社区分异视角下社区公共服务设施可达性评价研究——以上海市高密度老龄化社区为例

0 引言

社区公共服务设施作为社区精神的物质载体，其配置对居民社区归属感有直接影响。长期以来，关于社区公共服务设施配置的理论研究和建设实践在探索中不断更新和完善。随着《城市居住区规划设计标准》（GB 50180—2018）（以下简称《住区标准》、《上海市控制性详细规划技术准则》（2016修订版）（以下简称《控规准则》）、《上海市15分钟社区生活圈规划导则（试行）》（以下简称《生活圈导则》）等新一批国家标准、地方规范陆续出台，社区公共服务设施配置逐步由“见物不见人”的空间指标转向应对居民需求的生活圈配置，配置标准的变更突出了对可达性的要求。关于公共服务设施可达性的研究，一直是城乡规划学、地理学等学科持续关注的研究课题，诸多学者探讨了公共服务设施可达性评价的各种模型和方法[1-3]，并依托不同城市案例，对医疗、公园绿地、文化教育等设施可达性进行了多种评价方法的探索和应用[4-8]。总体看来，国内学者对设施可达性的研究多集中于某一类公共服务设施，而对社区公共服务设施多种类型的综合评价研究较少。

与此同时，超大城市社区存在人群年龄构成、户籍构成等多元化的异质性[9]。从理论上看，社区类型分异的客观存在和长期以来社区公共服务设施按户籍人数总量配置模式之间的矛盾，必定会导致特大城市社区不同程度地存在社区公共服务需求与设施配置之间的不平衡和不充分。新规范、新标准以及社区类型与设施配置匹配不佳引发的供需矛盾，对城乡规划提出了新的研究任务。在社区类型分异的背景下，公共服务设施配置应考虑“典型人居”的基本属性（人口规模、人口密度、人口结构）[10]，辨别并匹配城市社区类型，寻求公共服务设施与社区属性的空间匹配，以提升居民对社区公共服务设施可达性的满意度。国外学者较早关注了设施可达性水平与居民社会经济属性的匹配[11-13]；国内学者近年来也逐渐认识到设施配置中体现社会公平正义的意义，开始将公共服务设施与人口特征进行匹配，分析、探讨空间剥夺等问题[14-17]，其研究视角多集中于外来人口、低收入群体等，基本分析单元多为居住用地、居委会、居住区层面。

关于国内外社区类型的研究及上海市社区类型划分，已有相关文献[9]详细阐述，本文将延续划分方法和研究思路，选取典型社区分析并评价社区公共服务设施可达性水平，进而通过居民调研分析居民对设施可达性的主观感受，综合客观数据和社会调查数据对多项社区公共服务设施进行综合评价，为社区公共设施规划和社会治理提供参考。

1 研究对象概况

1.1 典型街道基本情况

不同类型的社区伴随不同程度的社会问题，城市规划和社会治理须重点关注社会问题比较突出的社区。在上海市社区分异和老龄化程度日趋加深的背景下，本研究聚焦高密度老龄化社区。利用GIS技术，选择区位属性、人口密度、年龄结构、收入水平、户籍结构等5项社区基本属性，对上海市城乡社区进行空间叠加[9]。上海市高密度老龄化社区（共86个）实际存在6种类型，其中，共有84个社区位于中心城区，仅2个街道位于外围区，边缘区无高密度老龄化社区。抽样调研时，主要考虑不同社区类型至少抽取1处，并考虑避开非居住功能的街道及社区人口变动较大的街道，如外滩街道、淮海中路街道等。最终选择6个街道作为典型样本社区（图1），社区各项属性见表1（原始数据在相关文献[9]中已阐述）。

1.2 研究概念界定

1.2.1 社区公共服务设施

《住区标准》提出了社区生活圈概念，打破了传统居住区公共服务设施配套的孤岛效应[18]，更加强调开放共享。在上海市高度老龄化的背景下，本文选择与居民日常生活联系密切（兼顾常住人口及老龄人口两种属性）、设施服务范围柔性并提供开放式服务的设施，包括文化设施、医疗设施、商业服务设施、公园、公共交通设施和养老福利设施等六大类型的7个项目（表2）。其中，设施项目选择使用频率较高且能够为社区居民提供高质量、高水平的社区级公共服务设施。在此范畴下，同等步行范围内可以获得更高级别的同类设施，可作为社区级公共服务设施的有效补充，在调研时亦列入统计范围。

