回归与抉择：检察机关开展捕诉合一的法理基础和实践探讨

杨晓宁，熊耀原

（中南财经政法大学 刑事司法学院，湖北 武汉430073）

一、捕诉合一的演进路径及理论纷争

（一）我国捕诉合一的发展历程

我国检察机关实行捕诉合一并不是当下之新潮尝试，而是有其更迭起落的历程。从新中国成立初期至今，我国检察机关在关于应实行捕诉合一的检察权配置模式还是开展捕诉分离的检察权分化模式问题上，进行了不断地探索和尝试。捕诉合一的推演历程归纳起来大体可以划分为制度探索、初具雏形、制度更迭和发展重构四个阶段。

在历经列强侵略和国内统一战争之后，1949年新中国成立之时，百废待兴。这一时期国家政权尚未稳固，内有反革命分子反扑之忧，外有西方列强虎视眈眈之患。为有效打击国内外反革命气焰、进行社会主义改造，维护和巩固国家政权，1949年颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》通过法律的形式将检察机关的职责定位、职能设定、机构划定等方面的内容予以确定下来，为我国开展检察机关探索捕诉合一的检察运行模式提供了法律保障和制度基础。1954年，随着《中华人民共和国宪法》的颁布和《中华人民共和国检察院组织法》的出台，检察机关的具体职责和职能划分进一步明确，捕诉合一的检察运行模式初具雏形。次年，根据内设机构改革的要求，检察机关内部将公诉权和批捕权进行剥离，分设侦监厅（处、科）和审监厅（处、科），推行捕诉分离的模式。从“文化大革命”开始到检察机关重建前夕的这段时期，我国检察机关处于撤销关停的状态。1978年，我国检察机关得以恢复重建，直至1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》和1982年《中华人民共和国宪法》的颁布实施，我国检察机关才逐步进入发展正轨。这一时期，由于法律并未对检察机关的运行模式加以规定，出现了多数检察机关推行捕诉合一和京、沪等少部分省市检察机关实行捕诉分离模式的现象。21世纪初，随着法治观念的提高尤其是2004年尊重和保障人权被写入宪法，我国的检察运行模式再次发生了根本性的转变，由以捕诉合一为主的时期进入到捕诉分离的阶段。党的十七大之后，以上海为代表的部分省市区的检察机关按案件类型划分的方式分批进行了捕诉合一的探索并积累了大量的宝贵经验。2018年，随着国家监察体制改革的全面铺开，反贪、反渎和职务犯罪预防局三部门整体转隶至监察委员会，我国检察机关的职能发生了巨大变化，最高人民检察院张军检察长提出“转隶就是转机”的新理念，并着力推进捕诉合一的内设机构改革。

（二）捕诉合一的理论纷争

关于检察机关应采取捕诉合一还是捕诉分离的检察权运行模式的论争由来已久。在新一轮司法体制改革和国家监察体制改革等多重变革叠加下，捕诉合一抑或捕诉分离再次成为法律界关注和争论的焦点并分立为正反两方。双方的争论点主要集中在诉讼程序的独立价值、侦查监督的成效以及检察机关内部监督体系的构建和被追诉方的辩护权之保障等方面的问题。

反对采用捕诉合一的一方认为：1.如若施行捕诉合一则逮捕程序的独立价值将会遭到损害，审查逮捕将成为审查起诉的附属或追诉的手段，审查逮捕程序会弱化，违背诉讼法理；2.与捕诉分离状态下的审查逮捕、审查起诉施行精细化分工不同，捕诉合一由同一部门或办案组织甚至是同一个检察官承担审查逮捕和审查起诉的职能，缺乏专业细致的程序指引保障，不利于侦查监督工作的开展，造成侦查监督弱化［1］；3.反对者言，在捕诉合一情境下，审查逮捕和审查起诉由原先的两个独立审查程序、两道关卡进行内部监督制衡之功用将会丧失，不利于防范冤假错案的发生，他们认为，若案件存在错漏，让既是批捕者又是同一案件的公诉人进行居中公正裁判，那么这样的裁判者只能是上帝了；4.捕诉合一后有可能会进一步限缩案件犯罪嫌疑人及其辩护人的辩护空间，容易造成案件承办检察官在审查起诉阶段受前期对案件走向预判之影响，继而先入为主，不利于案件事实核查和证据的科学认定，违背检察官客观义务之规定，冤假错案的发生率有可能会上升。

