加强特种设备安全双体系建设探讨

侯文峰

（烟台市特种设备检验研究院，山东烟台 265508）

0 引言

2016年10月9日，国务院安委办下发《实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》（安委办〔2016〕11号），要求各地区、各有关部门和单位要将构建双重预防机制摆上重要议事日程。这就在顶层设计上凸显了构建双重预防机制对于遏制重特大事故的重要意义。特种设备安全作为涉及民生福祉和社会稳定的安全生产重要组成部分，建设风险分级管控、隐患排查治理双重预防机制，更显得必要和紧迫。

1 双重预防体系的理论基础

海恩法则指出：每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。由此可见，将着力点和重心前移，在找事故源头上下功夫，及早发现风险点，及时处置和消除隐患，是最具有经济性和实效性的事故防范措施之一。安全风险分级管控和事故隐患排查治理双重预防体系（以下简称双体系）正是遵循海恩法则而建立的。

2 特种设备安全状况

根据《市场监管总局关于2019年全国特种设备安全状况的通告》[1]，2019年全国共发生特种设备事故和相关事故130起，发生在使用环节的有109起，占到总数量的83.85%，无证作业、违章操作、操作不当、维护缺失、管理不善、应急救援不当等因素是导致使用环节事故多发的主要原因。通过分析事故发生的原因，可以清楚发现，特种设备事故除极少数因自然灾害等不可抗力因素外，皆为责任事故，责任事故便多与人的不安全行为有关。另外，如果企业已建立起完善的双重预防体系[2-3]，并得到有效实施，物的不安全状态也可以通过相关责任人员的风险管控、隐患治理等主动干预行为得以改善，成为安全状态。

3 建设特种设备双体系的作用和意义

建立健全特种设备双体系，对于特种设备使用安全具有重要意义。主要体现在以下4个方面。

（1）通过建立制度化的风险分级管控体系和隐患排查治理体系，可以使企业安全管理责任分工明确、层级清晰，安全管理程序更加规范合理，避免安全管理责任人在安全管理方面轻重不分，也更易于企业主要负责人履行安全生产第一责任人的义务。

（2）通过编制风险分级管控清单和隐患排查清单，能够实现风险管控和隐患排查治理责任到人，相应的管控措施和治理措施更具有针对性和有效性，避免在安全管控工作上人力、物力、财力投入的盲目性，提升投入效能，降低安全管理成本。

（3）建立特种设备双体系，将安全管控工作重点前移，有利于使用单位提前控制风险，及时发现事故隐患苗头，通过控制措施和排查治理实施，防止事故发生，最大限度地贯彻“安全第一，预防为主”的方针。

（4）特种设备安全监察部门通过检查双体系相关文件和记录，可以直观的对使用单位履行安全主体责任情况进行了解和评价，减少对设备本体等具体细节的检查，提升监管实效。

4 特种设备双体系建设初见成效

前期，笔者参加了本市市场监管部门组织的涵盖化工、机电、食品（涉氨）、橡胶、矿物开采及冶炼、危化品充装等行业领域企业的特种设备双体系建设情况检查评估工作，其中部分企业已经按照有关标准规范和主管部门要求，建立起适用于本单位的特种设备双体系[4-5]。

如某肉食企业2018年初按市场监管部门要求，开始建立特种设备双体系，开始不理解，认为是在搞形式主义，后来逐渐认识到双体系对于事故防范的实用性和必要性，变为主动建设、充分利用，抓安全促生产初见成效。

重点抓住以下5个环节：

（1）建立组织机构，包含单位负责人及各部门负责人，并负主责。落实单位主要负责人为安全生产第一责任人的制度。

（2）风险点及危险源确定：该公司共有锅炉、压力容器、厂车等特种设备23台（套），制冷和热力管道数12条。确定特种设备风险点29个，根据安全检查表（SCL）法辨识危险源917个。根据《安全检查表分析（SCL+LS）评价记录》，制订了《设备设施风险分级管控清单》，确定1级风险点7个、2级风险点19个、3级风险点89个、4级风险点212个，其余为5级风险点。对确定为2级以上的风险点进行风险告知，引起有关人员足够重视。

（3）风险分级管控，首先管理与现场风险源应分置，减少工作量。管理上可以年查为主，年初列出可能出现的风险源、月查对，在风险来临前解决问题，使管理风险降为零。现场风险源很多，必须分清日、周、月、季、年检查项目，日查以当班操作人员为主，周查以班组为主，月查以部门为主，季查、年查以单位（管理部门）为主，主要领导必须参加。分级检查的风险源要以风险的危害程度和可能产生危害的周期为依据，合理划分，并根据检查情况适时做出调整，力求分级、全面管控。