图1 样本街道区域位置图

1.2.2 可达性

可达性作为人文地理学、城乡规划学等学科用以评价空间布局的重要概念，其研究起源于古典区位论。1959年，Hansen在区位论基础上正式提出了“可达性”的概念[1]。不同学者对可达性的理解各有不同，其中，以“借助交通工具和道路使人接近设施、获得服务的难易程度”[2]的关注点更具有普适性。鉴于目前社区公共服务设施配置理念和方式的重大转变，生活圈理念更加强调社区公共服务设施在步行方式下的便捷可达，将交通模式限定为步行方式。因此，本文评价的可达性是“步行方式下居民到达设施的难易程度”。

表1 典型街道基本情况

表2 老龄化背景下的社区公共服务设施体系

2 研究方法与数据来源

2.1 研究方法

2.1.1 可达性计算方法

可达性是公共服务设施获取便捷性的主要考核指标。随着可达性在不同应用领域的拓展，其评价方法不断涌现并改进。对比当前常用的度量方法，如最小距离法、重力模型法、覆盖法等，笔者认为最小距离法与“到达设施的难易程度”更为契合[16]。因此，本文选择基于交通路网生成的更加精确的网络分析法，以最短网络路径距离作为分析支撑。首先，计算居委会单元获得公共服务设施的最短网络路径距离，生成步骤如下。

2.1.1.1 确定居委会单元的人口重心

假设某居委会单元包含i个居住小区，则该居委会单元人口重心的地理坐标为：

式中，Xi、Yi为第i个居住小区质心的地理坐标（经、纬度）；Pi为第i个居住小区人口数；∑Pi为居委会单元总人口。

2.1.1.2 构建网络数据集

利用GIS系统对设施点、连接和节点等进行仿真模拟。其中，设施点代表设施所在位置，公园的空间定位为每个出入口，其他设施空间定位为质心位置；连接（城市步行路网）采用开放式街道地图（Open Street Map）数据，包括城市主干路、次干路两侧的人行道、城市支路和居住组团级道路；节点则代表各个交叉路口，不设置红绿灯。

鉴于设施服务范围的柔性且提倡设施共享，社区公共服务设施的服务范围与行政辖区可能出现错位。因此，居民选择设施的空间范围（即数据范围）突破行政边界，并包括沿街道行政边界向外1 000 m缓冲区范围。

2.1.1.3 筛选并获取各居委会单元所能获得某种公共服务设施的最短步行距离

采用网络分析法，计算各居委会人口重心所能获得不同设施的网络路径距离，并通过对比筛选出各项设施的最短网络路径距离。

2.1.2 可达性评价指标

综合考虑社区公共服务设施的“空间”属性和“人本”属性，基于居委会单元获得各项设施的最短网络路径距离和“六普”人口数据，将空间指标（最短步行距离）转换为社会指标（人口覆盖率），以人口覆盖率评价设施是否能够服务到大部分使用者[19]。在此设置两个指标，即共性标准指标Pa和个性标准指标P，以设施的步行可达覆盖率作为评价街道层面设施可达性的指标。

2.1.2.1 共性标准指标Pa：客观可达覆盖率

便捷可达是社区公共服务设施的共性要求，本文选取高质量、高水平的公共服务设施。一般情况下，居民获取同级别设施的行为存在就近倾向，即距离最近的设施往往是居民经常到访之地。同时，居民的步行出行意愿随距离增加而降低：步行距离300 m以内，绝大多数人非常乐意；在500 m以内，大多数人乐意；超过1 000 m，则倾向于机动交通[16,20]。故将1 000 m设为客观可达范围。依托街道内居委会单元获得某项公共服务设施的最短网络路径距离，可统计客观可达范围（1 000 m）内的居委会人口之和占街道总人口的比例，计算公式为：

指标Pa直接评价各项设施客观可达的覆盖水平。Pa数值越大，说明客观可达覆盖人群比例越高，直接显示设施配置成果。

2.1.2.2 个性标准指标P：生活圈覆盖率

“生活圈”作为社区公共服务设施配置的理念，上海亦有相关配套细则实施。综合参考《控规准则》《生活圈导则》《住区标准》的相关规定，确定7项社区公共服务设施的考核距离（表3）。

