩将会进一步加剧。面对中美关系新态势下的台湾问题，中国需要综合考虑、妥善应对，既展现维护国家利益的坚定意志，同时用智慧和魄力化解中美关系和两岸关系的僵局，推动中美两国和海峡两岸走出消极互动模式。

关键词：中美关系;全面竞争;台湾问题;美国国会;涉台立法;意识形态

中图分类号：D621   文献标识码：A   文章编号：2096-3378（2021）01-0053-24

台湾问题是中美关系中最重要、最敏感的议题之一，事关中国的核心利益。同时，由于台湾重要的战略地位、第二次世界大战之后的经济发展和政治转型、美台传统关系，台湾问题也事关美国战略利益。特朗普政府时期的美台关系是受到国内学术界广泛关注的热点问题。关于特朗普就任总统期间的美台关系，国内学术界关注的主要问题有：

第一，特朗普政府把台湾纳入“印太战略”的目的及影响。钟厚涛分析了特朗普政府对台湾战略角色定位，认为美国不断强化台湾的战略定位是为了所谓“以台制华”，把台湾地区当作与中国大陆对抗的筹码和棋子[1]。潘飞认为，特朗普政府把台湾纳入“印太战略”，目的是“增强台湾对抗大陆的能力，以合作抵制中国大陆在印太地区，特别是拉美和南太地区日益增强的影响力”[2]。储斌认为其目的是“壮大美国实施该战略时的盟友与伙伴关系网络”，“有效助推该战略的建设进程”，直接发挥制衡中国的作用。特朗普政府的举动向台湾当局发出了错误信号，刺激了蔡英文对抗大陆的决心，给中美关系蒙上阴影，也为两岸关系平添变数[3-4]。

第二，特朗普政府对台政策调整的特点和原因。严安林认为特朗普政府台海政策的主轴仍然是“分而不独、和而不统”，不会“弃台”，不会放弃一个中国政策，但也不会严格按照一个中国政策行事，更不会支持中国统一;不希望两岸关系紧张或发生军事冲突，也不会让台湾问题成为中美关系的核心障碍[5]。汪曙申认为特朗普政府台海政策有三个特点：将台湾问题作为对华政策筹码的意图明显;强调以“美国优先”原则处理美台经济关系[6]。沈惠平认为，特朗普上台以来，美国全面深化美台实质关系，不断侵蚀美国“一中政策”的基础，持续挑战中国政府的一个中国原则底线，已给两岸关系带来诸多负面影響，但中美关系没有出现结构性变化，美国对台政策尚未出现结构性转变[7]。李义虎认为特朗普政府对台政策调整呈现四个新特点：政策框架转变为“三公报二法加‘六项保证”;美国一个中国政策呈空心化趋势;干预手段转向事涉中国国家主权的重大敏感问题;台湾方面可能成为美与大陆多方面较量的筹码[8]。林冈认为特朗普时期美台“准官方”“准同盟”关系急剧发展，美国涉台关系迅速升级有两个原因：一是美国内部联邦政府行政和立法系统的互动;二是中美战略竞争关系的演进和两岸政治关系的持续紧张[9]。

第三，美国国会在美台关系中扮演的角色。汪曙申系统研究了第115届美国国会涉台立法的新动向[10]。信强研究了美国国会新一波亲台势力的回潮及动因[11]。周文星、林冈研究了美国国会干涉台湾问题的表现、原因和局限[12]。有学者研究了美国国会通过的涉台立法。罗国强认为所谓“与台湾交往法”较之所谓“与台湾关系法”更明显地违反国际法，也违反双边条约规定的对台事实上交往内容和方式[13]。杨泽军研究了特朗普签署所谓“与台湾交往法”的目的和影响[14]。汪曙申梳理了美国所谓“台北法案”成法的过程及该法案的主要内容，分析了该法案对美国介入台湾问题的意涵和影响[15]。

第四，台湾当局对美国的政策。国内学者主要强调了台湾蔡英文当局利用特朗普政府推行“印太战略”之机，图谋“借美抗陆”[16]、“联美抗陆”[17] 。何达薷等认为，台湾当局的这一选择存在明显的政策误区，不仅增大自身对美政策成本，无法实现在两岸关系方面打“美国牌”的预期效果，而且会给台海地区带来严重的政治军事危险[17]。

整体而言，这些成果对2017年1月以来的美台关系已进行了较为全面和深入的研究。但部分成果发表时间较早，对中美关系的最新发展以及美国国会涉台立法活动缺乏全面和细致的研究。实际上，自特朗普2017年1月入主白宫，特别是2018年其政府对中国发起贸易摩擦以来，中美关系出现了新态势，两国已进入全面竞争状态。在台湾问题上，美国政府不断挑战中国底线，国会动作频频，美台实质关系进一步大幅提升。与此同时，台湾岛内政治发生了剧烈变动，民进党当局不断恶化两岸关系。中美关系新态势将对两岸关系产生深刻影响。特别是在2020年美国大选之后，中美之间的竞争和冲突可能进一步加剧。未来美国在台湾问题上的动向值得关注。本文通过分析2017年特朗普入主白宫后中美关系出现的新态势，梳理美国在台湾问题上的认知变化和2017—2020年美国国会的涉台立法行动，进一步探讨未来美国对台政策走向及其对中美关系和两岸关系的潜在影响。

一、中美关系新态势：从经贸冲突到全面竞争

自1979年中美建交以来，中美关系虽波折不断，但总体保持稳定发展态势：双方高层互访频繁，经贸联系紧密，文化和人员交流活跃，各层次的对话机制运作较好，两军关系取得突破性进展，两国在反恐、气候变化等领域的合作卓有成效。但2017年特朗普入主白宫后，中美关系稳定发展的局面遭到改变。当然，美国对华政策的调整在奥巴马政府时期已露出端倪。2010年开始，美国的中国问题专家、国际政治学者和外交专家展开对华政策辩论。这场辩论在2015年前后达到高潮。辩论的主题是：尼克松访华以来美国历届政府实行的与中国接触的政策是否已经失败;中美既合作又竞争的关系能否持续;美国下一任总统是否需要大幅度调整甚至改变对华政策[18-19]。辩论的一个基本观点是，所谓“美国对华政策失败了，没有实现其预期目标”;一个基本共识是，所谓“自2008年以来，中国的国际、国内行为变化是令人失望的”[20]。这场辩论反映了美国对华关系舆论氛围的变化，预示着未来美国政府对华政策的巨大调整。中美关系的竞争性在特朗普任期内经历了逐步升级，从贸易领域扩展到科技领域，再发展到全面竞争状态。由于中美之间结构性的矛盾，未来中美两国在各种议题和领域的竞争和冲突可能延续甚至加剧。

（一）贸易摩擦再起风险依然存在

特朗普入主白宫之初，中美关系也曾经历过高潮。2017年4月，习近平主席应邀访美，在佛罗里达州海湖庄园与特朗普举行会晤。习近平主席在会晤中强调：“中美两国关系好，不仅对两国和两国人民有利，对世界也有利。我们有一千条理由把中美关系搞好，没有一条理由把中美关系搞坏。”习近平主席还指出：“合作是中美两国唯一正确的选择，我们两国完全能够成为很好的合作伙伴。”[21]2017年11月8—10日，特朗普应邀对中国进行国事访问。中华人民共和国外交部发言人华春莹在2017年11月10日的例行记者会上表示，两国元首“就中美关系和共同关心的重大国际和地区问题坦诚深入交换了意见，就今后一个时期中美关系发展达成了一系列新的重要共识”[22]。

