社区治理中的基层协商民主：价值、困境和出路

杨 雪，苏晓伟

（1.贵州财经大学商务学院基础教学部，贵州惠水 550600；2.中共遵义市红花岗区委党校党建教研室，贵州遵义 563000）

党的十九届四中全会要求“坚持社会主义协商民主的独特优势”，积极“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”。把协商民主纳入社会治理体系，进一步丰富了社会治理的方式，拓宽了社会治理的渠道，是加强和创新社会治理的必然诉求，有利于提高社会治理现代化水平。社区协商民主可以有效让群众参与到社区治理中来，围绕共同问题进行广泛商量，推动有序政治参与，促进决策科学化民主化，在协商中凝聚社会治理的最大共识。

一、协商民主的定义、目标及特性

民主既是通过理性设计的理想和价值，也是在生产中不断完善的制度和实践，“主权在民”的本质内涵通过“三波民主化”浪潮得到进一步巩固。在民主多样性的实践中，代议制民主实践通过历时性发展，比较成功地解决了国家“复杂-规模”二元之间编织的诘难，从而赢得了咄咄逼人的“人类最后一种统治形式”的粗犷话语权。社区协商民主作为重要资源嵌入到社会治理中，既是社区治理的生动实践，也是社会主义协商民主的重要组成部分。

（一）协商民主定义：对代议制民主的超越

随着经济全球化的发展，思想、文化和价值多元主义产生“普遍冲突”，隶属于“自由”的代议制民主出现诸多“水土不服”，存在先天性不足，面临被“终结”的尴尬困境。代议制更强调运用工具理性通过投票和选举把“民主”视为简单化的数学运算，用统计选票来实现价值偏好的聚合，无视决策过程中个人意见的表达，不能有效解决“多数暴政”。代议制民主先天性的不足把公民政治参与仅限制在“投票—选举—获胜∕失败”区间范围内，决策过程却出现“大多数的失语”现象，从而导致公民政治参与的弱化现象，禁锢了民主的发展。为了“让民主更加民主”，实现对代议制民主的全面超越，作为“过程的民主，拥有合法程序”的协商民主应运而生。协商民主根植于西方民主的制度要素，通过完善程序、扩大参与对象和理性公平表达修正代议制民主的不足。协商民主强调在一定的政治共同体中通过对话、协商和妥协等方式参与公共决策和民主政治生活，最终实现公共利益诉求，是对政治权力结构和利益分配机制的批判继承和完善修补。协商民主承认利益主体的差异性和多样性，基于公共理性开展对话与协商，协商的过程是自由的也是平等的，观点的陈述和表达都是全面的，协商的结果是基于全体讨论后对原有的观点进行修正而形成的多元一致。基于此，协商民主的定义为：政治共同体中的公民以利益、文化和价值多元为基础，以公共协商为核心内容，以公共利益为导向，通过对话、辩论和妥协对原初意愿的修正，从而形成最大共识的民主形态〔1〕。协商的本意是对公共事项审慎的、探讨式的思考过程，既是少数“精英关门审议”的总结，也是大众“民主参与审议”的集体表达，目的是实现最大公约数的公共决策。只有利益相关者参与到协商过程中去，在认真聆听他者关切的基础上理性真实表达自身偏好和利益，才能形成有约束力的“公意”“众意”，防止出现政治冷漠等次生困境。为更好理解协商民主，可以从维度、功能定位、理论特质和操作性特征等方面进行理解，见表1。

表1 协商民主定义解读

（二）协商民主特性：对核心脉络进行梳理

协商民主作为一种民主实践模式，既有民主的共性也有民主的特性。说共性是因为协商民主是在特定的历史条件产生的，基于一定的物质生产基础；说特性是因为协商民主的产生路径与内容跟其他民主形式不同。协商民主是公共理性的集体反思性互动，通过辩论妥协和商讨交流模式规范公共话语空间的行为诉求，产生互助合作关系来解决矛盾冲突。通过对协商民主的核心脉络进行梳理，可以得出以下几个特性。

