我国食品安全黑名单法律制度探析

张建玲

民以食为天，食以安为先。环视中外，“食”已不安久矣。随着社会生产力发展，食品产业日趋繁荣，中国也不可避免地出现食品安全问题。为此，政府努力改善食品生产环境，不断改革和加强食品安全监管体制。2015年新修订的《食品安全法》把对违法者加以刑法处罚作为最后一道防线。但由于其自身的谦抑性，使得该条款运用受限，不能全方位运用于食品安全领域。此外《行政处罚法》在食品安全领域的运用存在违法成本低、监管滞后等问题，导致食品安全事件屡禁不止。在社会信用体系日益普遍的背景下，旧有制度对食品安全监管不力，各省市纷纷以立法形式确立食品安全黑名单制度。

一、食品安全黑名单制度概述

食品安全事关人民福祉，国泰安康，且备受各国人们广泛关注。在经济利益趋动下，无论是知名品牌还是中小企业，都不乏企业失信行为。食品生产企业信用缺失成为我国食品安全领域亟须解决的问题。在现代社会，企业失信行为不仅是道德层面问题，更是市场经济和法律层面的问题。食品安全事件频频发生，说明食品生产领域的诚信危机仅靠传统道德维系明显不够。旧的食品安全监管制度对于违法者处罚不严，违法成本低等问题依然存在，使得具有震慑力的黑名单制度的诞生成为必然。从国际经验来看，黑名单制度既可以实现全方位的共同治理，让食品产业的每一环节都受到公众和执法部门严格监管，而且可以节约司法运行成本。

众所周知，黑名单被广泛运用于司法、企业、银行、个人征信等多个领域，并得到各行各业认可。在2015年两会的政府工作报告中，李克强总理明确强调要对违反竞争原则、不顾及消费者权益的不良企业建立黑名单制度，让失信企业难以为继，让诚实守信的企业繁荣发展。所谓黑名单就是实施主体依据本单位职权或者法律法规授权，将具有危害公共利益或者他人利益的违法、违规行为的企业、个人或者组织，向社会进行公示，以此对违法者进行约束和限制的管理行为①彭清萍：《食品安全监管的城乡二元分割研究》，法律出版社，2013年，第2页。。由于黑名单制度在各行业卓有成效，因而也被用于食品生产监管领域，从而形成食品安全黑名单。部分学者认为，食品安全黑名单制度是食品安全监督管理机构，将危害社会公共利益，损害消费者权益的违法、违规的食品生产者、经营者信息向社会进行公示或者设立不良记录，对他们实施限制或重点监管的管理制度②霍有光、于惠丽：《小微企业食品安全问题、特征、原因和对策》，《西北农林科技大学学报》2015年第6期。。

二、食品安全黑名单法律制度建设现状

（一）现行法律相关规定

胡建淼教授指出：“任何制度的建立和实施都应严格遵循法律保留原则，黑名单制度也不例外，在没有法律依据的情况下任何部门不能设定和实施。”③胡建淼：《对现实中三种管理事例的法治思考》，《行政管理改革》2015年第12期。关于我国食品安全黑名单制度是否符合法律保留原则，学界仍有争议。一部分学者认为，《食品安全法》中并未明确作出关于食品安全黑名单的法律规定。但也有学者认为，可以通过法律解释方法找到合理依据，把关于食品安全警示和监管信息等条文解释为食品安全黑名单制度的法律依据。

尽管我国虽然没有针对食品安全黑名单制度的专门条文规定，但在新修订的《食品安全法》中已有关于食品安全黑名单制度内涵的表述，该法第一百一十三条规定④《中华人民共和国食品安全法》第一百一十三条规定：县级以上人民政府食品安全监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况，依法向社会公布并实时更新；对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督频次，对违法行为严重的食品生产经营者，可以通报投资主管部门、证券监督管理机构和有关的金融机构。，依法向社会公布并实时更新食品生产经营者食品安全信用档案，对有失信记录的生产经营者实施重点监管，情节严重的可以向其他相关部门通报。该条文虽然没有直接对食品安全黑名单制度作出规定，但其本质已经表达了食品安全黑名单制度的内涵，该条文也是各地试行食品安全黑名单制度的法律依据，同时体现了法律保留的原则。因此，我国食品安全黑名单制度是由法律明确认可，并授权食品安全监管部门建立和实施的。