但实际上，特朗普在2016年美国大选期间就宣称中美贸易存在巨大的不平衡。就任总统不久，特朗普在2017年3月签署行政命令，指示美国商务部长威尔伯·罗斯对美国的贸易赤字以及所谓违反贸易规则、损害美国及美国工人的行为进行全面评估。2017年11月，特朗普的公开讲话流露将对中国发起贸易摩擦的迹象。他说，美国确实不得不改变贸易政策，因为它们已远远落后于与中国以及其他许多国家的贸易，“过去历届政府让它严重失衡，但我们将使之公平，这对我们两国都非常重要”[23]。特朗普声称，中国和美国之间的贸易，在过去很多年里对美国一直不是非常“公平”的，美国每年都有巨额贸易逆差;美国必须立刻解决导致这种逆差的不公平贸易行为，必须关注所谓“准入、强制技术转移以及知识产权盗窃”等问题[24]。在对华贸易问题上，特朗普特别强调所谓“对等”。2018年3月22日，特朗普在签署针对中国所谓“经济侵略”的总统备忘录时表示：“我希望每个人记住的词是‘对等。……如果他们征收我们的关税，我们就征收他们同样的关税。”[25]

进入2018年，特朗普政府发起并逐步升级对中国的贸易摩擦。同时，两国也为解决争端做出努力。从2018年5月到2020年1月，经过13轮20余次谈判，中美双方最终签署了《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》，即中美第一阶段经贸协议。但是，达成第一阶段经贸协议并不意味着贸易摩擦终结，由于美国政府单方面的错误认知，未来两国经贸争端随时可能再起。

（二）美国将加大对华科技遏制力度

在对中国发起贸易摩擦的同时，特朗普政府还发起了科技打压，加紧对中国的高科技出口管制，制裁中国高科技企业，企图强力推动与中国科技脱钩。美国对华发起科技打压的第一个案例就是制裁中兴通讯。2018年4月16日，美国商务部工业与安全局以所谓中兴通讯未及时对涉及历史出口管制违规行为的某些员工扣减奖金、进行惩戒，并在2016年11月30日和2017年7月20日提交给美国政府的两份函件中对此做出虚假陈述为由，决定激活对中兴通讯和中兴通讯公司的出口特许禁令，未来7年内禁止美国公司向中兴通讯出口电讯零部件产品[26]。后经中美双方共同努力，事件出现转机。2018年5月25日，美国商务部通报美国国会准备有条件解除限制美国公司向中兴公司出售配件和软件产品的禁令。7月2日，美国商务部发布公告，暂时和部分解除对中兴通讯公司的出口禁售令。

之后，美国政府进一步在出口管制制度上封堵对华高科技出口。2018年8月，特朗普签署《2019财年国防授权法》。作为该法附件的《出口管制改革法案》要求美国商务部改变出口管制流程，加强对关键新兴基础技术出口的预先审批[27]。2018年11月19日，美国商务部工业与安全局公布了针对关键新兴基础技术的出口管制框架意见，把生物技术、人工智能、定位、导航和定时技术等14个领域的产品及技术纳入出口管制目录，实施严格监管和审查[28]。

2018年10月30日，美国商务部把福建晋华集成电路有限公司列入限制美国产品、软件和技术出口的“实体清单”[29]。2019年5月15日，美国商务部把华为公司等70家关联企业列入“实体清单”。6月21日，美国商务部把中科曙光等5家中国科技企业列入“实体清单”。8月15日，美国商务部把中广核集团及其关联公司列入“实体清单”。10月7日，美国商务部把大华股份、海康威视、科大讯飞、旷视科技、商汤科技、依图科技、美亚柏科等共28家中国企业和机构列入“实体清单”。2020年5月23日，美国商务部把奇虎360、云从科技等33家中国企业或机构列入“实体清单”。

最引人注目的是美国对华为的制裁。2019年5月16日，美国商务部工业与安全局以所谓维护美国国家安全的理由，把华为及68家关联企业列入“实体清单”。未经美国商务部工业与安全局批准，华为将无法向美国企业购买元器件。6月25日，美国参议院外交委员会把华为列为美国及其盟国的所谓国家安全威胁。8月7日，白宫宣布禁止美国政府部门购买华为的设备和服务。2020年5月15日，美国商务部工业与安全局宣布计划，限制华为使用美国技术和软件在海外设计和制造半导体[30]。8月17日，美国商务部工业与安全局又把另外38家华为关联实体列入“实体清单”，进一步限制华为以及被列入“实体清单”的华为在境外附属机构获取美国开发和生产的技术和软件[31]。不过，美国商务部出于美国自身利益需要，分别在2019年5月20日、8月19日、11月18日和2020年2月13日、3月11日、5月15日、8月17日发布不同时限的临时许可，授权华为及其关联企业进行具体、有限的交易。

除了把中国一些高科技企业或机构列入美國商务部的“实体清单”外，美国还在高科技领域投资和并购、科技人才交流方面设置众多障碍。随着中美关系整体氛围进一步恶化，美国对中国的科技打压可能进一步加剧，美国推动中美科技脱钩的趋势可能难以逆转。

（三）美国对南海问题立场清晰化

特朗普政府上台以来，美国在南海问题上不断挑战中国立场，使地区局势处于紧张状态。在南海问题上，奥巴马政府基本保持模糊立场，特朗普政府的立场却日益清晰化：美国军方在南海地区开展的所谓“航行自由”活动越来越频繁;在中国与有关国家的争端中，特朗普政府完全放弃模糊立场，完全站到中国的对立面。

2020年7月13日，美国国务院发布所谓“美国关于南海海事声索的立场”声明。该声明妄称：“北京对于南中国海大多数地区近海资源的声索完全是非法的，其凌霸行动目的是控制它们。”声明还妄称，北京利用“恐吓”来削弱南海地区东南亚沿海国家的主权权利，“抢占”它们的近海资源，实施单边“控制”，并用“强权即公理”取代国际法;中国没有为其在南海的“九段线”声明提供任何一贯的法律基础。声明表示，国际仲裁法庭在2016年7月12日做出的所谓“裁决对双方（中国和菲律宾）都是最后的和有法律约束力的”，美国将支持东盟盟国和伙伴，保护它们对近海资源的主权权利[32]。2020年8月26日，美国国务院高级官员在政策说明会上声称，美国做出明确和清晰的表达，目的是支持东南亚沿海国家维护其主权权利[33]。同一天，美国国务院对中国在南海的所谓争议岛礁进行大规模开垦、建设或使之军事化，对中国部分所谓负有责任的个人及家人进行签证限制。此外，美国商务部把我国24家国有企业增列入“实体清单”，包括中国交通建设公司的数个子公司[34-35]。9月11日，国务卿迈克·蓬佩奥发表题为“美国对东盟的持久承诺”的声明，重申美国对东盟的支持，承诺与东盟伙伴站在一起，在南海“坚持法治”和“尊重主权”[36]。

2020年9月27日，美国国务院发言人指责中国在南海前哨基地采取所谓“无所顾忌的、挑衅性的军事化行动”，包括部署反舰导弹，扩大军事雷达和信号情报能力，建造战斗机机库，以及建立能够起降作战飞机的跑道等;敦促国际社会继续反对这种所谓“无法接受的危险的”行为，让中国承担责任;并表示美国将会继续与其东南亚盟友和伙伴站在一起，反对所谓“中国确立在东南亚之控制地位的活动”[37]。2020年10月29日，蓬佩奥在与印尼外长蕾特诺·马尔苏迪举行的记者会上声称，欢迎印度尼西亚以坚定行动捍卫海上主权，“我期待以新的方式共同合作，确保海上安全并保护世界上最繁忙的一些贸易通道”[38]。