表3 社区公共服务设施的服务半径要求

将各居住单元（居委会）所能获得的各项设施最短步行距离与生活圈达标考核距离（表3）进行对比，若某类服务设施的最短步行距离≤该项服务设施的生活圈达标考核距离，则该居住单元某项服务设施的生活圈配套考核达标；反之，则不达标。然后，将生活圈考核达标的各居住单元人口数量求和，其占社区（街道）总人口的比例即获得达标水平P，计算公式为：

指标P直接评价各项设施的生活圈覆盖水平。P数值越大，说明生活圈覆盖人群比例越高，可反映设施的生活圈配置成果。

2.1.3 基于居民评价的加权综合

为准确评价不同类型社区公共服务设施的综合可达性水平，首先，应确定各项设施的权重。问卷调研结果显示，居民普遍认为菜场是最重要的，其次为医疗设施、公共交通站点和公园，再次为文化设施，日间照料中心排在最后。同时，对两种公共交通站点也进行了重要性评价，近6成调研对象认为两者一样重要，3成调研对象认为公交站更重要，1成调研对象认为地铁站更重要。根据此重要性评价结果，并参考同类研究成果[16]，按层次分析法评分规则，构造出各类社区服务设施两两比较的相对重要性判断矩阵（表4）。

然后，利用yaahp软件计算出各类服务设施权重系数，即：菜场W1=0.3795，医疗设施W2=0.2545，公共交通站点W3=0.158（W3地铁站=0.079，公交站W3公交站=0.079），公园W4=0.0995，文化设施W5=0.0694，日间照料中心W6=0.039。利用不同设施的权重，与单项服务设施覆盖率加权汇总得到社区层面多项服务设施的加权综合覆盖率，即加权综合指标，指标值越高，说明社区各项公共服务设施可达性覆盖的综合程度越好。

2.2 数据来源

研究数据包括街道空间数据和居民问卷调研数据两部分。

2.2.1 街道空间数据

街道行政区划数据来自“六普”空间数据；城市步行路网数据来自Open Street Map网站；公交站POI点位数据来自2018年高德地图；公园出入口点位数据来自实地调研；文化设施、医疗设施、地铁站、菜场和日间照料中心的点位数据均采用相应管理部门的官方网站数据并加以现场核实。

2.2.2 问卷调研数据

本次问卷针对6个样本街道，内容包括居民个人情况、居民对各项设施重要程度评价及使用频率、居民对社区公共设施可达性的满意度评价等。为保证问卷调研的有效性，问卷全部以采访者当面问答形式完成。每个样本街道发放100份问卷，6个街道共回收问卷573份，有效问卷478份，有效率为83.42%。在有效问卷中，男女比例为48.7∶51.3，不同年龄段、不同户籍、不同文化程度均有覆盖。

表4 基于层次分析法的各类社区服务设施两两比较相对重要性判断矩阵

3 可达性评价结果分析

3.1 设施可达性水平分析

3.1.1 客观可达覆盖水平评价

指标Pa描述客观可达标准下的覆盖水平。对比6个街道的加权综合覆盖率（表5）可知：80%以上的街道（包括四平路街道、延吉新村街道、宝山路街道3个街道）中，综合水平高的街道均位于中心城区的核心区域；岳阳街道位于松江老城，其综合水平位于70%～80%区间；嘉定镇街道位于嘉定老城，其综合水平位于60%～70%区间；覆盖水平最低的样本街道为虹桥镇，位于中心城区的边缘区域，除公交站、菜场外，其他各项设施的可达性水平均在60%以下。

对比各项设施的客观可达覆盖率平均值（表5）可知，设施之间可达性分异明显。其中，公交站的可达性水平最高；菜场和公园的可达性水平较好，达到80%以上；文化设施的可达覆盖率在70%～80%之间；医疗设施、日间照料中心和地铁站3项设施的可达覆盖率在60%～70%之间，而嘉定镇街道的地铁站项目客观可达覆盖率为0。

3.1.2 生活圈覆盖水平评价

指标P描述在生活圈标准下的覆盖水平。各街道生活圈加权综合覆盖率（表6）对比显示，仅四平路街道和延吉新村街道的综合覆盖水平在60%以上，其他4个街道均在60%以下。这说明社区设施配置现状距离生活圈步行可达性要求存在明显差距，社区生活圈建设需要进一步完善。

各项设施的生活圈覆盖率的平均值（表6）显示，文化设施的覆盖率平均值最高，为71.47%；医疗设施和公交站的覆盖率平均值次之，在60%～70%之间；地铁站、菜场的覆盖率平均值为45%左右，但在不同街道间波动不同，如宝山路街道菜场覆盖率最低但地铁站覆盖率最高，而嘉定镇街道表现完全相反；公园和日间照料中心的覆盖水平最低，生活圈覆盖人口不足30%。