1.参与主体的多元性

协商主体多元性是现代社会的主要特征，多元性也就意味着“多种相互冲突的人类生长繁衍方式”〔2〕，协商主体是参与社区事务的各种利益相关者，包括政府、公民、社会团体等与协商议题存在广泛联系的单位和个人，协商民主承认差异尊重多元，主体多元促进公众利用理性使民主生机勃勃。社区协商民主以一种宽容的态度聆听和吸纳不同的意见，尊重不同利益主体诉求，通过有效有序协商寻求兼顾各方偏好最大公约数。多元协商主体涵盖各个阶层、各个领域，汇聚各方面力量深度参与到社区发展的各个层面，他们带着集体性目标观念的善，在“赋权放权”过程中以对话协商方式调节冲突矛盾。只有多元利益相关者的广泛积极参与，“个人才能得到全面发展其才能的手段”〔3〕，社区公共事务决策和社区治理才能具有合法性和公正性。多元协商主体协商民主有助于矫正一元化治理的不足，有效避免“精英主导下协商失败”的现象，丰富不同层面的政治实践，进一步巩固社区治理的效果和形态，对于推进治理体系和治理能力现代化提供有力保障。

2.协商内容的公共性

公共性是社区事务、目标、决策的固有属性，建构以公共性为导向存在广泛共识的协商民主，形成“公共性”话语体系，其主要目的是以有边界的公共性审视公共利益，通过对公众偏好的回应强调对公共性的合作探寻，夯实社区治理的基础〔4〕。协商内容的公共性要以公共利益为导向，承担公共责任，维护公平正义，促进社会善治，实现合作治理，满足公民愿望，最大限度地实现公共利益。一方面，协商内容的公共性为协商主体提供了动力和预期，具有吸附性，协商内容都是围绕社区公共性事务，同社区成员生活状态和居住环境等切身利益直接相关，为协商民主提供可能。另一方面，协商主体的多元与复杂也丰富了协商内容和协商议题，社区公共事务需要利益相关者分摊成本、贡献资源、共享利益，围绕公共性议题以“观点的力量”进行决策，最终达成共同的善目标。

3.协商参与的公共理性

公共理性是协商民主的根本属性，是将离散式个体偏好通过公共对话过程转变为根本性正义的公共正当性共识，这就意味着公共理性的主体是个体的公民，“是那些共享平等公民身份的人的理性，他们的理性目标是公共善”〔5〕。进一步说，公共理性在私人与公权力之间建构一个对话或协商的空间，“它的本性和内容是公共的”，为群体的政治社会生活提供相应的道德伦理、合法性和行为准则。公共理性对社会群体的规范作用，使协商共识在实践上从私人领域到公共领域的过渡，使居民在多元化的冲突中寻找包容性的方法，达到社会规范与理性个体的相对统一。在社区治理过程中，公共理性作为协商民主的直接表达，通过公共讨论来引导居民围绕民生性问题达成共识，塑造个体的自主，保证了公众对社会道德、正义原则和基本规范的遵守，确保有限的冲突限制在最低水平限度的合理区间内〔6〕。在协商民主过程中，公共理性规范引导参与主体具备反思能力和对话能力，培育基于公共性和利他主义的思考，各种主观意见在协商对话中使自己相对化，从而认识到自己的特殊性、狭隘性和局限性，努力超越自己宽容别人，对不同偏好和价值的交往持有一种开放的态度。

二、协商民主存在价值：实现较真实的社区治理

社区协商民主有利于提升民主政治的决策质量，作为一种公共决策机制能够弥补传统民主形态的缺陷。协商民主更加注重过程和对话，体现了工具价值，促进了公共政策的合法性，培养了公共责任感和公共理性，矫正自利道德和个人主义对社区治理的侵蚀，实现较真实的社区治理。