（四）美国深度干涉香港事务

特朗普政府上台以来，美国不断加大干涉香港事务的力度。2019年香港修例风波以来，美国政要、行政部门和立法部门通过发表言论、采取行动，令香港问题更加复杂化，严重恶化了中美关系。

2019年8月19日，特朗普在香港问题上公开对中国施压[39]。9月18日，美国国务院助理国务卿大卫·史迪威在参议院对外关系委员会作证时妄称：“香港人走上街头，因为北京正在削弱其自己的‘一国两制框架……美国支持和平集会和言论自由。”[40]10月24日，美国国防部部长马克·埃斯珀在德国马歇尔基金会演讲时妄称，香港正在发生的抗议活动是北京不断“侵蚀”1997年“一国两制”原则所保证权利的结果[41]。2020年1月13日，蓬佩奥在胡佛研究所发表演讲时妄称：关于香港，“我们的政策一直是很简单的：中国政府对香港做出了承诺。这个承诺仍然存在……这不是对美国，而是对香港人民做出的承诺。这也是他们对世界人民做出的……我们已经尽力为我们认为可以接受的东西划定了边界”[42]。

2020年4月18日，为维护国家安全和维持社会秩序，香港警方展开了强有力的拘捕行动，黎智英、李柱铭等至少15人被拘捕。蓬佩奥发表声明妄称：“美国谴责在香港逮捕民主运动支持者。北京及其在香港的代表继续采取了与其在《中英联合声明》中做出的承诺不一致的行动，这些承诺包括透明、法治，以及确保香港继续‘享有高度自治等。”[43]4月29日，蓬佩奥在记者会上声称，美国将继续关注所谓“北京日益增加的干预香港治理的行动”，“任何把国家安全立法强加给香港的做法与北京的承诺都是不符的，也都将会影响美国在香港的利益”[44]。

2020年5月28日，十三届全国人大三次会议通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。该决定第六条规定：“授权全国人民代表大会常务委员会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律，切实防范、制止和惩治任何分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行为和活动以及外国和境外势力干预香港特别行政区事务的活动。”[45]对这一举措，蓬佩奥向美国国会报告称，根据美国法律，香港已经不适合享有特惠待遇[46]。2020年5月29日，特朗普在玫瑰园演讲中妄称：“香港已不再充分自治了，没有资格享受回归以来我们给予它的特殊待遇了。”“中国已经用‘一国一制取代了它承诺的‘一国两制。因此，我在指示我的政府开始取消给予香港不同和特殊待遇的政策豁免。”特朗普声称，美国将重新审视国务院关于香港的旅行建议，以反映中国国家安全部门业已增加的所谓“监控和惩罚危险”;将采取行动，取消香港作为独立关税和旅行区的优惠待遇;将采取必要行动，制裁中国相关官员[47]。

2020年6月30日，中华人民共和国十三届全国人大常委会第二十次会议第二次全体会议表决通过了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》;第三次全体会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于增加〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件三所列全国性法律的决定》，將《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》列入《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件三，明确由香港特别行政区在当地公布实施。

针对我国的上述立法行动及法律实施，美国的反应逐步升级。2020年7月31日，香港特别行政区行政长官林郑月娥宣布决定将原定于9月6日举行的立法会选举延后一年举行。对此，美国国务院8月1日发表声明称：“这种令人遗憾的行动证明北京无意信守其在《中英联合声明》和《基本法》中对香港人民和英国做出的承诺。”[48]8月7日，美国财政部宣布对林郑月娥等11名中国官员实施所谓制裁。8月9日，美国国务卿与澳大利亚、加拿大、新西兰和英国外长发表联合声明，对我国实施的《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》表达关切，妄称这会“侵蚀香港人的基本权利和自由”。声明妄称，中国在《中英联合声明》中承诺在“一国两制”原则下给予香港人民自治和自由，必须尊重其承诺[49]。

2020年11月1日，香港警方以涉嫌扰乱立法会秩序拘捕7人。针对这些拘捕行动，蓬佩奥在11月2日发表声明妄称这是“出于政治目的滥用执法”，并宣称“美国与香港人民站在一起”[50]。11月9日，美国宣布对国务院港澳事务办公室副主任邓中华等4名官员进行所谓制裁。11月11日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《全国人大常委会关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定》后，蓬佩奥在11月12日发表声明，声称这一决定“践踏了《基本法》赋予的香港人民选择其民选代表的权利”，表示美国“将继续与全世界的盟国和伙伴合作，支持香港人民的权利和自由”[51]。11月18日，美国、加拿大、澳大利亚、新西兰和英国五国外长发表联合声明，对中国通过这一决定表达所谓“严重关切”，“呼吁中国停止削弱香港人民选举其代表的权利，遵守《中英联合声明》和《基本法》”[52]。2020年12月7日，美国国务院宣布对14位中国全国人大常委会副委员长实施所谓制裁，宣称美国“将继续与其盟国和伙伴合作，让北京对破坏香港之自治地位的做法负责”[53]。

此外，美国还高频度干预我国新疆事务、西藏事务、台湾事务。美国政府关于上述事务的所有言论及深度干涉，无疑将继续恶化中美关系。

（五）美国肆意挑起意识形态对立

意识形态是国家关系中的一个根本性问题。意识形态在很大程度界定了国家间深层次的相互认知。在国家关系中，具体的利益往往可以讨论，可以妥协、让步、交换;但意识形态层面的冲突往往无法改变和妥协。2017—2020年，中美之间的竞争和冲突已经从经贸领域扩展到意识形态领域，而且呈现越来越激烈的态势。

2018年10月4日，美国副总统迈克·彭斯在哈德逊研究所发表关于特朗普政府对华政策的演讲，指责中国的内外政策。彭斯在演讲中反复用“中国共产党”代替“中国政府”，宣称中国所谓“试图通过‘中国制造2020控制世界上90%的最先进的工业”，“利用盗窃的技术，大规模地化犁为剑”，“说服三个拉美国家断绝与台北的关系”，“奖励或惩罚美国商界、电影公司、大学、智库、学者、记者以及地方、州和联邦官员”，“花费数十亿美元用于在美国及其他国家的宣传活动”，“威胁和监禁进行深度调查的美国记者的中国家属”，“对学术界进行审查”等[54]。这些说法崭露特朗普政府对华意识形态对立的苗头。2019年10月24日，彭斯再次就特朗普政府对华政策发表演讲，在尊重私有财产、法治和国际商业规则方面无端指责中国[55]。

蓬佩奥是特朗普政府中推动中美意识形态斗争升级的“急先锋”。此前，蓬佩奥多次在演讲、媒体采访以及国际会议等场合对中国政府、中国共产党进行攻击。美国对华意识形态斗争最恶劣的表现是“企图离间中国共产党和中国人民的关系”，把中国共产党与中国人民分开[56]。2018年12月4日，蓬佩奥在德国马歇尔基金会的演讲中声称：“中国的经济发展没有导致拥抱民主和地区稳定，而是导致更加严重的政治压制和地区挑衅。我们过去欢迎中国融入自由主义秩序，但从未监督其行为。中国一直在利用世界贸易组织规则的漏洞，施加市场限制，强制进行技术转移，并盗窃知识产权。”[57]2019年10月30日，蓬佩奥在哈德逊研究所发表所谓“中国挑战”的演讲，声称“今天中国的共产党政府并不等同于中国人民”，并在中美国家制度、价值观方面大做文章，攻击中国的情报、统战、宣传等工作[58]。