支持采取捕诉合一的一方则认为：1.捕诉合一后在程序设定上，审查逮捕的侦查监督环节与公诉环节一样相对独立，这是客观存在的事实［2］，并未因为部门的合并而产生公诉夺取批捕之独立价值的现象。批捕和审查起诉作为检察机关的基本职能，其权力属性并未改变，因而不存在批捕独立程序受损害之说。2.捕诉合一后检察官能够对公诉前的审查逮捕、审查起诉全过程进行全面的掌控，对于侦查机关移送的案件进行全程跟踪监督［3］。从这个角度而言，采取捕诉合一的运行模式，对案件事实的查证和证据的真实性、合法性认定等方面更有帮助，检察机关可根据案件的实际情况及时介入引导侦查。由此，捕诉合一模式下的检察权运行对侦查监督能起到强化作用。3.司法责任制改革后，实行办案终身责任制，坚持“谁办案谁负责”的基本原则，这就以责任追究之威势倒逼案件承办检察官以更为审慎的态度、更规范的行为去办理案件，从而提高办案质量，助力防范冤假错案的发生。4.捕诉合一后，一个案件由一个检察官或办案组织承办，案件的犯罪嫌疑人及其辩护人只需与一个检察官进行辩白，减少了捕诉分离模式下多头辩护的情形①司法责任制改革之前，审查逮捕和审查起诉分别由不同的部门承担相应的职能，在不同的办案阶段，承办案件的检察官往往是不相同的，犯罪嫌疑人及其辩护人需与不同阶段的检察官进行辩白。，节省了辩护人的时间和精力，继而能够有更多的精力去进行辩护。

由上可知，在对待捕诉合一问题上，无论是支持的一方还是持反对意见的一方，均是从理论本身角度去探讨，而较少从实践的角度出发去考量当前所面临的实际问题。各方观点各执己见，个中说辞皆不无道理，但却止于理论上的纷争。我们探讨应实施捕诉合一还是捕诉分离政策，均应回归司法实践本身，从司法实践现状去衡量取舍。

二、检察机关开展捕诉合一的实践现状

随着我国法治建设的发展，检察机关作为法律监督机关，承担着惩罚犯罪、保障他人合法权益、维护社会公益的压力与日俱增。从司法实践来看，其同样面临着诸多的困境。

（一）案多人少矛盾突出

根据对G市两级检察机关近三年来受理公安机关移送审查逮捕、审查起诉的案件量分析发现，无论是提请批捕还是提请起诉的案件均呈上升的趋势。其中，2017年受理审查逮捕的案件量同比增长了约1%，审查起诉案件同比增长约2%（具体数据详见表一）。

受司法体制改革及国家检察体制改革的影响，各级检察机关能独立办案的人员数量都呈现出不同层次递减。以G市为例，2017年该市两级检察机关首批员额人数为297名，到2018年完成第二批入额遴选工作后，总的入额人员（包括依然留在检察机关的首批入额人员）仅为250 名，同比减少了18%。随着司法体制改革的不断深化，检察机关人员分类管理的机制不断完善，员额检察官、检察辅助人员和司法行政人员的职责权限也不断厘清。按规定，原则上只有员额检察官才具备独立承办案件的权力，而检察辅助人员仅能在其职责范围内做辅佐性的法律事务，不得独立承办案件或单独出庭支持公诉。在案件量逐年递增而具备独立办案资格的人员反而递减的情况下，检察官的办案压力进一步加大。

（二）法律监督呈疲软状态

为了客观反映当前检察机关的法律监督现状，本文对G市两级检察机关2016年至2018年10月开展的纠正漏捕、监督公安机关立案、监督公安机关撤案、对侦查机关侦查过程中出现的违法行为进行纠正违法的基本情况进行调研，并对数据样本进行分析。数据显示如表二：

表一 G市两级检察机关受理审查逮捕、审查起诉案件情况统计表

表二 G市两级检察机关法律监督核心项目数据表

由表二可知，当前G 市两级检察机关在纠正漏捕、监督立案、撤案及纠正违法方面的法律监督呈现出徘徊不前的状态。究其原因，一方面公安机关和检察机关的法律关系定位是“相互配合、相互制约”，司法实践中却异化为“配合有余而制约不足”的局面［4］。这种现状虽然有所扭转，但是短期内仍无法根本转变。另一方面，我国检察机关上下级是领导与被领导的关系，具有一定的行政属性。在权力运行过程中，下级检察机关须服从上级检察机关的指令或命令。通常而言，各地检察机关都会根据本地区的实际情况给下级检察机关下达半年或年度工作任务指标。纠正漏捕、立案、撤案监督及纠正违法等作为核心数据比对项，被上级作为考核下级工作开展情况的任务指标之列。虽然这给各级检察机关明确了工作的方向和努力的目标，但是也产生了被动监督或消极监督的风险。

