高职院校校企合作中PPP模式运用初探

杨顺灵，周小晖

(1.江门职业技术学院，广东 江门 529000；2.广东科学技术职业学院，广东 珠海 519090)

一、PPP模式的概述

(一)PPP模式定义

PPP模式(public-private partnership)按英文原意为公私合作伙伴关系，是指公共部门与私人企业之间为提供某种公共产品和服务而建立的一种合作关系。我国把PPP模式定义为政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。①在这个定义中，根据我国实际情况，将原PPP模式中的“私人企业”扩充到“社会资本”的概念，扩充后的社会资本不仅包括私人资本，还包括以国企为主体的法人资本。且对合作的具体模式也做了详细的表述，进一步丰富了PPP模式的内涵。

(二)PPP模式的意义

不断完善基本设施建设，努力提高社会服务水平，是各国政府部门的主要职责。在财政资金日益紧缺的背景下，一些价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的领域引入PPP模式，可以大大减少政府的资金投入，减轻财政负担。同时，PPP项目的引进有利于政府部门转变职能，从以前的社会公共服务提供者演变为管理者，彻底从过去不擅长的经营管理职能中退出，主要负责项目的行政协调、政策支持、质量和安全监督，从而提高了政府的履职效率，降低了履职的风险。而从社会资本方的角度来看，社会资本方通过PPP项目不仅拓宽了投资领域，将资金投到原来由政府部门控制的公共基础设施及公共服务领域。而且由于政府部门和社会资本方共担项目风险，一定程度上也降低了社会资本方的风险。因此，PPP模式的运用促使政府和社会资本方在各自的优势领域充分合作，既实现了双方的互利共赢，活跃了经济，也实现了以最有效的成本为公众提供高质量服务的目标。

(三)我国PPP模式应用现状

从国内外PPP项目的实践来看，目前PPP模式应用的领域主要集中在适宜市场化运作的基础设施领域和公共服务领域。我国PPP综合信息平台管理库项目2019年报显示，截至2019年末，管理库项目累计9,440个，累计投资额14.4万亿元，各领域投资额和项目数构成如下(全国PPP综合信息平台项目管理库,2020②):

图1 截至2019年末管理库项目数行业分布(个)

图2 截至2019年末管理库项目投资额行业分布(亿元)

从以上数据可以看出，在经济成长趋缓、货币以及财政政策维持中性的情况下，政府和社会资本对PPP模式有着强烈的市场需求。我国PPP项目普遍应用于市政、交通、环保等公共基础领域建设方面，对我国的社会经济发展起到了举足轻重的作用，成为了新型城镇化发展的重要引擎。

二、高职院校校企合作中引入PPP模式的思考与探索

职业院校的定位及其应用型人才培养目标决定了职业院校与普通高校尤其是研究型大学的教学模式有着本质区别，行业企业的参与度成了影响职业教育的关键因素。然而在校企合作中，企业参与合作的动力和能力严重不足。校企合作往往是学校一厢情愿，而企业则基于利益的驱动，对职业教育陷入“想说爱你却并不容易”的尴尬局面。究其原因，主要是校企合作中双方的利益诉求没能得到合理的平衡，企业很难在校企合作中获得合理的回报。因此，深入开展校企合作的关键是必须充分考虑双方的利益诉求，以互利共赢为根本的出发点，这与PPP模式的优势特征正好相吻合。由于PPP模式是建立在合作双方合理利益诉求的基础上的，而且项目的一般运营周期平均在20年左右，风险的识别和有效控制显得尤为重要，[1]因此，探索高职院校校企合作中引入PPP模式，需要全面分析高职院校与企业的合作诉求。

(一)高职院校校企合作中引入PPP项目的诉求分析

1.高职院校的诉求分析

高职院校定位于服务区域产业经济发展，着力于培养技术技能型人才，这在我国产业升级、更加发力于中高端制造的大背景下显得尤为重要，而技术技能型人才的培养无疑需要紧跟产业最新的工艺、技术的发展对人才技能上的需求。因此，高职院校对深入的校企合作天生具有紧迫的需求。从学校层面来看，校企合作的关键点在于了解产业需求和发展现状及发展方向，并借助企业的力量，引入实际应用的教学体验，以便能更好地培养出产业发展需要的技术技能型人才。

2.企业的诉求分析

目前我国的绝大多数企业，一部分从过去的计划经济时代逐步发展而来，另一部分是在过去改革开放的快速发展及扩张中发展而来，都在改革开放、全球经济一体化的背景下，经历了较为粗放、快速的发展过程。随着市场化竞争的加剧以及内外部环境竞争条件、环境的变化，企业对于精细化管理、核心技术、工艺、质量方面的提升更加关注，市场已经不允许企业在管理、技术粗放的条件下还可以做大做强。而在精细化管理、技术、工艺等方面的创新，依靠企业自身科研团队的力量往往是无法实现的，因此，企业也希望能借力高校的场地、设备、技术力量优势，实现管理、技术及工艺的转型升级。从企业的角度来看，利益固然是促使企业做出决策的重要因素，但利益并不仅仅表现为资金上的收益，除了量化的资金上的收益外，从战略管理的角度出发，企业可能更关注在产品创新、技术创新、专业技能人才的储备以及管理水平和经营效率的提升等方面的未来发展空间。而且当前很多企业也很关注长期利益，关注回馈社会，创造社会价值，即企业的社会形象及社会认可度，从而让企业进入良性的未来发展。在此情况下，短期利益反而显得没那么重要了，尤其是一些已经发展到一定阶段的企业更是如此。因此，企业在发展过程中也越来越渴望与高职院校的进一步合作。