2020年，随着新冠肺炎疫情的爆发，美国对中国的认知更加负面。2020年2月8日，蓬佩奥在全美州长协会冬季会议上专门就所谓“中国共产党在美国的影响力活动”发表演讲。蓬佩奥声称，美国与中国的竞争不仅发生在联邦，还发生在各个州。尽管中美存在能够合作的领域，但美国不能忽视中国的行动和战略意图。他认为中国将利用美国的制度在联邦、州及地方层次获取对美国的竞争优势[59]。此后，蓬佩奥又组织国家安全事务助理罗伯特·奥布莱恩、联邦调查局局长克里斯·雷、司法部长威廉·巴尔等发表所谓“中国共产党之挑战”的演讲。2020年6月19日，在所謂“哥本哈根民主峰会”上，蓬佩奥无端指责中国，强调欧洲面临“中国的挑战”，面临“自由和专政”之间的选择。其宣称：“让我们坚定地行动起来。不能给专政和自由之间的选择留下任何困惑的空间。”[60]6月25日，蓬佩奥在德国马歇尔基金会的布鲁塞尔论坛发表演讲时宣称：“美国不是迫使欧洲在自由世界或中国的独裁主义愿景之间做出选择。”[61]8月12日，蓬佩奥访问捷克并发表演讲，猛烈攻击中国在南海、香港等事务上的做法，并以意识形态攻击中国共产党，妄称中国共产党“完全独立”于中国人民。“华盛顿两党很少有一致看法，但在这一点上，我们都知道我们面临的问题。”[62]

在多次访谈节目中，蓬佩奥宣称中国共产党是价值观和意识形态方面最大的“威胁”。2020年9月2日，蓬佩奥接受主持人特里·高迪采访时妄称：“外部对美国唯一最大的威胁来自中国共产党。”[63]9月23日，蓬佩奥在威斯康星州首府发表所谓“中共之威胁”的外交政策演讲：“中国共产党视自己为马克思列宁主义思想的真正捍卫者，这种思想要求共产主义国家必须斗争，必须与美国这样的资本主义国家进行斗争并取得胜利。”[64]同日，蓬佩奥在接受埃里克·弗兰克采访时再次将中国共产党与中国人民分离开，宣称“中国共产党正在试图削弱我们的民主制度，我们的自由”[65]。9月27日，在接受马克·莱文采访时，蓬佩奥再次妄称：“美国中长期面临的最大的外部威胁是今天中国的政权……中国共产党构成的威胁。”[66]11月10日，蓬佩奥接受布莱特·贝尔采访时又宣称：“当我思考未来5年或10年美国面临的挑战时，中国共产党绝对是核心的威胁。他们正在影响我们认识世界的方式。”[67]

出于美国意识形态偏见，中美的教育与人文交流受到严重影响。2020年8月13日，美国国务院把孔子学院美国中心列管为“外国使团”。9月2日，美国国务院要求中国驻美高级外交官访问美国大学校园和会见地方政府官员前必须得到批准，中国驻美使领馆在馆舍外举办超过50人规模的文化活动须经美方批准[68]。10月28日，美国将中国和平统一促进会在美分支机构——美国华盛顿中国和平统一促进会列管为“外国使团”[69]。

以上动态表明，由于美方的单方面错误行径，中美关系恶化，美国对华认知已基本定型，中美关系已形成高度意识形态化的新态势。这种新态势将会反过来极大地影响美国对台政策，并对两岸关系产生消极影响。当然，目前美国对台政策仍然在很大程度上受其传统框架制约。

二、中美关系新态势下美国对台湾问题的认知变化

坚持一个中国原则，反对“两个中国”“一中一台”是我国在台湾问题上的基本立场。但对于一个中国原则，美国有不同理解。自中美建交以来，美国历届政府在台湾问题上的政策基本以所谓“与台湾关系法”和中美三个联合公报以及里根政府所谓“六项保证”确立的框架为基础。美国这个传统的政策框架就是其一个中国政策。历届美国政府基本在这一框架下处理中美关系和台湾问题。特朗普任期内，美国对台湾问题的认知出现新变化，美台实质关系发生较大变化。美国不断挑战中国在台湾问题上的底线。

（一）美国历届政府对台湾问题的认知

所谓“与台湾关系法”和中美三个联合公报以及里根政府所谓“六项保证”构成美国处理台湾问题的基本框架。这个框架也是美国历届政府坚持的一个中国政策的标准表述。中国政府对美国国会通过的所谓“与台湾关系法”和里根政府提出并为后来美国历届政府沿用的所谓“六项保证”持坚决反对态度。中美两国虽然在台湾问题上不断进行斗争，但台湾问题总体上没有阻挡两国关系发展的步伐。两国在关键时刻都能从大局出发，保持克制，维护中美关系稳定。

在1972年2月28日发表的《中美上海公报》中，美国方面声明：“美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。它重申它对由中国人自己和平解决台湾问题的关心。考虑到这一前景，它确认从台湾撤出全部美国武装力量和军事设施的最终目标。在此期间，它将随着这个地区紧张局势的缓和逐步减少它在台湾的武装力量和军事设施。”[70]《中美建交公报》明确声明，美国承认中华人民共和国政府是中国唯一合法政府。在此范围内，美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系。中美两国重申了《中美上海公报》中双方一致同意的各项原则，并强调“美国政府承认中国的立场，即世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分”[71]。

中美建交后，支持台湾当局的美国国会众议员克莱门特·J.扎布罗基等首先在众议院提出所谓“与台湾关系法”。1979年3月28日和29日，美国国会众参两院分别正式通过所谓“与台湾关系法”。4月10日，该法案经卡特签署后生效。该法案规定，美国的政策应该是：维护和推动美国人民与台湾人民以及中国大陆和西太平洋地区其他国家人民之间广泛、密切和友好的商业、文化及其他关系;宣布该地区的和平与稳定符合美国的政治、安全和经济利益，也是国际关注的问题;明确说明美国决定与中华人民共和国建立外交关系是基于这样的期望，即台湾的未来将以和平方式解决;把决定台湾未来的和平方式之外的任何努力，包括抵制和禁运，视为对西太平洋地区之和平与安全的威胁，会受到美国严重关切;为台湾提供防卫性武器;维持美国反对任何诉诸武力或其他形式之胁迫的能力。该法案规定，美国应该向台湾提供使之能够维持足够自卫能力所必要数量的防务物品和防务服务;美国总统和国会应该仅仅根据他们对台湾之需要的判断为基础，决定这些防务物品和服务的本质和数量[72]。

《中美上海公报》和《中美建交公报》都没有触及美国对台军售的问题，而所谓“与台湾关系法”明确要求美国政府应该向台湾提供防御性武器。所谓“与台湾关系法”在1979年4月10日生效之后，美国多次向台湾地区出售各式武器。里根在1981年入主白宫后依照所谓“与台湾关系法”升级了美台关系。1981年12月4日，中美两国正式就美国对台军售问题进行谈判。1982年8月17日，两国发布《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报》（又称《八一七公报》）。公报指出：“美国向台湾出售武器的问题在两国谈判建交的过程中没有得到解决。双方的立场不一致，中方声明在正常化以后将再次提出这个问题。”美国政府声明：“不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策，它向台湾地区出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平，它准备逐步减少对台湾的武器出售，并经过一段时间导致最后的解决。”[73]但为缓解台湾当局的“担心”，里根政府从谈判伊始就多次向台湾保证，不会“出卖”台湾的利益。1982年7月14日，“美国在台协会”台北办事处处长李洁明向台湾方面传达口头保证，包括：美国不会设定停止军售台湾的日期;未来美国对台军售不会与中国大陆提前商议;美国不会作为中国大陆与台湾之间谈判的调解人;美国不在台湾“主权”问题上持立场;不会压迫台湾与中国大陆进行谈判;不会修订“与台湾关系法”等[74]。此为里根政府提出的所谓“六项保证”。