（三）效率低下，司法成本高

实行捕诉合一之前，检察机关内部将审查逮捕和审查起诉的职权分别划分给侦查监督部门和公诉部门，虽然这种检察权运行模式对于防控办案风险、防止冤假错案的发生在客观上确实起到一定的效果，但与此同时不可忽略的是，检察监督体系也出现了侦诉监督衔接不顺畅的问题。客观表现为：一方面公诉环节的案件承办人对审查逮捕环节的案件办理情况，如审查逮捕阶段要求公安机关补充的证据是否进行补充、发现的瑕疵证据是否已经补强、追加的犯罪嫌疑人是否到案等概不了解；另一方面，案件进入公诉阶段，原先在审查逮捕阶段已经开展的阅卷工作，在审查起诉环节的检察官又得重新进行，出现了重复阅卷、重复询问或讯问的情况，浪费了司法资源。此外，案件办理过程也是控辩双方进行心理攻防互动的过程，在捕诉分离的运行机制下，不同阶段的办案人员无法全程感知把控犯罪嫌疑人的心理活动过程，也就不利于准确高效地找准突破口，容易错失办案良机。对于案件当事人而言，根据不同环节配置不同的检察官进行案件办理，对被害人尤其是未成年人案件及侵害妇女性权益等涉及个人隐私类型案件的被害人也有可能造成“二次伤害”等［5］。

三、捕诉合一价值理念回归的基石与抉择

在新一轮司法体制改革过程中，检察机关整合内部机构权限划分，正是根据如何彰显和实现正义的探索和价值理念的回归而作出的制度安排。

（一）释义：新时代正义理念之阐述

“我们在现世界所具有的自觉的理性，并不是一下子得来的，也不是从现在的基础上生长起来的，而是本质上原来就具有的一种遗产，确切地说，乃是一种工作的成果——人类所有过去各时代工作的成果。”［6］因此，在探讨什么是正义这一问题上，我们亦应寻觅和回归正义之根源。如此，才能为在新时代理解和践行正义提供理论基础和思想保障。人们对正义的思考，可以追溯到古希腊时期。自然哲学派的代表人物之一阿那克西曼德（Anaximander）曾把正义论述为“万物所由而生的东西，万物消灭后复归于它，这是命运规定了的，因为万物按照时间的秩序，为它们彼此间的不正义互相修补”［7］。他认为所谓正义，是一种客观存在的永恒秩序、自然定律，即便是神祇也得像人一样臣服于它。这种正义观来自于人们对自然的崇拜，是一种朴素的自然正义观。公元前5 世纪，随着城邦建立和人造法的制定，人们逐渐摆脱自然的束缚，人成为研究和关注的对象，把正义视为人独有的特质并将之与法律联结起来研究，人们对正义的理解由自然向人本身转向。其后，苏格拉底率先把正义当作一种道德问题，对智慧、勇敢、节制、正义四种道德品质进行深入研究，并认为人的所有品德，包括正义均是一种知识，提出美德、正义即是知识的观点。柏拉图继承和发展了苏格拉底的正义观，认为知识的力量是无可超越的，是正义的化身，没有哪一种法律或秩序可以代替，但由于具备这样知识的人是绝无仅有的少数，因此法律和秩序应成为寻求正义的另一路径［8］。亚里士多德认为人具有社会属性，有着与城邦及其政治相适应的美德即正义，其价值指向为符合大多数人需求的公共幸福。现代自然法学派的杰出代表罗尔斯则认为正义的主要问题不是个人的品德问题，而是社会基本结构，或者更准确地说，是社会主要制度分配基本权力或基本权利和义务［9］。他强调与个人品德正义相比而言，制度正义才是更重要、更根本的价值。我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，其享有独立行使检察权的权力。审查逮捕、审查起诉作为检察机关的两项职能，是检察机关行使检察权的重要形式和途径。采取捕诉合一抑或捕诉分离的检察权运行机制，属检察机关内部进行权力配置的问题，并不违背宪法关于检察机关法律监督的定位问题，也是符合维护和实现正义的基本要求。易言之，检察机关推行捕诉合一的权力运行机制，是符合宪法要求的。

（二）公正与效率之间的博弈

公正与效率是法的价值当中两个重要的组成部分。法学视野下的公正包含程序公正和实体公正两方面的内容。实体公正强调的是法律文本规范的内涵与外延均要符合实质正义的属性，它要求司法裁决者是中立的，没有存在偏袒任何一方的身份瑕疵，并坚定秉持和践行客观中正的理念。根据刑法、行政法等实体法作出的司法裁断结果符合一般理性人所期待的结果公正，侵害方受到了应有的制裁而没有受到不人道的法外非难，受害方的权益得到维护和保障，被破坏的社会关系得以修复。程序公正是诉讼价值的重要构成。如果说实体公正关注的是法律及其所规定权利义务本身，那么程序公正则是强调对法律或司法权力运作的动态监控过程。程序公正要求司法权的运行过程必须是正当的，比如检察机关在收到公安机关移送审查逮捕的案件时，案件一经受理必须在法定的期限内告知犯罪嫌疑人及其辩护人等所享有的各项权利及承担的义务；讯问犯罪嫌疑人时应表明身份等。