一是协商民主意味着广泛的参与民主。社区作为生活和休闲的有机结合体，在一定地域范围内属于“小国寡民”式的治理单元和结构，这也就意味着社区居民都可以就社区公共问题开展广泛而深刻的协商和对话，降低了民主存在被个人偏见削弱的风险。在价值多元和社会多元的背景下，社区成员平等而自由地参与社区事务决策和管理，广泛征求意见建议，以社区民众的利益偏好为导向，提升参与的有效性和广泛性。社区协商民主的广泛性参与不是契约性市场交易的模式而是公共价值和权威在讨价还价中实现最广泛和公正的分配过程，整合不同阶层的偏好，有效克服“多数人的暴政”和“少数人的统治”的二元悖论，矫正只重视权利而忽略程序的现实。协商民主能够积极调动广泛的民主参与，激励民主热情，强化对现实公共问题的感知。同时，协商民主塑造了一种品质，政策过程的制定与执行必须有社区大众的广泛积极参与——应该在大多数民意或公议的收敛下达成的共识。

二是促进社区“有机团结”。在涂尔干看来，有机团结源于个体在社会活动中的互补性和精神层面的共生性。也就是说，在社会层面上集体意识不阻碍个体的自由发展，在人际关系上表现为分工合作，在功能上实现互补，从而表现为社区居民对公共利益的促进，对公共事务的关注，对公共生活的参与。社区群体承载着有机团结，主要是因为规范、道德和政策是在协商民主过程中形成的，协商结果是一系列妥协对话的产物——既能保证个体平等自由又能避免过度个人主义，降低各种冲突的风险，让社区更有机会成为个体自己强调的“社会道德”。协商民主在促进社区“有机团结”的过程中能很好地培养包容合作精神，有效的接触可以发挥协商转化价值观和偏好的能力，同时产生“交往的力量”以提供低成本的参与路径和便捷的信息，学会表达倾听，促进异质性的社区在互动中形成共识。

三是提升公共决策的合法性。协商民主是有工具价值的存在意义，为公共协商民主提升了决策的品质。公共政策的制定需来自于自由而平等的居民进行理性而公平的集体协商过程，社区治理过程是“草根”治理的一种体现，相较于国家治理更体现出其“扁平化”的结构特征，这就为信息的快速流通提供了便利条件，避免信息被屏蔽甚至是被扭曲，社区参与者处于信息的同一位势，为理性判断和协商提供了可能。偏好不是简单固化的，公共政策也不是偏好的简单贾总，而是有能力、有思想的个体在协商的过程中不断修正自己原有观点最终形成各方都普遍接受的价值和利益的总和——符合各方关切，合乎参与主体参与协商的原动力，具有科学性、合法性、现实中的可操作性。参与者自由平等的阐释价值和偏好，为决策的合法性奠定了基础。政策合法性是参与主体集体反思的结果，是在尊重公民道德和实践中完成的，是最大化民众利益的表达和意志体现。

三、协商民主现实困境：政治冷漠、主体多元和制度供给不足

协商民主作为一种民意资源的配置模式，同样也存在着“失灵”的可能与风险，这种风险体现在协商的结果不一定全都是正确的，由于知识能力、认知模式和价值观念等存在差异可能会导致集体“理性的无知”。这也就意味着，协商是有效防御不良政策的壁垒，但是在实践中协商可能也驱逐了有效政策。规划的人为制度设计都会存在着局限，理论与现实总是存在着不可逾越的差距，具体体现在以下三个方面的现实困境。

（一）政治冷漠：公民参与社区治理不积极

从制度的设计讲，协商民主为社区居民参与社区治理提供了良好的参与平台，应该呈现出积极参与状态，但是在现实生活中由于公民原子化状态、理性经纪人心理和对社区公共事务和公共治理不感兴趣导致出现了政治冷漠困境，这违背了社区协商民主设计的初衷。社区治理是以公民的积极参与为前提，改变自然状态下“人本身”的命题，实现“使人成为人”的夙愿，大部分社区民众仍然以个体为本位主要是基于小部分群体价值为导向进行选择和判断，个体的独立性掺杂“参与惰性”，从而导致社区公共生活的式微，社会资本逐渐丧失，公共精神萎靡。虽然生活在一个特定区域内，但是大部分居民更习惯于对单位的依附和依赖，在单位与社区之间进行“候鸟式”生活，逐渐变成了“脱域的共同体”，忽略自己对社区的意义和价值。在这个过程中，个人主义思想得到发展，人的发展走向独立性，加剧了个体与其他个体的疏远，进一步加剧了社区空间的疏离感。政治冷漠进一步体现在个体被强大的资本所包围，人的主体性受资本和市场“奴役”异化为原始的“动物”，失去了辨别事物真伪的能动性和积极性，从而导致居民对社区公共事务的冷漠和公共精神的丧失。虽然社区民众参与社区治理的途径和渠道在增加，但是公众的参与只是满足最低限度的公共需求——满足自己或者是小部分群体利益、偏好和需求，促使社区公共生活“形聚神散”，社区治理被居民的政治冷漠消弭殆尽。