（二）特朗普政府时期美国对台湾问题的认知变化

特朗普政府时期，美国仍声称坚持其一个中国政策，延续美国历届政府在台湾问题上的基本认知。但受中美关系整体氛围的影响，它的具体认知出现变化。美台实质关系不断推进，美国政府的一些新做法对中国政府在台湾问题上的底线构成严重挑战。

1.美国“印太战略”赋予台湾重要地位

在美国“印太战略”中，台湾主要扮演所谓“民主示范”角色。2018年3月21日，美國国务院副助理国务卿黄之瀚在“台北美国商会”演讲时声称，台湾的“民主”和“发展”是印太地区的榜样，美国对台湾人民、安全、民主有坚定承诺[75]。2019年2月19日，蓬佩奥在致密克罗尼西亚总统峰会的声明中宣称：“台湾还是民主成功的故事，是一个可靠的伙伴，而且是一直对世界有利的力量……美国永远都相信，台湾拥抱民主是得到国际支持的榜样。”[76]2019年10月24日，彭斯在弗雷德里克·V.马利克纪念演讲中称台湾是“世界上一个伟大的贸易经济体和中华文化与民主的灯塔”，鼓励国际社会与台湾接触[77]。

基于对台湾重要地位的认知，美国相关机构评估了美国对台政策及中美关系，提出相应政策主张。2019年1月，美国国防情报局发布报告评估认为，中国政府的长期意图是统一台湾，“吓阻”台湾任何宣布“独立”的企图，这是“中国军事现代化的主要推动力”[78]。2019年3月14日，美国国防部代理部长帕特里克·沙纳汉妄称，中国已经进行投入，目的是抵消美国的优势[79]。2019年6月1日，美国国防部发布《印太战略报告》评估认为，如果中国政府或印太地区的另一个竞争者决定“通过武力推进它们自己的利益，它们很可能在冲突开始时利用其地区军事优势。在造成既成事实的情境下，竞争者会寻求利用它们的能力，迅速实现有限目标并预先阻止来自美国及其盟国和伙伴的反应”[80]。美国国防战略委员会认为，美国武装力量必须做出“威慑和防止某灵活的机会主义敌人采取的造成既成事实之做法”的姿态，以在印太地区进行有效竞争。所谓“必须发展新的作战思想，以获得战略优势”[81]，防止中国使用“既成事实战略”，成为美国在台湾问题上的重要关注。

2.美国对“一中政策”的认知发生动摇

特朗普政府雖然整体上坚持美国政府传统的一个中国政策，但这一认知在发生动摇。特朗普赢得2016年美国大选后，蔡英文致电祝贺，这是1979年来美国总统或当选总统第一次与台湾当局领导人直接通话。2016年12月11日，特朗普在接受克里斯·华莱士采访时声称：“我完全理解一个中国政策，但我不知道为何我们必须受一个中国政策的约束，除非我们在其他问题，包括贸易问题上与中国达成协议。”[82]中国对这些言行表达严重关切。2017年2月9日，特朗普与习近平主席通电话。特朗普表示，充分理解美国政府奉行一个中国政策的高度重要性，美国政府坚持奉行一个中国政策。2018年11月9日，中美两国举行外交与安全对话，美国重申了关于一个中国政策的承诺，但同时“呼吁中国恢复台湾海峡的稳定，并尊重台湾的国际空间”，表示“反对任何一方旨在改变现状的单方面行动，包括任何诉诸武力或胁迫”[83]。

特朗普政府在台湾问题上对中国的挑战不断升级。2019年3月4日，“美国在台协会”台北办事处处长郦英杰在斯坦福大学演讲时声称：“支持美国政策的是在台湾安全和地区和平方面的这种持久利益……美国与台湾的关系将会继续变得更加紧密。美国对台湾和该地区的承诺不会衰落或萎缩。台湾将会继续变得更加强大，其生机勃勃的民主对其持续成功将继续发挥核心作用。”[84]2020年11月12日，蓬佩奥在接受休·休伊特秀节目采访时妄称：“台湾从来都不是中国的一部分……实际上，我认为这是两党一致的看法。”[85]此前，特朗普政府未公开颠覆中美关于一个中国的总体框架，只是在局部显现较大幅度的修正[86]。蓬佩奥关于台湾问题的表态，已经动摇了过去数十年美国历届政府坚持的一个中国政策，其影响非常恶劣。未来美国政府在这个问题上的态度值得关注。

3.美台实质关系不断推进

美台实质关系的推进最突出地表现在两个方面。第一，美台官员窜访频繁且级别提升。所谓“与台湾交往法”经特朗普在2018年3月16日签署生效后，美国国务院副助理国务卿黄之瀚在3月20—22日访问了台湾。2018年7月，台湾陆委会主委陈明通访问了华盛顿。2020年2月，赖清德访美。2020年8月9—10日，美国卫生与公共服务部部长阿扎访问台湾，并与蔡英文举行会谈。2020年9月17—19日，美国国务院主管经济增长、能源和环境事务的副国务卿克拉奇访问台湾，这是美国自1979年以来访台最高层级官员。2020年11月22日，美国海军印太情报总指挥官史达曼访问台湾，讨论升级与台湾的交流。第二，特朗普政府时期美国对台军售大幅度增加[87]。从2017年到2020年，美国对台军售总额达183.34亿美元（表1），对台军售质量也大大提升。此外，美台经贸联系的发展也体现着美台实质关系的深化。2020年11月20日，美台双方在华盛顿举行所谓“美台经济繁荣伙伴关系对话”第一次会议[88]。

在中美关系新态势下，美台实质关系同步发生强化。美国在台湾问题上的认知变化及美台实质关系的推进，侵蚀了美国政府长期坚持的一个中国政策，严重损害中美两国间的互信。美国政府对台湾问题的认知可能在相当长时期内难以回调，美台实质关系可能会进一步推进。

三、中美关系新态势下美国国会的涉台立法活动

中美关系新态势影响了美国国内各种力量对中国及相关议题的认知。观察美国政府行政部门及国会的动向，有助于综合考察美国对台政策的制定和具体实施。中美建交以来，美国国会在台湾问题上发挥的作用总体呈负面：越是两岸关系和中美关系紧张，美国国会越用力推动美国与台湾地区的实质关系。特朗普政府时期美国国会在台湾问题上的立法活动可以说明这一点。2017年以来美国国会涉台立法活动，反映着这一时期中美关系发展的态势，也在很大程度上预示着未来的中美关系、美国与台湾地区关系发展方向。审视美国国会在台湾问题上发挥的作用，既要关注在国会得以通过并经美国总统签署成为法律的立法活动，也要关注国会正在推动的甚至被搁置的立法活动。

（一）经美国总统签署生效的法律

生效法案会约束美国政府行政部门在台湾问题上的政策行为，对中美关系、美国与台湾地区关系产生影响。特朗普政府时期，美国国会通过并经特朗普签署成法的直接关于台湾或涉台的法案主要有7项。