效率起初应用于经济学领域，作为衡量工作完成情况的一个考量指标，其通常指的是生产成本（包括资金、劳动力等）与劳动结果之间的比率，是投入和产出的客观反映。诉讼效率指的是司法资源的投入与司法实施效果之间的比值。司法资源投入越低、司法实施效果越佳则说明诉讼效率越高，反之则效率越低。人具有社会属性，在价值多元化的社会环境下，不同个体对法律价值的认知和需求是有所区别的，因此检察官在处理个案当中发生价值取向的冲突与矛盾是在所难免的［10］。加之司法资源是有限的，检察官办案期限也有严格的规定，在案多人少的特定背景下，公正与效率在个案当中必然存在价值取向上的冲突与矛盾，二者存在此消彼长的博弈关系，如何妥善处理二者之间的关系是检察机关不得不正视的问题。

（三）抉择：诉讼效益与捕诉合一的实践呼应

所谓效益指的是行为所产生或取得的有效结果。与效率相比，效益更强调行为结果的有效性，即所为之行为达致的结果需符合价值追求的预期目标，强调结果的有用性，追求利益的最大化。诉讼效益，指的是在案件裁断过程中以最低的司法成本（包括办案人手及其损耗的精力、时间和所需的财力物力等方面的成本）投入，来获得最佳的法律效果（案件得到公正裁决、罪犯得到应有的惩处）和政治效果（司法公信力得到彰显和提高、人们对司法部门及其工作人员的认可度得到提升）以及社会效果（被破坏的社会关系得到修复、社会整体运行稳健发展）。可以说，诉讼效益实质是在坚持维护和保障正义基础上的效率提升的结果，它追求的是司法行为结果利益的最大化，具有一定的功利主义色彩。诉讼效益是人们在对司法实践进行回顾总结以及对既有司法伦理、司法原理的深化发展和理念转向，强调使有限的资源发挥出最大的能量。在新一轮司法体制改革过程中，检察机关从面临的司法实践困境出发，站在人民的立场上，大刀阔斧地推行捕诉合一的检察权运行模式，既是回应人民群众对公正高效便民司法的殷切期待，也是立足实际的理念抉择。整合检察机关内设机构设置、人员调配和权限设定等措施，进一步优化了检察整体架构，提升了检察权运行的效率。同时，“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的归责原则，以及检察官权力清单和开展人员分类管理，为检察官秉持和践行客观公正的价值追求去维护和弘扬司法正义提供了体制机制保障。

四、捕诉合一的潜在风险及其防范

实行捕诉合一也给检察机关带来潜在的风险，需加以防范。首先需防范批准逮捕权异化。在捕诉合一模式下，检察机关内部监督有所减弱，捕诉分离状态下的权力制约和对案件质量进行双重把关的机制安排也已成为过往。应规范检察官行使批准逮捕权，防止其人为拔高或矮化逮捕的门槛的风险，防范批捕权异化行使，避免出现该捕不捕、不该捕而捕的现象发生，切实做到惩罚犯罪的同时也要维护和保障犯罪嫌疑人不被法外非难的权益。对此，可由案件监督管理部门制定案件评价量化考核机制，加大对批捕案件的定期抽查和巡回评查的力度，以防案件带病进入审查起诉环节。对于抽查、巡查发现的案件问题视具体情况予以处罚。同

时探索建立检察官分级管理机制，进一步细化检察官权力清单，明晰职责，防止自由裁量权被滥用。其次，在案多人少的基本现状尚未得到扭转之前，在任务繁重且时间管理不完备的情况下，案件承办人为了能够在规定时间内办结案件，极有可能出现价值取向上的偏差。因此应防范案件承办人片面追求效率而忽视公平的风险。对此，应根据检察官或办案组所承办案件类型、办案特点需求有针对性地组织和开展差别化的培训，培育和提升检察官的专业技能和职业素养。此外，还可通过探索检察机关新闻发布会制度，对重大案件或社会关注度高的案件进行诉讼式审查，或召开新闻发布会，在法律框架范围内及时发布相关案件信息，主动接受新闻媒体和人民群众的监督，让检察权在阳光下运行，防范内部监督不足的风险。