(二)高职院校校企合作中引入PPP模式的具体项目分析

基于高职院校和行业企业的合理利益诉求，可以考虑在高职院校校企合作中引入PPP模式，借鉴国外成功PPP项目的经验，在经营模式、融资模式中充分考虑项目的特点，并据此遴选合适的参与者，并通过项目的运营模式或融资模式很好地把各方的专长和利益诉求融入项目的设计。

可以尝试从以下几个方面的校企合作中引入PPP模式：

1.校企共建职业技能训练中心PPP项目

这一种类型的校企合作PPP模式在国际上比较典型的是与企业合作办学的德国“双元制”教育体系，以及以印度、牙买加为代表的国家培训基金体系。在这种合作模式下，学校在政府财政拨款资金无法满足需求的前提下，为紧跟产业最新的工艺、技术的发展，应对经济发展对技术技能型人才的需求，可考虑采用特许经营的方式引入社会资本，校企共建职业技能培训中心，以BOO (建设—拥有—运营) 的模式开展校企合作，回报机制可为可行性缺口补助，即学校提供场地、师资，社会资本方在一定时期 (通常为25～30年) 内承担学校职业技能教育培训课程设计、技能培训中心的建设、运营和维护。在运营期内，社会资本方可按法律或者合同约定授权收取一定的费用 (学费) ，政府可以直接通过资金补贴、税收减免、提供低息贷款或贷款担保等对社会资本方进行补贴，进一步降低社会资本方的项目风险。如目前教育部推行的“1+X”证书制度，就比较适合采用这一类型的PPP模式。2019年1月国务院印发了《国家职业教育改革实施方案》(以下简称职教20条)，把学历证与职业技能等级证书结合起来，探索实施“1+X”证书制度。③可通过政府部门牵头,以社会化机制招募职业教育培训评价组织，开发若干职业技能等级标准和证书。采用以上PPP模式，由高职院校和培训评价组织(社会资本)共建职业技能培训中心，以BOO (建设—拥有—运营) 的模式建立起利益共享、风险分担的长期合作关系，从而有效推动“1+X”证书制度的落地实施。

2.校企共建研发中心PPP项目

在校企合作中，高职院校能否将企业的真实研发项目乃至研发中心引进学校, 与企业共同研制新产品、新工艺和新材料,是校企深入合作的重要体现。[2]校企共建产品研发中心PPP项目，由学校与企业基于长期合作的需要，共同建立研发中心，并由双方共同运营。项目的运作方式为ROO (改造—拥有—运营) 的模式，回报机制可为可行性缺口补助。在PPP项目运行过程中，企业根据自身的发展诉求，提供真实的产品研发项目，学校提供研发场地、科研人员和研发设备，研发经费可采取部分企业投入、部分学校投入、部分政府补贴的形式进行筹集。从学校层面来看，研发中心为学校的实践教学提供机会和场所，并提供部分学生的实习及就业岗位，同时将企业的真实环境引入教学环境，学生在专业教师团队的带领下参与企业的技术创新和产品研发，实现学习与就业的零距离衔接，培养出大量行业高度需求的毕业生；从企业的层面来看，企业则将产品、技术的研发活动引入学校，利用学校的技术力量开展研发，节约了企业的研发成本，实现了校企的双赢。这一类型的校企合作模式目前在我国高职院校中已有先例，但完全作为PPP项目进行运作的并不多。从国外来看，新加坡南洋理工学院的“教学工厂”可提供有价值的参考。

3.校企共建信息化中心PPP项目

职业教育信息化是在当前信息化时代大背景下，培养高素质技术技能型人才的重要支撑，也是职业教育现代化发展的必然要求和重要途径。[3]目前我国大部分高职院校信息化建设中普遍存在的问题主要是教师的信息化课程开发能力跟不上信息化教学的要求。因此不可避免地，很多高职院校的信息化教学大多演变为PPT教学。正所谓“专业人做专业事”，高职院校在学校信息化建设方面可尝试引入社会资本，与具备专业信息化开发条件的专业公司共建信息化中心，以BTO(Build-Transfer-Operate，即建设-移交-运营)模式进行运作，具体包括：信息化基础设施建设、网络中心建设、信息化课程建设等，即社会资本负责建设，完工后即将设施所有权移交给学校，随后学校再授予其经营该设施的长期合同，由项目公司负责教育信息化系统软硬件设施的运营维护，并对核心基础部分进行更新改造。回报机制可为可行性缺口补助。即在运营期内，社会资本方可按法律或者合同约定授权收取一定的网络服务费用和信息化课程建设费用，政府可以直接通过资金补贴、税收减免、提供低息贷款或贷款担保等对社会资本方进行补贴，进一步降低社会资本方的项目风险。

职业教育校企合作中的PPP模式，本质上是一种公共服务管理制度的创新。这种制度创新面临着如何在保障教育质量的前提下，合理兼顾社会资本方的合理利益的问题，因此，在项目具体的设计和实施过程中，政府部门应做好顶层设计，对PPP项目参与者的投资、产权、经营、收益、税收等方面给以明确的制度性安排和具体可供操作的法律规定，同时加强对PPP项目的监管，建立资金的使用效益评估机制和问责机制。学校层面需将教育教学质量的提升作为合作的根本原则和出发点，注重与社会资本方的长期合作，在确保满足教育教学质量的前提下，使社会资本获得合理利润，实现双方利益共享。

注释：

①中华人民共和国财政部，http://www.mof.gov.cn/，《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式通知》。

②数据来源：财政部政府与社会资本合作中心，http://www.cpppc.org。

③现代远程教育网，http://www.chinamde.com/，解读|开展1+X证书制度试点。