市县国土空间规划体系建构研究——安徽省马鞍山市空间规划实践

洪国城

(厦门市城市规划设计研究院 福建厦门 361000)

0 引言

近年来，依据中央城镇化工作会议、《生态文明体制改革总体方案》、中央城市工作会议等重大会议和政策文件的战略部署，各级政府均在探索多规合一、空间规划的工作模式，形成了大量的地方实践经验。2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出了建立五级三类的国土空间规划体系及编制重点。

安徽省在2016年出台《中共安徽省委、安徽省人民政府关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》，在借鉴近年来各省市试点探索的基础上，结合安徽省的规划管理条件、城市发展特点，提出建立省、市、县三级空间规划体系，并形成了省域统筹、逐级衔接、指标传导、上下联动具有安徽特色的省域空间规划体系。本文以马鞍市空间规划为例，详细分析安徽省如何建立省、市、县三级空间规划体系，希望为现阶段国家空间规划体系的建构提供一些思考。

1 我国近年来空间规划的探索历程

1.1 市县自下而上的自发探索阶段

2007年以来，由于经济发达地区对于城市建设用地需求的快速增长，各部门规划之间的矛盾对城市的发展造成了较大的影响，突显了我国空间规划体系庞杂且不健全，横向上数量众多、衔接不够，纵向上不成体系、不断扩张诸多问题、影响了城市可持续发展[1]，上海、广州、深圳、武汉等地开始自下而上自发地探索多规合一工作模式，希望借助多规合一模式，解决地方政府面临的诸多问题，保障建设项目的落地。其中以深圳、云浮为代表，主要强调空间规划管理主体的机构合一，希望以部门机构整合推进市县空间规划之间的协调。而以广州为代表，主要是希望通过“多规合一”工作协调部门空间规划，划定空间管控的控制线，协调各部门空间规划的管控要素。

1.2 国家自上而下的市县试点探索

从2014年～2016年，国家多次通过重大会议的召开、下发政策文件等方式，推进全国空间规划的试点探索，尤其是2014年国家发改委、住建部、国土部和环保部四部委联合下发《关于开展市县多规合一试点工作的通知》，确定了全国范围内由四部委分别牵头28个试点市县开展多规合一，要求各试点县市率先探索“多规合一”的工作模式，实现一张蓝图干到底。国家希望针对我国复杂的自然和社会经济条件，各地试点能结合本地区自然条件、发展水平和实际需求，探索差别化的“多规合一”路径，在总结出切实可行的经验基础上再向全国推广[2]。其中以嘉兴、开化、大理为代表，主要强调以现有某部门规划为基础进行升级和内容拓展，在市县层面编制统筹性的空间规划，强调“一张图”规划成果，形成一个市县、一本规划的工作模式。而以厦门为代表，在强调形成“一张图”规划成果的基础上，更强调以“多规合一”工作为切入点，以统筹规划和规划统筹为空间治理的主要抓手，系统推进规划体系梳理和空间治理改革。山东恒台通过构建“双层次”规划体系落实“一张蓝图”，即县域层面划定“三线”为核心空间管控体系，县域之下设立各类实施单元，通过分单元图则方式引导管控[3]。

1.3 国家自上而下的省级试点探索

2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《省级空间规划试点方案》，标志着我国空间规划探索进入省级层面探索阶段，方案明确了海南、宁夏、福建、江西等9个试点省份，要求通过省市联动，编制以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，建立统一衔接的空间规划体系。海南、宁夏的省域空间规划编制工作突出“合一”，形成全省统筹、上下协调的空间规划(如海南省总体规划)[4]。海南空间规划从战略规划、空间规划、实施管控3个层面搭建工作框架，形成以战略规划为引领，以空间规划为主体，以实施管控为支撑的内容体系。宁夏空间规划则是按照中央生态文明体制改革总体方案要求，以空间治理和空间结构优化为主要内容，总体形成由自治区空间规划、市县空间规划构成的空间规划体系。