第一，2017年12月12日生效的《2018财年国防授权法案》。该法第1259节所谓“强化美国与台湾之间的防务伙伴关系”要求：美国应该加强和提升与台湾的长期伙伴关系并与之合作;定期转让使台湾能够维持足够自卫能力所必需的防务物资和服务;邀请台湾防务力量参加军事演习;实施与台湾的高级防务人员和高级官员交流项目，提升关系;支持扩大的关注台湾人员实践训练的交流;举行双边海上演习;思考重建美国和台湾港口访问的合理性和可行性等。该法第1259A节所谓“实现对台湾防务物资和防务服务转让正常化”规定：收到台湾关于转让防务物资和防务服务的军购请求函120天内，美国国防部部长须经与国务卿磋商，向相关国会委员会提交一份包含相关内容的报告;该法生效180天内，美国国防部部长经与国务卿协商，应向相关国会委员会提供关于台湾所面临安全挑战和有关合作的简报。

第二，2018年2月28日美国国会通过、3月16日特朗普签署的所谓“与台湾交往法”。美国国会认为，自所谓“与台湾关系法”生效以来，美台关系因高层沟通严重不足而受到影响。该法案声称，美国政府应鼓励美台所有层级官员的互访，美国的政策应该是：允许美国所有层级官员赴台访问并会见对等级别台湾官员;同意台湾高级官员以有尊严的条件进入美国并会见美国官员;鼓励“台北经济文化办事处”和台湾建立的任何其他媒介在美国开展活动[89]。

第三，2018年8月13日生效的《2019财年约翰·S·麦凯恩国防授权法案》。该法第1257节所谓“加强台湾军队的准备状态”规定：美国国防部部长应该经与台湾对等官员磋商，对台湾防务力量特别是台湾的后备力量进行全面评估;并在评估后提供建议，以提升台湾自卫能力的效率、效能、准备状态和弹性。该法第1258节所谓“国会关于台湾的认知”强调：美国应该加强与台湾的防务与安全合作，支持台湾维持足够自卫能力所需要的准备充分的现代防务力量发展;美国应该坚定支持台湾通过外国军售、直接商业购买和产业合作等方式获取防御性武器，特别是非对称战力和水下作战能力;美国应该及时评估台湾对防务物资和防务服务的需求并做出反应，提高对台军售的可预测性;美国国防部长应推动国防部的交流政策，提升所谓台湾安全;美国和台湾应该扩大在人道主义援助和灾难救援方面的合作;美国国防部部长应该考虑支持美国医疗船访问台湾等。

第四，2018年12月31日生效的所谓“亚洲再保证倡议法案”。该法案声称：美国的政策支持台湾地区和美国之间紧密的经济、政治和安全关系，根据所谓“与台湾关系法”和中美三个联合公报以及所谓“六项保证”忠实履行美国政府对台湾的承诺;美国总统应定期向台湾移交防务物品以应对既有的和可能的“威胁”，包括支持台湾发展非对称能力并把其整合到台湾防务力量当中;美国总统应根据所谓“与台湾交往法”鼓励美国高层官员访问台湾[90]。

第五，2019年12月20日生效的《2020财年国防授权法案》。该法第1260B节所谓“关于台湾网络安全活动的报告”规定：該法生效后180天内，美国国防部部长应该向相关国会委员会提交关于建立高水平、跨部门、协调应对新兴网络安全议题的工作组的可行性;讨论美国国防部当前和未来与台湾就网络安全活动进行接触的计划;讨论建立、执行或实施与台湾达成的网络安全活动协议面临的障碍等的报告。该法第1260C节所谓“关于‘与台湾关系法的评估和报告”规定：国防部部长经与国务卿协调，应评估中国大陆或中国共产党是否通过何种方式影响台湾人民的安全或社会和经济制度;中国大陆和台湾之间的军事平衡;台湾的未来将继续通过和平方式决定等。

第六，2020年3月26日经特朗普签署生效的所谓“台湾友邦国际保护及加强倡议法”（又称“台北法案”）。美国国会认为，美台经贸合作是促进美国和台湾地区经济增长、创造就业的积极因素，美国贸易代表应就进一步加强美台经贸合作与国会进行磋商。该法案还要求美国政府支持台湾地区加强与全世界国家的所谓“外交关系”和其他伙伴关系;法案生效90天之后的每180天，美国国务卿或国务卿指定的人应向相关国会委员会提交关于美国采取的重申和加强台湾在世界上的“友邦”的行动报告;美国授权国务卿考虑扩大、终止或减少对已经采取行动或可能采取行动改变或降低与台湾地区所谓正式或非正式“关系”的国家的对外援助;美国应支持台湾加入所有不要求国家身份且美国是成员的国际组织，支持给予台湾在其他相关国际组织观察员地位[91]。

第七，2020年12月21日美国国会通过、12月27日特朗普签署的《2021财年综合拨款法案》中所谓“2020年台湾保证法”。美国国会认为，台湾是美国自由和开放的“印太战略”至关重要的一部分，美国政府应该支持台湾发展不对称能力，敦促台湾增加防务开支，常态化对台军售以增强其自我防卫能力。所谓“2020年台湾保证法”规定，美国应该支持台湾在联合国、世界卫生组织、国际民航组织、国际刑警组织以及其他国际组织有意义的参与，支持台湾加入粮农组织、联合国教科文组织以及其他不要求国家身份的国际组织。该法案还要求美国国务卿在法案生效后180天内，就美国国务院指导美台关系的相关规范进行审查并提交报告;美国国务院制定所谓处理与台湾关系的指南。

从这7个已生效法案的主要内容可以看出，美国未来在台湾问题上会继续推动高层官员窜访，增加对台军售，提升防务合作，提升美台经贸合作，支持台湾拓展所谓“国际活动空间”。美国的一个中国政策严重虚化，台湾地区在美国国内立法和政策话语中逐步被“准国家化”[15]。

（二）曾经推动但被搁置的议案

美国国会曾经推动但被搁置的关于台湾问题的议案反映了部分国会议员的看法和政策倾向。这些议案涉及的议题包括：

第一，加强与台湾的所谓“军事交流”，提升双边“军事联系”。涉及这个议题的法案包括：所谓“台湾安全法”“台湾防务评估委员会法”“台湾防务法”“防止台湾被侵犯法”。

2017年7月24日，美国共和党籍参议员汤姆·科顿在参议院对外关系委员会提出的所谓“台湾安全法”（S.1620），11月7日共和党籍众议员迈克尔·T·麦克考尔在众议院外交委员会提出的所谓“台湾安全法”（H.R.4288），要求美国国防部实施一个美台高级防务人员和高官之间的交流项目，改善“军事联系”;定期向台湾移交防务物品，支持其发展非对称能力并整合到其防务力量当中;重新建立美国海军对台湾高雄或其他合适港口的定期港口访问，并允许美国太平洋司令部接受台湾防务人员对夏威夷、关岛或其他适当地方的港口访问[92-93]。

2018年5月7日，美国共和党籍众议员唐·培根在众议院外交委员会提出所谓“台湾防务评估委员会法”，要求美国国防部设立“台湾防务评估委员会”，评估台湾的防务建设，并就台湾的自卫能力提出改进建议;在战略规划和资源管理、人事管理和力量部署、联合作战规划与评估、军事准备状态测量与评估、指挥、控制、通讯与情报、技术研究与开发以及防务物品采购与后勤等方面改进台湾自卫能力的效率、效力、准备状态和适应力[94]。