表5 样本街道各项设施的客观可达覆盖率对比

表6 样本街道各项设施的生活圈覆盖率对比

3.1.3 指标差值及均值分析

6个街道的两项指标（Pa和P）差值体现的是在两种不同考核标准距离区间所覆盖的人群比例，由表5和表6对比可见，除文化设施和医疗设施外，其他各项设施的指标P较Pa均有下降，特别是菜场、日间照料中心和公园设施的达标水平明显下降，其覆盖率差值说明：存在大比例的居委会获得此3项设施的最短距离在500～1 000 m；这个数值区间的居民获得设施的便捷程度虽然没有满足生活圈的高标准考核，但仍处于居民出行意愿之内。在实际体验中，距离存在递减消退规律，不存在因为生活圈限定500 m考核标准，而导致居民对500 m和501 m相近距离的可达性产生断崖式感受。考虑到两种考核标准差值区间的设施，对可行性贡献加以50%的折减计入，故以指标P、Pa之均值来衡量设施的综合覆盖水平。

对比各街道不同设施覆盖率均值（表7）可知，综合覆盖水平差异不仅存在于街道之间，也存在于各项设施之间。

（1）延吉新村街道、四平路街道、宝山路街道3个街道的综合覆盖水平较好，均在平均值之上。其中，延吉新村街道设施的覆盖水平最高，且不存在配置水平低于60%的项目；四平路街道的综合覆盖水平次之，但是日间照料中心和公园的覆盖水平低于60%，存在配置不足；宝山路街道的覆盖水平接近70%，但日间照料中心和公园明显配置不足。

（2）嘉定镇街道和岳阳街道两个街道的综合覆盖水平一般，综合覆盖率在60%左右；其中，岳阳街道的覆盖水平不足60%，存在多项设施配置不足，包括医疗设施、日间照料中心、地铁站等。

（3）虹桥镇的综合覆盖率最低，仅为40.6%，除公交站外，其他所有设施都存在配置不足。

不同类型的社区公共服务设施间，亦存在明显的可达性差异。其中，公交站可达性水平最好，接近85%；医疗设施、文化设施和菜场可达性水平较好，在70%左右；公园可达性水平为55.12%，在街道间的波动表现与区位无明显关系；地铁站可达性水平为53.87%，但在街道之间呈现明显差距，城区中心区域覆盖水平在80%以上，越往外围覆盖水平越低，与区位明显相关；而日间照料中心的可达性水平普遍处于低位。

3.2 居民满意度分析

进一步统计受访者对社区公共服务设施的使用频率和便捷程度满意度，以评判居民对社区公共设施可达性的评价。在使用频率方面，将变量“没去过”“偶尔去”“每月2～3次”“每周都去”和“每天都去”分别赋值为1～5分，分值越高，说明使用频率越高。同时，对满意度“非常不满意”“不满意”“一般”“比较满意”和“非常满意”亦分别赋值1～5分，分值越高，表示受访者对该项社区公共服务设施可达性的满意度越高。

表7 样本街道各项设施的覆盖率均值一览表

满意度评价显示，岳阳街道居民对社区公共服务设施可达性满意程度较高，而宝山路街道和延吉新村街道的主观满意度相对较低。对统计数据进一步采用单因素方差分析，检验不同类型社区中居民对不同设施的使用频率、满意度上是否存在显著差异。方差分析结果显示（表8），居民对于社区公共服务设施可达性的满意度在不同街道间存在差异，尤其是医疗设施、公园和地铁站。其中，医疗设施可达性的满意度平均值显示，相较于其他几个街道，宝山路街道居民满意度最低，岳阳街道的满意度最高；公园可达性的满意度平均值显示，延吉新村街道居民的满意度最低，岳阳街道的满意度最高；宝山路街道居民对地铁站可达性的满意度最低，而岳阳街道的满意度最高。