1.4 试点分析

近年来，国家通过各市县试点、省级试点不断推进空间规划的改革工作，各市县空间规划编制已积累大量的地方空间规划编制经验，但是对于市县层面编制的空间规划与省级政府的管控、与其他市县空间规划的关系等均未进行很好的探索。随着自然资源部的成立，国家已经在顶层设计层面解决空间规划之间的横向和纵向的矛盾，但由于各种原因，导致目前是省级、市、县(县镇)几级层面同步推进国土空间规划的编制，对于如何统筹各级空间规划的编制、各级空间规划如何有效传导等均未形成很好的工作经验。

2 马鞍山市空间规划实践

2.1 省级空间规划:统一各类标准、省域统筹推进、指标刚性管控

2.1.1统一标准，上下联动统筹推进

安徽省先行出台《安徽省市县空间规划编制标准》，统一省、市、县空间规划的编制技术标准，该标准包括规划总则、术语、规划编制内容、规划成果要求等几方面，依据安徽省的地方特色，提出了市县发展指标体系、市县空间管控指标体系、空间规划用地分类表、市县空间规划城乡用地分类表达图示等，统一了指标体系、用地分类、图示表达、成果构成等内容，有效指导下一阶段各市县空间规划工作的开展。

同时，省、市、县空间规划协调推进，率先开展省级空间规划的编制工作，完成了相关技术标准后立马启动各市县空间规划的编制工作，形成了安徽省空间规划-市级空间规划-县级空间规划的逐级衔接规划推进机制，在规划编制过程相互反馈、相互支撑，构建了较为完善的规划联动机制。

2.1.2省域统筹，科学配置资源要素

按照全省统筹原则，在省域层面开展资源环境承载力评价和空间开发适宜性评价，综合全面分析全省的资源分布及用地现状开发情况，作为全省各市县编制空间规划的工作基础。

首先，开展资源环境承载力评价。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》和国家发改委等13部委下发《资源环境承载能力监测预警技术方法(试行)》，结合安徽省实际，以县(市、区)为基本单元，对全省土地资源压力、水资源开发利用、生态系统健康度、生态系统功能等方面进行基础评价、专项评价、过程评价和集成评价，建立安徽省资源环境承载能力预警体系(图1)，资源环境承载能力分为超载、临界超载、不超载3个等级。根据资源环境耗损加剧与趋缓程度，进一步将超载等级分为红色和橙色两个预警等级、临界超载等级分为黄色和蓝色两个预警等级、不超载等级确定为绿色无警等级。马鞍山市区位于蓝色预警区内，资源环境损耗已经进入临界超载等级，而含山县、和县、当涂县则位于绿色无警区内。

其次，开展空间开发适宜性评价。从国土空间的自然和社会属性出发开展国土空间开发适宜性评价，为合理开发国土空间、优化国土空间开发格局提供支撑。马鞍山市域位于适宜区域和较适宜区域内；市区基本位于适宜区域内。

图1 安徽省资源环境承载力评价与空间开发适宜性评价图

2.1.3刚性管控，统筹市县空间规划管控指标

采取上下联动方式，科学划定三类空间。依据双评价结果，全省范围内初步划定城镇空间13 560 km2、农业空间80 640 km2、生态空间45 940 km2，并对各类空间提出相应的管控原则、管控要求。省级划定的三类空间为战略性、引导性内容，划定结果由市级、县级空间规划逐级细化与完善。

划定两级控制线体系，建立指标逐级传导机制。一级控制线包括城镇开发边界、生态保护红线及永久基本农田；二级控制线包括基础设施廊道控制线、历史文化资源保护控制线。全省划定城镇开发边界9130 km2、生态保护红线29 361.0 km2、永久基本农田49 840 km2以上，同时提出了各类控制线的管控要求。在确定全省管控指标总量前期，对安徽省内各市县空间规划指标均提出总量控制指标，多次征求各市县意见，为下一步各市县编制空间规划约束，形成有效的规划传导机制，各市县后续编制的空间规划均依照此次省管控指标进行空间落实(表1)。

表1 马鞍山市空间规划管控指标一览表

2.2 马鞍山市空间规划：战略引领、控制线管控

2.2.1战略引领，统一发展共识

(1)明确发展定位

综合分析马鞍山发展面临的内外形式及国家、省、市对于马鞍山发展的最新政策，提出马鞍山市的发展定位为：将马鞍山建设成为安徽省承东启西的先导区，芜马都市圈的核心城市之一，沿江城市带的重要节点城市。安徽省先进制造集聚区，长三角经济圈重要的新型工业和山水园林城市。依据发展定位，提出了市域层面的指标体系(表2)，统筹全市包括人口与经济社会发展、城镇化与空间利用、生态建设与资源环境保护等方面的发展指标。

