国土空间规划中综合整治与生态修复的路径探索

李 葛

当前我国已进入中国特色社会主义新时代，社会主要矛盾发生全局性变化，社会经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，国土资源开发与利用也亟需转向更加集约、更加高效的利用方式。国土综合整治与生态修复是为优化国土空间开发格局，健全国土空间开发、自然资源节约、生态环境保护的提质机制新要求，人类采取综合措施对某一空间范围内国土资源进行开发、利用、整治、保护的全部活动，是国土空间规划的编制与实施提供重要的支撑，贯穿国土空间规划的重要脉络。本文通过探讨国土综合整治与生态修复的研究路径，以期为当前国土空间规划中国土综合整治与修复专题研究提供一定的参考。

1 国土空间规划中国土综合整治与生态修复的新要求

1.1 注重生态文明建设的需要

生态文明是人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和，是人类文明发展的一个新的阶段。国土资源是生态资源的核心，通过对国土资源进行有效的整治与修复，有利于提高资源利用率，保障资源的可持续利用与再生，从而推进生态文明建设。对于国土综合整治与生态修复工作，需严格贯彻生态文明建设要求，践行“山水林田湖是一个生命共同体”“绿水青山就是金山银山”的重要理念，坚持保护优先原则，加强生态修复，健全生态文明制度，系统推进环境综合治理。

1.2 服务乡村振兴战略的实施

2018年9月，国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》明确提出“统筹山水林田湖草系统治理，优化生态安全屏障体系；大力推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理”的要求。在乡村振兴战略背景上，国土综合整治与生态修复被赋予了更多的责任和使命。一方面，国土综合整治与修复在乡村发展中的价值将进一步凸显。国土综合整治与生态修复目的在于改善农业生产、生活及区域生态条件，与乡村振兴战略目标和要求不谋而合。另一方面，乡村振兴战略的实施也亟需国土综合整治与生态修复提供重要保障。

1.3 支撑全域土地综合整治专项工作开展

2019年12月，自然资源部印发的《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）提出“到2020年，全国试点不少于300个，各省（区、市）试点原则上不超过20个”。此后各地也纷纷出台试点通知。试点工作的先行开展为市县级国土综合整治与生态修复专题工作的顺利推进奠定了扎实的基础，同时也从“全域全要素”的角度上，对国土综合整治与生态修复专题工作提出了更高的要求。

2 国土综合整治与生态修复的框架思路

图1 国土综合整治与生态修复的路径框架

根据自然资源部印发的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（2020.09）要求，国土综合整治与生态修复应“针对空间治理问题，分类开展整治、修复与更新，有序盘活存量，提高国土空间的品质和价值”，明确土地整治与生态修复两者不同的原则、目标、重点区域和重大工程。本文以“山水林田湖草生命共同体”为基本理念，以系统观和生命观为两大核心思想，建立多尺度、全域性、全要素和全周期的国土综合整治与生态修复目标、重点区域和重大工程。具体实施路径可分为“现状评估——潜力分析——划定分区——策略工程”四个步骤，如图1所示。

2.1 现状评估

从“山水林田湖草湿”的现状特征着手，采用综合分析评价方法，找出各自然资源要素存在的问题及限制条件。

2.2 潜力评价

以区域资源本底条件为基础，采用多因素综合评价、模型构建及空间分析等，识别出国土综合整治及生态修复的潜力区域。具体可从农用地整治潜力、建设用地整治潜力及国土空间生态修复等方面分析，如表1所示。

表1 国土综合整治与生态修复潜力评价

2.3 划定分区

基于区域各资源要素本底情况及潜力分析结果，结合自然保护地划定情况、国土开发保护格局等，采用空间叠加分析方法，划定国土综合整治与生态修复的重点区域，具体可分国土综合整治区和生态保护修复重点区；此外，也可根据潜力类型，确定二级分区。如农用地整治分区、建设用地整治分区、流域生态保护修复区、生态节点保护修复重点区等。

2.4 策略工程

根据国土综合整治与生态修复中重点指标及各要素整治目标要求，提出有针对性的策略路径，明确整治与修复的重点方向。此外，整治与修复的重大工程的布置要充分考虑区域发展基础、群众意愿、整治潜力、生态修复能力等，以保障相关规划的可实施性。具体如表2所示。

表2 国土综合整治与生态修复目标与策略路径

3 国土综合整治与生态修复的关键问题

国土综合整治与生态修复相较传统的土地整治，更加强调“山水林田湖草生命共同体”系统思想，因此在相关专题及规划编制时应以维护和提升区域生态系统服务功能为核心，统筹管理自然资源与环境、污染治理与生态保护、水-气-土-生物等各要素综合管理。其研究难点在于如何统筹设计山水林田湖草生态系统整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理的有效途径。技术层面需重点需解决的关键问题在于整治与修复重点区域的识别与划定，以及对应整治策略的制定与实施。

3.1 重点区域的识别与划定

重点区域的识别与划定应充分了解各要素资源禀赋特征，认识自然系统和生态系统的结构、功能等，以资源的合理利用、永续发展及生态系统功能的保护修复为重点，构建国土综合整治与生态修复分区指标体系，依据评价结果，划定整治与修复区域、生态修复的重要节点、重要空间、敏感空间、受损空间的范围与分布，分层次、分区域、分阶段开展整治与修复工作。

指标体系的建立应以“山、水、林、田、湖、草、湿”各要素正向指标与负向指标共同构建，以“田”为例，一方面考虑影响农田数量和质量的侵占、污染、灾毁等负向因素，另一方面也要考虑可作为开发、整理、复垦、垦造水田、高标准农田建设等方式增加耕地数量、提升耕地质量的正向因素，两者综合方能更加全面确定农田需纳入整治工程的具体板块。

3.2 整治策略的制定与实施

整治策略的制定是国土整治与生态修复专题或专项规划具体应用最关键的环节，通过具体的国土整治与生态修复工程措施践行。全要素综合整治与修复策略的制定，需注重各要素的综合修复，合理安排不同类型工程间的实施时序，尽量发挥工程的加和效应，保证修复过程的低能耗、高效率；单要素整治与修复策略的制定，需分类分情况处理，切不可一概而论。例如，矿山修复中，对于废弃矿场，积极实施重点治理工程，巩固矿山边坡，恢复废弃采矿部分矿山的植被，降低地质灾害的发生风险；对于正在开采的矿山，则需积极落实矿山地质环境恢复治理的主体责任，由企业实行边开采、边治理的模式，做到停采时完成大部分矿山修复工作。此外，由于国土整治与生态修复工程往往具有规模大、类型多、技术复杂、周期长、见效慢等特点，规划任务措施的设置如何统筹处理好整体与局部、当前与长远、保护与修复措施选择等方面的关系。

4 结束语

目前，国土综合整治与生态修复工作已上升至国家战略层面，开展国土空间全要素综合整治，及时修复损毁土地，提高土地利用效率与效益，优化国土空间格局，已成为生态文明建设、乡村振兴发展的重要抓手。本文通过认真梳理并探索了当前国土空间规划背景上国土综合整治与生态修复的研究路径，确定了整治与修复关键性问题，为今后整治与修复的相关研究提供一定的参考，以实现人居环境和谐友好、社会经济可持续发展。