2020年6月10日，美国共和党籍参议员乔希·霍利等在参议院军事委员会、6月30日共和党籍众议员迈克·加拉赫在众议院外交委员会提出所谓“台湾防务法”，要求美国维持美国武装力量拒止中国大陆对台湾地区造成既成事实的能力[95-96]。

2020年7月29日，美国共和党籍众议员泰德·S·尤霍等在众议院外交委员会、9月17日共和党籍参议员里克·斯科特在参议院对外关系委员会提出所谓“防止台湾被侵犯法”。该法案授权美国总统使用武装力量和采取总统认为必要和恰当的其他措施保护台湾;要求美国国防部部长与国务卿及其他相关联邦机构领导人协调，与台湾当局及志同道合的安全伙伴举行年度地区安全对话，与其他联邦机构领导人协调，开展联合军事演习项目;美国国务卿应加速批准向台湾地区出售防务物品和服务，“协防台湾”。该法案还要求在生效一年内，美国总统或总统指派国务卿到台湾与台湾当局领导人会见[97]。

第二，支持台湾参与世界卫生组织等国际组织，企圖提高台湾在国际货币基金组织等国际金融机构的地位。从2017年7月到2019年3月，泰德·S·尤霍和美国共和党籍参议员詹姆斯·因霍夫分别在众议院外交委员会、参议院对外关系委员会多次提出议案，企图帮助台湾重新获得世界卫生组织观察员地位。2020年5月和6月，美国共和党籍众议员斯科特·佩里两次在众议院外交委员会提出议案，提出假如台湾地区不能获得世界卫生组织的成员权利、特权和责任，美国将禁止给予世界卫生组织所有核定的和自愿提供的捐助。

2018年5月24日，美国共和党籍参议员科里·加德纳在参议院对外关系委员会提出所谓“台湾国际参与法”，表示美国应该支持台湾当局加入国际组织或获得观察员地位，美国总统应该以此作为美中任何双边接触（包括领导人峰会和美中全面经济对话）的组成部分[98]。所谓“台湾保证法”也强调，美国应该支持台湾地区所谓有意义地参与联合国、世界卫生组织、国际民航组织、国际刑警组织以及其他适当国际组织[99-100]。

2020年2月28日，美国共和党籍众议员斯科特·R·蒂普顿在众议院金融服务委员会提出所谓“台湾公平雇佣法”，规定财政部部长应指示国际金融机构中美国的执行董事利用美国影响力和投票权，确保台湾人在任何应聘决定中不受歧视[101]。2020年5月22日，美国共和党籍众议员安东尼·冈萨雷斯在众议院金融服务委员会提出所谓“不歧视台湾法案”，要求采取行动，改善台湾在国际货币基金组织等国际金融机构的地位;美国财政部应指示美国在国际金融机构的代表反对把台湾作为目的地或过境地施加限制条件[102]。

第三，发展美台经贸合作，推动达成所谓“美台双边贸易协定”。中美建交后，美国与台湾当局主要维持经济和文化关系。但近年来美台经贸合作的政治性日益强烈，所谓“美台双边贸易协定”已达到呼之欲出的程度，这意味着美台实质关系的进一步提升。所谓“台湾保证法”声称，美国贸易代表应根据所谓“美国-台湾贸易与投资框架协定”恢复会谈，以达成所谓“美台双边贸易协定”[103-104]。所谓“防止台湾被侵犯法”要求美国贸易代表在该法案生效180天内与台湾“代表”进行谈判，达成所谓“美台双边贸易协定”[105]。

第四，推动美台人员与文化交流，加强所谓“美国-台湾战略伙伴关系”。2020年6月29日美国共和党籍众议员泰德·S.尤霍在众议院对外关系委员会，7月27日美国民主党籍参议员爱德华·J.马尔基在参议院外交委员会，提出所谓“台湾奖学金法”，要求设立“台湾奖学金项目”，进一步加强所谓“美国-台湾战略伙伴关系”[106-107]。2020年10月20日，美国共和党籍参议员马可·卢比奥和民主党籍参议员杰夫·莫克雷在参议院对外关系委员会提出所谓“台湾关系加强法”，要求美国建立强有力的伙伴关系，提升与台湾关系，应对21世纪挑战;美国应支持美国与台湾的教育和交流项目，建立所谓“美国-台湾文化交流基金会”，深化台湾地区和美国未来领导人之间的联系[108]。

第五，实质提升美国与台湾的所谓“官方关系”。2019年12月23日，美国共和党籍众议员史蒂夫·夏波特等在众议院外交委员会提出所谓“台湾使节法”，要求美国总统根据参议院的建议和同意任命“美国在台协会”台北办事处处长，并使其拥有无任所大使的级别和地位[109]。美国共和党籍参议员泰德·科鲁兹在参议院对外关系委员会，美国共和党籍众议员约翰·R.柯蒂斯等在众议院提出所谓“台湾主权象征法案”，要求美国国务院和国防部允许来自台湾当局和防务力量的代表在美国政府举办的宴会中展示旗帜和徽章[110-111]。

我国要警惕新一届美国国会重拾这些法案或重新推动这些议题的立法。它们一旦生效成为法律，必将进一步虚化美国政府的一个中国政策，进一步破坏中美关系。

（三）议员提出的决议案

美国部分国会议员提出的涉台决议案，其内容和措辞往往比国会正式通过的法案和被搁置的议案更激进。一些国会议员提出的决议案严重违背了中美三个联合公报精神。

2017年4月6日，美国共和党籍众议员泰德·S.尤霍等在众议院预算委员会提出决议案（H.Res.271），强调美国和台湾在所谓“双边贸易关系”中有重要和持久的机会，高标准的所谓“双边贸易协定”将有助于深化经济合作，促进共同利益;敦促美国贸易代表与台湾谈判签署所谓“双边贸易协定”。2018年6月14日，美国共和党籍参议员科里·加德纳在参议院对外关系委员会提出决议案（S.Con.Res.40），敦促行政部门完全实施所谓“与台湾关系法”“与台湾交往法”及其他加强美台实质关系的政策指令。

2018年6月20日，美国共和党籍众议员戴纳·罗拉巴切在众议院外交委员会提出的决议案（H.Con.Res.124）妄称，美国总统应放弃一个中国政策，开始恢复与台湾所谓“正常外交关系”。2019年3月21日，史蒂夫·夏波特在美国众议院外交委员会提出的决议案（H.Res.248）声称，众议院认为应该鼓励台湾海峡两岸进行无条件的、建设性对话;鼓励美台之间所有层级官员窜访;其他国家和国际组织应“避免默认中国的一中原则”;私营公司应“拒绝中国实施一中原则”的措施，在美国的企业应该向美国国务卿报告中国的做法;美国应该“反对中国的一中原则宣传运动”。2020年9月16日，美国共和党籍众议员托马斯·P.蒂凡尼等在众议院外交委员会提出的决议案声称，美国总统应该“放弃一中政策”、实现与台湾所谓“外交关系”的正常化、任命所谓“美国驻台湾大使”并接受所谓“台湾驻美大使”、废除限制美国和台湾当局正常交流和互动的联邦政府准则;美国贸易代表应该发起与台湾地区的正式谈判，达成所谓“美台双边贸易协定”;美国总统、美国常驻联合国大使以及相关美国官员应采取行动支持台湾在联合国及其他美国为成员国的国际组织的所谓“成员地位”。