（二）法规、规章的相关规定

除《食品安全法》外，还有与其配套的2019年新修订的《中华人民共和国食品安全实施条例》（以下简称《食品安全法实施条例》）中也有关于食品安全黑名单制度的规定。《食品安全法实施条例》第六十六条规定：食品安全监督管理部门建立联合惩戒机制和黑名单制度，具有及时向社会公布的法定职责①《中华人民共和国食品安全法实施条例》第六十六条：国务院食品安全监督管理部门应当会同国务院有关部门建立守信联合激励和失信联合惩戒机制，结合食品生产经营者信用档案，建立严重违法生产经营者黑名单制度，将食品安全信用状况与准入、融资、信贷、征信等相衔接，及时向社会公布。。但此条文并未对该制度的具体操作细则作出相应规定，因此还需要其他文件做补充。

从北大法宝上检索到了19份关于食品安全的地方性法规，现行有效的共11份，其中涉及食品安全黑名单制度规定的有《广东省食品安全条例(2019修正)》《黑龙江省食品安全条例(2019修订)》《广西壮族自治区食品安全条例》《安徽省食品安全条例》《福建省食品安全条例》《上海市食品安全条例》《黑龙江省食品安全条例(2016修订)》《北京市食品安全条例(2016修正)》《湖北省食品安全条例》②《广东省食品安全条例(2019修正)》第四十七条、第四十九条，发布日期：2019年9月25日，实施日期：2019年9月25日。《黑龙江省食品安全条例(2019修订)》第九十七条、第九十九条，发布日期：2019年6月28日，实施日期：2019年10月1日。《广西壮族自治区食品安全条例》第五十七条、第五十九条，发布日期：2019年1月31日，实施日期：2019年6月1日。《安徽省食品安全条例》第六十条，发布日期：2017年7月31日，实施日期：2017年12月1日。《福建省食品安全条例》第八十条，发布日期：2017年7月25日，实施日期：2017年10月1日。《上海市食品安全条例》第七十九条，发布日期：2017年1月20日，实施日期：2017年3月20日。《黑龙江省食品安全条例(2016修订)》第一百零三条，发布日期：2016年12月16日，实施日期：2017年5月1日。《北京市食品安全条例(2016修正)》第五十四条，发布日期：2016年11月25日，实施日期：2016年11月25日。《湖北省食品安全条例》第五十九条，发布日期：2016年7月28日，实施日期：2016年12月1日。。这些法规中关于食品安全黑名单制度的表述均为建立食品安全信用档案，对不良信用记录者列入重点监管对象并实施重点监管，增加监督频次等，与上文《食品安全法》《食品安全法实施条例》中关于食品安全监管的法律规定一致，而且是对上述法律规定的进一步细化。

（三）规范性文件的相关规定

表1是在北大法宝上检索到的关于食品安全黑名单制度的地方规范性文件，但并不完整，有部分省份的文件并未录入北大法宝。通过检索发现，各地对食品安全黑名单制度的试行早于国家食药监管总局的相关规定。国家食药总局在2013年发布征求意见稿，但经过几年仍未正式实施。直到2016年，国家食品药品监督管理总局印发《食品安全信用信息管理办法》，其中包含信用信息公布及惩戒的内容。同年12月在食药监管总局公布的《食品药品安全监管信息公开管理办法（征求意见稿）》中，虽然没有明确黑名单的表述，但食品安全监管信息包括了黑名单的内涵。不足之处在于，该征求意见稿仅对信息公开这一环节作出详细规定，但不能确保食品安全黑名单制度规范运行。