（4）隐患治理：根据隐患排查治理情况，编制了《隐患排查治理台账》，小问题马上处理，大隐患决不放过。由于职责落实不到位而引起的风险升级，对责任人进行处罚。

（5）定期对双体系建设工作进行总结评审，适时改进。

该企业由于职责落实到位，高风险点的数量逐年减少。自建立双体系以来，没有发生任何安全生产事故。

5 特种设备双体系建设存在的问题

根据目前特种设备使用单位双体系建设总体情况，使用单位在建立特种设备双体系时，主要还存在以下5个方面的问题。

（1）双体系相关制度文件不够健全。有的甚至缺少对关键岗位人员任命、关键人员职责规定的文件。

（2）双体系相关制度执行不够到位。例如人员培训制度，对于相关标准组织学习流于形式，无法提供培训计划、培训记录、考核记录等见证材料，这就极易造成相关管理人员、作业人员甚至企业主要负责人对于风险管控职责、隐患治理措施等内容不清楚、不了解，双体系建设“空心化”，责任无法落实到人。再比如风险告知制度，未在生产现场醒目位置和重点区域设置安全风险公告栏，未制定岗位安全风险告知卡，隐患治理环节也存在隐患通报、隐患整改通知单等见证资料缺失等情况。

（3）对双体系实施有关要求理解不透。对特种设备使用管理各环节的各危险源分析不够准确，风险分级不合理，造成管控责任不清、管控措施不当等问题。有的单位风险点登记台账存在信息项目不全的现象，有的风险点登记台账只考虑了设备在常规状态的风险因素，没有考虑非常规状态下可能存在的风险。

（4）隐患排查计划制定不合理，排查内容不够详尽，整改措施落实不够到位。有的单位未能根据特种设备使用特点以及生产运行特点、季节特点，制定隐患排查计划，未能明确各类型隐患的排查时间、排查目的、排查要求、排查范围、组织级别及排查人员等；有的单位发现隐患整改不及时、不彻底，极有可能将一般事故隐患拖成重大事故隐患，甚至发展为事故。

（5）双体系运行未能做到持续改进。有的单位没有按照标准要求，每年对双体系建设情况进行系统性评审，没有根据双体系运行情况及企业工艺、设备、人员等重大变更，及时更新相关清单、台账，及时调整风险点管控级别和措施；有的单位未对特种设备专项应急预案进行定期演练，从而无法识别专项应急救援预案中的缺陷和不足，造成事故后果严重性增大。

6 特种设备双体系建设的思考和建议

双重预防体系建设是一个新生事物，其对于防范安全生产事故的发生可以起到至关重要的作用，收到事半功倍的效果。

（1）有关安全监管部门应健全法规标准体系，加快制定各类特种设备双体系建设实施指南，在双体系建设中给予更为详细、更为精准的指导。

（2）加强宣传引导工作，重点打造标杆企业，培育一批在特种设备双体系建设方面成果突出的单位，树立典范做引领。

（3）引导第三方技术机构参入企业双体系建设相关工作，形成一批管理规范、服务优质、水平较高的双体系建设咨询、评估技术服务机构，为使用单位特种设备安全管理及双体系建设提供专业技术服务。

（4）特检机构应积极助力特种设备使用单位安全风险辨识和事故隐患排查治理等工作，依托于特检机构的专业技术优势，在特种设备检验检测过程中查找安全风险和事故隐患，为降低风险、消除隐患提供专业技术支撑。

（5）完善优化双体系执法检查标准，将企业特种设备双体系建设和运行情况作为执法检查的重要内容来抓，对重点领域、重点企业组织开展特种设备双体系建设情况专项检查，督促企业落实特种设备安全主体责任。积极探索双重预防体系与现行安全监管制度相结合、与安全生产双重预防体系相结合的特种设备安全监管新模式。

7 结语

双重预防体系是防范特种设备安全事故的两道防火墙，第一道防火墙是“管风险”，从源头上系统辨识风险，分级管控，把风险控制在可接受范围；第二道防火墙是“治隐患”，排查风险管控过程中的缺失、漏洞和失效环节，采取有效治理措施，把隐患消灭在事故发生之前。只要政府监管部门能够科学引导，健全相关法规标准，使用单位能够正确认识，建立健全并有效实施特种设备双体系，特种设备安全事故就一定可以做到可防可控，特种设备重特大事故也可以得到有效遏制。