贺雪峰：村级治理应当治什么

编者按：

贺雪峰，现为武汉大学中国乡村治理研究中心主任、博士生导师。他长期从事农村调查，自1996年以来，先后在全国二十余省市做农村调查，调查内容涉及村民自治、乡镇财政、乡镇选举、信访制度、税费改革、农地制度、建设用地制度、乡村水利、农业经济、农业现代化、农民福利、农村文化、农村弱势群体、新农村建设、农村扶貧、乡村规划、农民工、城乡关系、城市化等方面。他所带领的学术团队长期致力于农村研究，主张“田野的灵感、野性的思维、直白的文风”，其研究风格在学界产生了深远的影响。以他为核心的研究团队被称为“华中乡土派”。

村级治理应当治什么？这是一个问题。

当前媒体报道以及地方政府所强调的，村级治理目标都是要将农村建设成华西村，都是要带领农民致富，都是要建设“强富美”村庄。因此，在村干部选配、产业发展、集体经济、中心工作诸方面，全国农村都似乎要以最高标准提出要求，进行考核，以及选择表彰。

华西村当然是好的，美丽乡村当然也是好的。农民能在农村致富，在当前时期村庄就可以做到“农业强、农民富、农村美”，也当然是好的。现在的问题有二：一是华西村不可复制。当前全国学习华西村已变成华西村旅游支柱产业，却几乎没有复制成功的先例;二是全国各级地方政府都在集中资源打造美丽乡村示范点，在一个村庄动辄投资上亿元，过后却连基本维护也做不到，很快就复旧如初，不仅无法示范，而且白白浪费了财政资源，挤占了十分宝贵的惠农资源。

当前中国正处在快速城市化进程中，仍然属于发展中国家，经济增长主要在城市，农民正在快速进城，从城市获取就业与收入机会，有越来越多农户家庭在城市买房安居下来。农民进城，农村重组。当前的农村因此就不可能将一切关系都固定下来，而是要为农民进城创造条件，要为留守农村人员提供基本公共服务，要为那些进城可能失败的农民保留返乡退路。

也就是说，当前全国绝大多数农村，村级治理的主要目标不在于发展而在于维持，不在于经济而在于社会，不在于致富而在于保底。按这样一个目标来看当前的村级治理，其工作重点就应当集中在以下方面：

第一，协助国家惠农资源安全落地。国家向农村投入大量资源建设基础设施，提供公共服务，这涉及到千家万户。村干部的重要工作就是协助国家有关职能部门，让国家资源安全落地，有效发挥作用。

第二，将农民组织起来对接国家资源。国家资源在村庄安全落地，关键要有农民组织。农民组织起来，参与到资源落地过程，就能充分表达出农民公共品需求偏好，抑制钉子户，防止搭便车，以及防止农民形成“等、靠、要”思想。将农民组织起来不是要去搞市场经营，因为市场风险太大，市场经营组织成本太高。组织农民的办法，主要是通过村干部发现和动员村庄积极分子，将积极分子组织起来。同时又要经常召开村民会议，通过会议动员群众，向群众讲清楚道理，推选出积极分子并将农民组织起来，让农民群众自己关心自己的生活条件，通过各种形式参与到改善自己生产生活条件的活动中来。

第三，将农民组织起来的一个好办法是成立老年人协会和乡贤理事会。老年人是当前农村主要留守人群，老年人中有老党员、老干部、老军人、老教师，他们中很多人身体好，有钱有闲，且家庭负担不重，他们也乐于组织起来，通过服务别人实现自己的价值。只要老年人组织起来，一起度过闲暇时间，老有所乐，老有所为，就可以大幅度提升老年人的获得感。可以进一步组织互助养老，由身体好、相对年轻的老人照料高龄老人，国家给予一定的财政奖补，村集体给予组织支持。另外一种组织是乡贤理事会，将村庄外出成功人士组织起来，关心家乡，为家乡建设捐资献策。老年人协会与乡贤理事会可以完美对接。

第四，解决村庄基本生产秩序问题，尤其是要解决农民进城后土地承包权与经营权分离所带来地权分散和地块分散的问题。当前农村耕地大都是按户承包、按人均分的，为了公平，土地一般都分得特别细碎。在农民没有外出务工且农业机械化程度不高时，土地细碎的弊病不显著。现在农民进城了，留守农户扩大经营面积，种50亩地，分散在全村东南西北，好几十块地，完全无法适应农业发展需求。村级治理的一个重点就是要关切当前仍留村耕种农户的生产需求，解决他们生产中面临的外部性问题。

当然，当前农村土地细碎化的根源在于农村土地承包法已经不适应当前农村实践，国家应当调整农村土地承包制度，整合分散地权和细碎地块，以容纳新的农业生产力和农业生产关系。

第五，村级治理的—个重要方面是解决村庄内的矛盾，做到“小事不出村”。

第六，完成上级交办的任务，典型如当前农村工作中属老大难的“秸秆禁烧”。

第七，帮扶村庄困难人群。

上面所列数项村级治理的重点工作都是基础性工作，也是常规治理内容，目的是维持农村基本生产生活秩序，以适应快速城市化背景下中国农村发展和农民生产生活的需求。只要这些方面做好了，农民就能安居乐业，农村就可以为缺少进城机会的农民提供基本保障，也可以为进城失败的农民提供返乡退路。在当前和未来很多年，城市仍然是中国经济的增长极，农村则是中国现代化的稳定器。

以此反观当前的村级治理，其目标与具体工作都存在着很多误区。

从目标上讲，第一，全国各地以打造美丽乡村、发展乡村产业为主要目标的村庄可以有，却绝对不是也不可能是全国农村村级治理的一般目标。第二，带动农民致富也不应当成为村级治理的主要目标。村级治理的关键是要解决农户一家一户所无法解决的公共事务。一句话就是，当前村级治理目标要以保障农村基本生产生活秩序为主要目标，要适应当前乡村振兴初级阶段的实际，要以常规治理为主，不可以超越当前中国发展的历史阶段。

从具体工作上看，乡村治理的主要工作应当是常规治理，核心是通过常规治理来动员农民组织农民，维护农村基本生产生活秩序。

当前中国城市化背景下，农村人财物资源流入城市，农村维持基本生产生活秩序并非要让农村建设得比城市更好，而是要让缺少进城机会的农民仍然可以在农村获得体面生活，这个农村体面生活并非是比城市体面生活有更高水准，而是可以与土地结合起来，让农民避免了在城市漂泊的命运。

正是一个能维持基本生产生活秩序且可以为缺少在城市体面生活能力的农民提供在农村的体面生活，让中国农村成为中国现代化的稳定器。

再经过三个五年计划，大量农民进城安居下来，中国完成城市化，基本实现现代化，乡村振兴进入第二个阶段，村级治理工作重心才应发生转移。

摘自微信公众号“新乡土”