表1 有关食品安全黑名单制度的地方规范性文件

表1所列的规范性文件细化了食品安全黑名单制度各阶段的具体操作。在国家食药监管总局没有正式发布具体实施文件的情况下，就在各地开始试行，地方先于中央的法规制定模式，使得大多学者忧虑食品安全黑名单制度存在被滥用的风险。通过对这些文件的梳理，总结出以下特点：一是这些规范性文件大多表述为通知、规定，由各省市的食药监督管理局以规范性文件形式公布；二是规范性文件发布时间集中于2013-2016年，且为试行状态；三是部分省份对食品、药品分别出台相关文件，而部分省份则同时对食品药品黑名单制度进行规定；四是绝对多数采用直接纳入方式，少数省份采用积分纳入模式。

三、食品安全黑名单法律规范存在的问题

通过上述食品安全黑名单制度文本规范的梳理，发现当前食品安全黑名单制度的立法仍存在问题。

（一）规范性文件位阶低

从目前的法律制度文本分析可知，我国关于食品安全黑名单制度的具体实施细则，主要由各地方食品安全监管部门以规范性文件形式加以规定。虽然《食品安全法》第一百一十三条中有关信用惩戒的条款可以作为该制度的法律依据，但此条款仅是对食品安全黑名单制度进行概括性规定，没有进一步对具体操作细则做出明确规范。《立法法》明确规定，在没有上位法作为依据的情形下，不得设定减损公民、法人和其他组织的权利或者增加其义务的规定。我国食品安全黑名单制度由地方规范性文件对相对人的权利进行限制，违背了《立法法》的规定，显然不具权威性。

（二）规范内容不统一

各地关于食品安全黑名单制度的规范性文件，对列管情形的规定内容不尽相同。有的地方规定较为详细，有的地方则规定得比较粗略。如《成都市食品安全黑名单管理办法（试行）》中分别列举了十一项列管情形和第十二项兜底条款。①《成都市食品安全黑名单管理办法（试行）》第四条。再如《浙江省食品安全黑名单管理办法（试行）》虽然没有设置兜底条款，但详细地列举了十三项列管对象。②《浙江省食品安全黑名单管理办法（试行）》第五条。《内蒙古自治区餐饮服务食品安全“黑名单”制度（暂行）》则规定得比较粗略，只列举了三项列管情形。③《内蒙古自治区餐饮服务食品安全“黑名单”制度（暂行）》第四条。另外，各地的规范性文件对于纳入黑名单的主体对象，纳入、销榜程序设置，相对人的权利救济等规定也有所不同。总之，不同地方各行其是的乱象，将对市场主体公平竞争规则产生影响，甚至扰乱市场经济稳健运行。

（三）顶层设计缺失

任何制度的实施都需要健全与之对应的配套体系，食品安全黑名单制度也不例外。我国《食品安全法》与《食品安全法实施条例》仅对食品安全黑名单制度作了概括性规定，关于是否需要举行听证程序、告知相对人的方式、纳入标准等内容依旧模糊不清。这给行政权力的行使空间留下空白，加之行政权力本身具有扩张性，易造成对行政权力相对人权利的侵害。反观与该制度极其相近的最高人民法院失信被执行人黑名单，其名单信息均由各地法院依职权根据设定的条件、标准，并通过法定程序认定，最后统一录入最高人民法院失信被执行人名单库。因此，我国食品黑名单制度可以对最高人民法院失信被执行人黑名单制度的设计予以借鉴。这样既保证食品安全监督管理部门在执法过程中有法可依，也使相对人的权利得到充分保护和有效救济。