（二）参与主体多元：利益冲突困境

社会经济的快速发展加速了社会阶层的利益重构，各类主体与生俱来的“自利”诉求和“逐利”行为〔7〕，产生了“独立的利益实体”，不同利益主体在“产权清晰、权责明确”市场导向中促发了公民独立利益意识的生发，逐渐衍生了从“利益无差别”向“利益多元”的转变。社区作为“压缩式”的地域空间，协商解决治理问题的能量和价值诉求有限，而积累的矛盾急剧集聚，这就形成了一个治理悖论：治理议题的有限性和利益诉求的无限性。这其中，利益主体诉求是变量，协商议题是因变量，二者之间不可能建立一一对应的函数关系，只能找到涉及协商主体利益诉求的最大解，而不能找到最优解。在协商过程中，多元利益主体由于资本的碎片化的不均衡博弈，使协商过程和结果可能有利于能量大和善于表达的协商主体。多元参与主体参与协商意味着利益博弈过程中的非均衡和非对等，在一部分个体利益被压缩，他们基于集体主义的自发性，进而对社区协商治理不利于他们利益方面表现极大的宽容或忍耐。从微观层面看，一方面，社会流动性的增加也意味着社会竞争性的加剧，通过协商平台可能会引发更多社会冲突。另一方面，多元利益主体也就意味着多样诉求，伴随着社会分化，利益博弈行为越来越复杂，不利于社区共识的达成。

（三）制度供给不足：程序不健全、不完善

协商的目的是实现公共利益的最大化，面对纷繁复杂的需求，社区治理的制度供给具有滞后性，具体表现为程序不健全、不完善，不能满足多样化的需求，从而抑制了协商的效果和协商主体的积极性。制度供给不足会导致基层协商民主的议事规则、实施方法、协商程序以及执行监督等关键要素运转不够流畅，降低了公共效率，提高了协商的成本。协商民主的有序和完善有利于社区治理的制度化、程序化和民主化，但在现实实践中，在协商主题筛选方面，往往表现为主体之间缺乏有效协商和讨论这一偏好和价值转换的过程，从而缺乏公共基础难以体现社区利益。在协商过程中，缺少制度约束和限制导致协商的随意性，容易出现跑题等现象，降低了议事的效率，出现“议难决”局面。同时，由于监督制度也存在诸多的问题，协商的系统性、完整性遭到破坏，不能发挥其真正价值。另外，制度的不完善导致协商的“规划变迁”影响公共体制政策的形成，换言之，在协商民主秩序规则上的互融性和同质性被破坏，必然导致公共协商领域的界限模糊，不能形成对所有参与者有利的共识。

四、社区治理协商民主出路

社区协商民主是一个自我治理、自我监督、自我整合的过程，是参与主体充分享有民主自治权利的一种形式。实质上，协商民主是一种“还权于民”的治理形式，形成基于共同利益基础上形成的公共政策，提髙治理和决策的执行效率。