在所谓“协防台湾”等议题上，一些国会议员提出的决议案表述很露骨。2019年4月1日，美国民主党籍众议员艾略特·L·恩格尔在众议院提出决议案，重申所谓“与台湾关系法”和“六项保证”是且将继续是美台关系的基石;根据所谓“与台湾交往法”，鼓励任何层级美国官员访问台湾并会见台湾当局官员等。2019年6月4日，乔希·霍利在参议院对外关系委员会提出决议案，声称支持台湾当局采取的措施，鼓励加强美国与台湾地区关系，谴责中国大陆对台湾当局造成的所谓“威胁”并“呼吁所有国家政府支持强大、繁荣和民主的台湾”。

美国国会参众两院的这些涉台立法活动，虽然尚未在形式上改变美国对台政策的基本框架，即美国的“一中政策”，但美台实质关系已大大提升。美国国会被搁置的议案以及部分国会议员提出的决议案虽然不具备强有力的法律效力，但反映了美国国内对台湾问题的一些看法。这些看法一旦形成法律或成为政策主张，将会严重损害中国的主权权益，破坏中美关系。

四、中美关系新态势下的台湾问题走向

台湾问题深受中美关系整体态势的影响。通过上述对中美关系新态势、美国在台湾问题上的认知变化、美国国会涉台立法活动等的梳理，本文得出以下判断：

（一）美国对台政策基本框架将保持稳定

短期内美国对台政策基本框架在形式上可能不会有很大变化，但美台实质关系会继续发展。未来美国政府还会在形式上坚持其所谓“与台湾关系法”和中美三个联合公报以及所谓“六项保证”的对台政策基本框架，但美国对台实质关系很可能会在现有基础上继续提升。

美国与台湾当局的接触可能升级。台湾当局有关官员在涉外场合的能见度可能提高;美国支持台湾地区参与国际组织的力度可能增强;美台经贸合作深化，有可能达成所谓“美台双边贸易协定”;美国和台湾地区的教育和人员交流提升，美国可能加强对台公共外交，争取台湾舆论支持;美国和台湾地区的安全合作深化，美国对台军售可能升级，双方联系加强。当然，不能排除一种更极端的情况：新一届美国政府可能在坚持美国的“一中政策”的同时，继续推动所谓“外交”上承认台湾，甚至推动“一中一台”。

美国国会在涉台议题方面可能更加活跃，其影响不能低估。从上述对美国国会涉台立法活动的梳理可以看出，美国国会在台湾议题上非常积极，部分议员非常活跃，产生了十分恶劣的影响。他们推动的已成为法律的法案，为美国政府行政部门推动美台实质关系发展提供了所谓法律依据，未来在美国对台政策中仍将产生较大影响。当然，这些法案如何发挥作用，在很大程度上取决于美国行政部门对中美关系及台湾问题的判断。尚未成为法律或已被搁置的法案以及各涉台决议案，同样反映美国在台湾问题上认知的变化和美国对台政策可能的未来走向。此前积极推动涉台法案的那些议员，连任后可能还会继续推动涉台立法活动，推动提升美国与台湾地区的实质关系。

（二）中美关系和两岸关系同时陷入消极互动

在中美关系进入新态势的同时，两岸关系也日趋紧张。2016年后，蔡英文当局以所谓“转型正义”的名义，削弱岛内支持两岸统一的社会基础[112]，在推动所谓“文化台独”“隐性台独”和“去中国化”的道路上越走越远，两岸关系持续倒退，交流大幅减少。加之2019年台湾当局炒作香港“修例风波”，两岸关系氛围进一步恶化。2020年台湾地区领导人选举后，民进党当局与美国政府互动更加紧密。中国国民党在两岸议题上逐渐丧失话语权。中国国民党党主席江启臣“亲美”倾向非常明显。台湾岛内政治发展及美台互动进一步恶化两岸关系氛围。民进党当局为拓展所谓“国际活动空间”，全力推行所谓“联美制中”政策，主动融入美国主导的“印太战略”[113]。美台实质关系的发展将会进一步恶化两岸关系氛围，阻碍两岸关系发展;同时加深中美之间互疑。未来中美之间、两岸之间能否走出消极互动的模式取决于多种因素，包括：“台独”势力和台湾民意变化情况;未来美国政府对台湾问题的认知及其采取的政策;中美两国之间的互动情况等。

（三）意识形态对抗色彩将进一步加剧

在各种形式的冲突中，意识形态的冲突是最难妥协、最难调和的。在中美关系新态势下，美国挑起的意识形态对抗色彩已经非常浓厚。彭斯、蓬佩奥等多次声称，中美之间的竞争是社会制度、价值观、生活方式和意识形态之争，并把中国视为美国的最大“威胁”。中美关系和两岸关系消极互动的模式会强化意识形态色彩。互动中体现的意识形态色彩越浓，中美关系和两岸关系的调整和改善就越困难。美国处理中美关系时，将会进一步利用台湾地区，打“台湾牌”的可能性大大增加。台湾地区越来越可能成为中美冲突的一个“引爆点”。

五、结  语

中美关系和两岸关系事关中国和平发展大局。当前，中美关系和两岸关系都面临严峻挑战。面对中美关系新态势下的台湾问题，中国需要综合考虑、妥善应对。第一，既要坚定原则，又要努力管控中美之间的分歧，积极推动两国关系回到正轨。第二，高度重视美国国会在台湾问题上的动向，加强与美国国会议員的交流。第三，加强对台工作，以更开阔的思维认识台湾问题，妥善处理与台湾各阶层和群体的交流和互动。台湾问题事关中国国家主权和领土完整，是中国核心国家利益所在。中国既需要展现维护国家利益的坚定意志，也需要用智慧和魄力化解中美关系和两岸关系的僵局，推动中美两国和海峡两岸走出消极互动模式。

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[105]  Taiwan Invasion Prevention Act[EB/OL].[2020-12-04].https：//www.congress.gov/116/bills/ hr7855/BILLS-116hr7855ih.pdf.

[106]  H.R.7414：Taiwan Fellowship Act[EB/OL].[2020-12-04].https：//www.congress.gov/116/bills/ hr7414/BILLS-116hr7414ih.pdf.

[107]  S.4327：Taiwan Fellowship Act[EB/OL].[2020-12-04].https：//www.congress.gov/116/bills/s4327/ BILLS-116s4327is.pdf.

[108]  S.4813：Taiwan Relations Reinforcement Act[EB/OL].[2020-12-04].https：//www.rubio.senate.gov/ public/_cache/files/574ebb80-35fa-4a3b-8713-2cd1bc501111/5B7E7E872DB2A01CF883E6F6E7FBFC3C.taiwan-relations-reinforcement-act.pdf.

[109]  H.R.5535：Taiwan Envoy Act[EB/OL].[2020-12-04]. https：//www.congress.gov/116/bills/hr5535/ BILLS-116hr5535ih.pdf.

[110]  S.3310：Taiwan Symbols of Sovereignty（SOS）Act of 2020[EB/OL].[2020-12-04].https：//www. congress.gov/116/bills/s3310/BILLS-116s3310is.pdf.

[111]  H.R.6287：Taiwan Symbols of Sovereignty （SOS） Act of 2020[EB/OL].[2020-12-04].https：// www.congress.gov/116/bills/hr6287/BILLS-116hr6287ih.pdf.

[112]  劉凌斌.蔡英文主政后台湾地区“转型正义”问题研究[J].台湾研究，2019（1）：26-37.

[113]  中国社科院台湾研究所台美室课题组，汪曙申.蔡英文主政下的台湾当局涉外关系困境[J].台湾研究，2020（2）：12-21.

责任编辑：龚静阳