(2)统一发展规模

采用趋势外推法，结合马鞍山市域人口现状特征及省域人口向皖江地区集中的趋势判断，分别预测马鞍山江南、江北人口规模。江南常住人口达到190～200万人，江北常住人口达到90～100万人。提出至2035年，市域常住人口约330万人，城镇化率86%，城镇人口规模284.9万人。

结合最新的土地利用规划调整完善方案、城市总体规划提出的2030年用地规模，提出至2035年，建设用地总面积749 km2，城镇建设用地面积460.7 km2。市区建设用地总面积248.93 km2，城镇建设用地面积187.5 km2(表3)。

表3 马鞍山市域人口、用地指标分解表

(3)统一空间结构

提出“两屏两廊保护、一核三带四点集聚”的市域城镇空间体系(图2)；统筹市域山、江、河、湖、湿地核心生态要素，确定“一轴绿网九区”的生态网络结构。并从区域协同、底线管控、城乡统筹、注重时序等4个方面提出具体空间发展策略，引领市辖区、各县空间规划编制。

图2 马鞍山市域城镇空间体系示意图

2.2.2市域协调，统筹三区三线

以市域空间发展战略为引领，综合分析省域“双评价”结果，依托市辖区及各县“多规协调”作为基本依据，统筹划定市域三区三线，三区三线的总量依据省管控指标在市域层面统筹安排。三区三线的规模涉及到市辖区与各县空间发展权益的博弈，市级空间规划起到承上启下作用，综合考虑马鞍山市域整体空间发展方向，将省级空间规划所确定管控指标和县级空间发展诉求进行有机结合(表4)。

表4 市辖区及各县控制线指标分解

2.3 市辖区及县级空间规划：用途管制、项目落地

县级层面空间规划是县域空间发展指南、可持续发展空间蓝图，是县人民政府进行空间规划管理的基本依据，其编制以省级、市级空间规划为主要依据。市县根据城市特点编制具有地方特色的空间规划，建立地方规划体系框架，统筹协调各部门空间管控要素，并依托信息平台构建多规协同管理机制，引导城市可持续发展。

2.3.1多规融合，确定各类土地用途

(1)摸清家底，建立空间规划信息库

市辖区及各县市从地方管理角度出发，全面梳理行政范围内的各类已编制的部门空间规划(图3)，并依据省统一的技术标准要求，将各类空间规划数据进行矢量化处理，后续依托建立的地方信息管理平台，将规划数据纳入平台，实现部门信息共享。

图3 马鞍山市辖区规划基础梳理示意图

(2)差异协调，确定各类土地用途

采取部门协调——市县联动——由下而上的差异协调机制，将差异图斑进行分类逐级消除(表5)，由规划、国土两部门牵头，发改、环保等部门参与，图斑处理反复征求各级政府意见，形成差异图斑处理的原则与方法，依据处理意见确定各类矛盾图斑的土地用途，形成土地用途管制图(图4)。

表5 差异类型及处理意见表

图4 马鞍山市辖区土地用途规划图

2.3.2搭建平台，推进项目落地实施

(1)搭建地方信息管理平台

搭建地方信息管理平台，通过平台统筹空间发展与建设，保障建设项目的落地实施。平台纳入了城乡规划、发改、国土、环保、林业水利等多部门专题工作底图，由地图查询、数据应用、综合分析、辅助觉得、业务协同功能模块组成。

(2)建立项目生成机制

①采用“自下而上、自上而下”相结合方法进行项目策划生成，广泛征求各部门意见，梳理近期建设项目。将各种渠道收集来的项目进行汇总、整理，形成项目库向相关领导汇报，根据部门意见进行修改，同时反馈到基层各部门征求意见，经过多轮沟通，最终形成近期重点建设项目库。