（一）培育社区共同体意识

人是社会发展的产物，个体不能脱离社会共同体而存在，重塑个体积极公民的身份有利于社区共同体意识的培养。社群主义认为，个体只有在共同体中和所处的社群关系中才能得到发展，个人只有在共同体和公共生活中才能实现自我。“由一系列权利和责任规定出来的公民资格，不仅仅是一种地位，它也是一种身份认同，表明了一个人是一定共同体的成员”〔8〕。原子个体让渡部分利益，形成统一的具有人格化特征的利益共同体，打破政治冷漠现象，培育共同体意识，实现“小我”和“大我”的有机衔接和融合。通过协商民主，找到社区治理共同的善，培育价值共识和身份认同。只有将个体与社区的整体愿景相结合，凝聚共识，形成普遍公民意识，引导居民积极参与社区治理。随着社会的发展，居民属性实现从“政治性”向“社会性”的转变，从“臣民型”向“公民型”转变，从“一元”向“多元”转变，需要在社区治理中用理性表达诉求，塑造价值共识，培育共同体意识，关注社区公共事务，进而消减社区治理中的政治冷漠问题，实现个体与社区共同发展。

（二）打破身份限制

协商民主作为一种利益协调机制，在多元化的社会中表现为一体两面。一方面是主体多元结构为社区治理协商提供了多元化的基础，在广泛达成的公共政策中包含了最大化的利益存量，另一方面，多元的利益基础可以巩固社区居民参与的主体性地位，最大化地满足公共利益。在社区治理中，协商民主的基本原则就是参与主体对涉及自己利益相关的公共问题进行商议，最大化满足各方利益，使利益增量在各方都能达到均衡——体现为“利益的理性聚合”与“利益的公开表达”的功能得到有效发挥。打破身份结构限制，纠正个体偏好、选择和价值，引导个体通过让渡部分权益渐进达成公共利益，在各方都满足自身利益的前提下形成公共利益，从而让参与主体真正成为公共利益的共享者和承载者。把闲置在内心深处的利他主义激发出来，承担公共责任，表达公共利益的偏好，超越自身狭隘的限制，培养自己讨论趋向于促进共同的善的能力〔9〕。

（三）健全制度设计，有效发挥制度作用

推进社区协商民主制度化发展，是适应“共建共治共享”社会治理格局的有效途径。健全完善的制度体系是社区协商民主有效运行的基础和前提，在制定—执行—监督—评价—反馈等环节过程中，确保制度权威，释放协商民主的潜能和威力，推动社区治理走向成熟。在协商过程中，要侧重于程序机制的设计，注重从协商的酝酿到完成等一系列步骤的考量，确保协商过程的程序化，协商结果的合法化。一方面，健全协商民主制度，有利于维护在协商过程中出现的问题，通过制度化的设计和引导更好地聚焦协商主题，防止出现形式主义、走过场现象，整合社区资源，保障协商主题、过程、结果的规范性和方向性，提升社区治理的社会抗逆力，从而真正提升协商民主的弹性和韧性。另一方面，健全的制度设计折射着社区治理和协商民主的行为选择，制度有效发挥作用的图景是关注协商主体活动的价值诉求和偏好选择，关注公共利益、公共事务与回应性，解决“共时性困境”问题〔10〕。让协商民主制度有效发挥作用，从质和量两个方面入手，实现协商的有序化和稳定性，达至民主的力量增值，立足于社区内的社会资本力量，重组资源空间，提升社区协商民主资本质量，增强社区治理的可持续性〔11〕。

（四）提高居民协商能力

在协商过程中，要大力培养协商主体的协商民主意识，提高协商能力和水平，以实现“更好观点的力量”。首先要培养语言表达能力。在多元利益表达过程中，需要构建“利他理性主义”原则的话语表达体系，做到言之有理、言之有物、言之有据。在有限资源、时间、能力的范围内，促成涉及最广大群众的利益共同体，促进社区治理的完善与成熟。其次要培养鉴别能力。社区事务属于公共事务范畴，涉及广泛，这就需要协商主体在繁杂的事务中学会鉴别哪些是优先协商事件，哪些属于次优先事项，广集民智，广泛协商，广纳群言，有效地解决问题，提升协商效率，增强合力，增进共识。最后是提升参与能力。要打破“无权参与决策”“被置身决策之外”的惯性思维，积极参与协商过程之中，实现从对社区事务“冷漠者”“陌生人”的角色转变为“积极者”“主动者”，广泛参与社区公共事务，提升社区的主人翁意识。