四、食品安全黑名单法律制度之完善

曾祥华教授在《食品安全黑名单制度研究》中对黑名单规范性文件的形式与实质合法性进行详细论述，他指出：食品安全黑名单制度的形式合法性存在问题，应当由法律或者行政法规加以规范；对于实质合法性方面，行政机关应当正确行使权力，因为公布黑名单不仅是行政机关履行保护公民健康权的职责，而且会侵犯到企业的商誉权。①曾祥华：《食品安全黑名单制度研究》，《科学经济社会》2015年第1期。在提倡食品安全共治的社会背景下，食品安全黑名单的公布确有必要。同时完善制度缺陷，发挥其制度效用显得尤为重要。因此，国家食药监督管理总局有必要发布具体文件，明确食品安全黑名单制度的适用程序和内容，构建完整的制度体系。

（一）明确监管主体及权限

食品安全黑名单制度的实施遵循“谁处罚、谁公布”的制度模式，普遍将各地的食品药品监管部门确定为监管主体。但也存在例外情形，如《云南省流通环节的食品安全黑名单管理办法（试行）》由云南省工商局制定并实施。为集中执法权，应把食品安全黑名单制度统一交由食品药品监督管理局进行监督管理，并将主管部门明确规定为县级以上人民政府食品药品监督管理部门，这样既能体现效率原则，又可以节约司法成本。

至于监管主体在制度运行过程中的执法权限，应当通过法律形式明确授权。例如明确规定：（1）及时记录并公布严重违法的主体信息；（2）对列管对象实施重点监管，增加检查频次；在《食品安全法》第一百一十三中明确授权县级以上人民政府食品药品监督管理部门。

（二）明确管辖范围

在我国普遍以地方规范性文件的形式规定食品安全黑名单制度的现状下，各地黑名单仅局限于对本行政区内的经营对象予以公布，可以跨区域监管，这也是需考虑的问题。实践中，食品安全问题不仅局限于生产地，它随着问题食品流通，使不同地域的公众受害。因此需要相应的制度对管辖范围加以明确规定。为避免管辖混乱和异地取证高昂的成本问题，各地食品药品监督管理部门应仅限于将本行政区域内的食品生产经营者作为监管对象。但为了进一步推进食品安全共治建设，还应依托大数据构建统一的食品安全信用信息平台，由总局对各地黑名单进行统一录入和实时更新。这样既避免管辖冲突，又充分保障公民的生命健康权。

（三）统一纳入标准

首先，《食品安全法》规定：对不良信用记录者增加检查频次，对具有严重违法情形的，向相关部门通报。但是我国法律并没有对食品生产经营者的“不良信用”和“严重违法情节”做出详细解释。其次，各地规范性文件中对食品安全黑名单的纳入标准表述不一。因此，为结束各地各行其是的乱象，需统一界定食品安全黑名单制度的纳入标准。

通过对相关法律文本及其规范文件解读，纳入食品安全黑名单的标准可以概括为以下两种情形：一是在生产经营中出现严重违法行为被吊销生产经营许可证的；二是具有违法犯罪行为，受到刑事处罚的。从行为和结果两方面对纳入标准作出统一规定。

结 语

食品安全与每位公民的生命健康息息相关，但食品安全问题却屡禁不止，这始终挑战着公众对食品市场的信心和对政府公信力的信赖。如何有效监管食品市场，维持良好的市场秩序，保护消费者权益和社会公共利益，一直备受各界广泛关注。

食品安全黑名单作为一种新兴的社会监管手段，在实践中已被各地广泛运用。在大数据背景下采取食品安全黑名单监管模式，无疑是实现食品安全社会共治的理想途径。但目前我国法律法规没有对食品安全黑名单制度作出专门性规定，而主要通过地方规范性文件加以规范。因此，食品安全黑名单制度在运行中，由于法律依据不足、规范性文件法律位阶低、适用标准混乱等问题，使得难以发挥自身威慑力。针对我国食品安全黑名单制度目前存在的问题，应当从明确法律依据、统一适用标准等方面进行完善。

将食品安全黑名单制度纳入现代行政法治的基本框架之中，使政府与企业共同负担社会诚信体系建设。发挥制度的正面效用，才能确保食品安全黑名单制度正确运用，以期能够最大限度地维护广大消费者合法权益。