交叉对比社区公共服务设施的综合覆盖水平和居民满意度（表7、8），发现部分街道社区公共服务设施的客观可达性水平与居民主观满意度之间存在明显不匹配的现象。

例如，虹桥镇各项公共服务设施可达性水平均较低，但居民对设施可达性的满意度却相对较高。从各个设施的使用频率来看，虹桥镇居民使用这些公共服务设施的频率较低，或与虹桥镇境内中高端地产集聚了大量高收入居民或外籍人士有关，社区内部存在较多服务价值高于公共产品的俱乐部产品（私立医院、私人会馆等），即使现阶段虹桥镇社区公共服务设施可达性较差，但居民的满意程度仍然较高。个别访谈调研过程中，部分居民虽然认为菜场项目很有必要，但其买菜行为多为开车至大型超市一次性完成多项购物体验，出现了菜场覆盖水平最低但满意度中等的现象。

延吉新村街道在6个街道中老龄化程度最深，相较于其他几类街道，其综合覆盖水平最高（表7）、设施可达性可谓最好，但街道居民对多项设施（如文化设施、菜场、公园等）可达性的满意度评价却是最低。客观可达性与主观满意度之间存在矛盾，结合居民对各项设施的使用频率均较高，推断此老龄化程度极高的街道是由于老龄人口众多且步行速度慢，导致对步行可达的距离要求更高。

3.3 结论

通过上述分析比较，我们可以得出以下几点结论。

（1）不同类型社区间存在明显的设施可达性差异，且与社区地理区位明显相关。可达性较好的延吉新村街道、四平路街道、宝山路街道3个街道，均位于中心城区的中心区域；可达性一般的嘉定镇街道和岳阳街道两个街道地处中心城外围区，是依托老城（嘉定老城和松江老城）形成的高密度且老龄化社区代表；可达性最差的虹桥镇则位于中心城区的边缘区域。

（2）不同类型的社区公共服务设施间亦存在明显的可达性差异。其中，公交站可达性水平最好，医疗设施、文化设施和菜场可达性水平较好，公园、地铁站可达性水平一般，日间照料中心的可达性水平普遍处于低位，且地铁站在街道间波动规律与区位关系明显相关。

（3）居民对于社区公共服务设施可达性的满意度在医疗、公园和地铁站三项设施上存在显著差异。问卷调研结果显示，岳阳街道居民对社区公共服务设施可达性满意程度较高，而宝山路街道和延吉新村街道的主观满意度则相对较低。

（4）对比设施可达性的客观覆盖水平和居民满意度，发现部分街道社区公共服务设施的客观可达性水平与居民主观满意度之间存在明显不匹配的现象。

4 思考

4.1 探索面向不同人口结构的可达性弹性指标

某些设施高水平的客观配置与低水平的主观满足之间存在矛盾，揭示了设施配套与社区人口结构特征的不匹配。上海市新一轮《总体规划战略研究报告》中提出，要建设适应不同人口结构特征的差异化配套设施，对不同社区类型提供不同指标引导，以提升社区公共服务设施的配置精准化[21]。目前，配置规范对于“用地面积”规定设置了弹性指标，但并未为生活圈步行距离设置面向不同社区类型的可达性弹性指标。那么，在“建设适应人口结构特征的差异化社区配套”目标下，根据社区类型和目标人群的不同，建议制定弹性化的设施可达性指标。根据目标人群的出行方式、需求特征，对可达性的弹性标准进行设置，例如，在高度老龄化地区加强人文关怀，缩小老龄人口常用设施（菜场等）的步行距离；在城市边缘区的中产人群集聚社区，考虑购物需求层次不同，服务半径进行弹性上调，加大部分设施服务范围。设施配置应把握和适应当前社区类型分异的现实特点，充分考虑不同的人口特征和差异性需求。

表8 各项设施可达性的满意度及使用频率方差分析表

4.2 建立依托街道行政管理单元的多元参与机制

本文对社区类型的划分与当前行政单元区划在地域范围上吻合，对于公共服务设施空间布局与实施落地有现实意义。依托街道行政管理单元建立设施供应与居民需求之间的良好对话路径，有利于促进社区项目的查漏补缺，提升设施可达性水平，并有助于促进街道层面的社会治理工作。

无论从政府服务水平还是居民需求差异的角度，都指向因地制宜的多元参与。一方面，依托行政管理单元，建立设施供应与居民需求紧密相关的供需协调机制，完善“自下而上”的居民需求表达机制，关注老龄人口、低收入人口等特殊群体，提升设施可达性水平和配置精准度；另一方面，针对社区类型分异带来的多样化需求，应充分发挥街道的作用，建立政府主导下的多元参与配置机制，以应对社区不同人口结构的公共服务层次和内容，提高居民满意度。