②依托业务协同平台，在建设项目审批前期，建立以发改、规划、国土等多部门协同的工作机制(图5)，优化规划实施运行环境,统筹需求、空间、能力等要素，创新规划编制体系、内容及方法，提前明确项目的投资、预选址、用地指标等建设条件，推进策划生成的项目可决策、可落地、可实施，充分落实城市空间发展意图。

图5 项目生成示意图

2.3.3完善机制，保障一张蓝图干到底

(1)完善管理体制

坚持将制度创新与依法行政相结合，完善空间规划运行的“一套机制”，创建涉及顶层保障、部门协调、监督监管、动态更新等内容的制度机制。

(2)完善实施机制

建立“五年—年度”规划实施制度，出台《空间规划业务协同平台运行工作机制》，明确“五年规划─年度实施计划”编制实施的责任主体和职责要求。市政府组织出台协同工作的相关规定及监督考核机制。五年阶段：与经济社会发展规划充分衔接，统筹五年城市建设实施的规划安排，形成近期项目储备库。年度环节：对接土地利用、财政投资等年度安排，通过年度实施规划，将规划细化分解落实到具体项目并落实用地，形成年度实施项目储备库。

3 机构改革背景下市县空间规划体系建构的思考

随着新一轮国土空间总体规划的编制如火如荼的推进，虽然自然资源部相继出台了相应的导则和指南，但是在具体的细则方面各省市均处在探索阶段，而安徽省空间规划体系的建构工作为我们提供了很好的经验借鉴，笔者认为可以从以下三方面进行思考。

3.1 建立上下联动的空间规划体系

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》已经明确建立五级三类的国土空间规划体系，结合安徽的经验，笔者认为：

在国家层面由国家部委组织编制全国国土空间规划，负责统筹全国国土资源利用，制定全国空间规划编制技术指引，确定全国各省的空间发展战略，引导各省编制省级空间规划。

省级层面由省级政府组织编制省级空间规划，省级空间规划负责统筹全省各地市的空间规划编制，开展省域双评价，确定省域空间发展格局，落实国家空间规划下达的各类管控指标；同时结合本省的情况，在国家空间规划编制技术指引的基础上制定本省空间规划编制技术标准(目前浙江、江西、河南等省已出台相应的技术标准)，统筹全省空间规划的编制工作。

市级空间规划由市级政府组织编制，市级空间规划负责制定全市空间发展战略，统一全市发展共识；引导全市各县空间规划编制，与县级空间规划同步推进、相互反馈，统筹划定全市三区三线。

县级空间规划由县级政府组织编制，县级空间规划作为县级政府进行城市建设与管理的顶层规划，是一个实施性的规划，需要配合市级空间规划合理划定三区三线，统筹安排全县各类土地用途，对乡镇国土空间规划提出管控要求和规划控制指标。

3.2 形成扎实的现状工作底图

由于长期以来的部门各自为政，导致全国各地的地方空间规划均存在严重的不相容问题，包括规划图数不一、部门规划矛盾、规划标准不一致等，本次的三调阶段成果更是把部门规划的问题暴露出来；此次国土空间规划的编制应充分利用三调的机会，重新梳理市县空间规划的家里，厘清山、水、林、田、湖、草的底图底数，在《国土空间规划用地用海分类指南》的基础上，已三调为基础，形成现状底图，为国土空间规划的编制奠定工作基础。

3.3 建立完善的监督、评估、预警机制

建立“部委督查-省政府监管-地方政府实施-公众监督”的逐级管控机制，国家部委负责督查各省市的规划执行情况，省政府负责监管省域范围内各市县的各类刚性管控内容，市县地方政府规划事权的执行情况；市县地方政府负责空间规划的具体实施管理，监督各职能部门按照规划实施，市级政府统筹协调各县空间规划的实施；同时在规划编制、修改、实施过程中，依据相关法律和规定向社会公开，接受公众监督。

构建“一年一体检，五年一评估”的规划实施评估机制，依托国土空间规划基础信息平台，建立规划实施评估信息系统，对规划实施情况开展常态化的监控和评估，并向社会公开。建立资源环境承载力监测预警信息系统，对水资源、土地资源、环境容量等管控要素进行动态监控，加强执法监管、问责、联防联控等长效机制。