“十四五”时期提升技能型人力资本研究

周灵灵

(国务院发展研究中心 公共管理与人力资源研究所，北京 100010)

一、引言

“人猿相揖别。只几个石头磨过，小儿时节。”(1)引自毛泽东《贺新郎·读史》。人类从远古洪荒时代走来，相继经历了石器时代、青铜器时代、铁器时代，继而进入工业社会和后工业社会。可以说，在工业革命之前的漫长历史中，人类社会的绝大多数时期都处在马尔萨斯贫困陷阱之中，经济增长近于停滞[1-2]。工业革命以来，尤其是新一轮信息技术变革和产业革命以来，人类社会发展进入了快车道。典型的，当前新型数字消费、数字生产、数字化网链、数字化产业生态、数字化资源配置都在快速发展[3]，人类的生产方式、生活方式和社交方式无不在深刻变革。

这些变革引致了对人力资本的新需求。毕竟，人们在享受技术变革和新一轮产业革命带来的红利的同时，技术变革和产业革命也对人力资本提出了更高要求。从人力资本构成看，职业教育和技能培训是人们获取生产生活所需知识技能的重要途径，由此形成的人力资本称为技能型人力资本(Skilled Human Capital)。对此，马克思有过精辟论述：“要改变一般人的本性，使他获得一定劳动部门的技能和技巧，成为发达的和专门的劳动力，就要有一定的教育和训练。”[4]对农民工、下岗失业人员和就业困难人员等重点群体而言，技能型人力资本是其获取就业机会、提高就业质量最为重要的人力资本类型[5]。

对经济增长和创新创业而言，技能型人力资本也至关重要。一项基于美国县域层面的实证研究显示，技能型人力资本有利于“高增长的创新创业活动(high-growth entrepreneurship)”，本地技能型人力资本的可用性是当地高增长创新创业的关键决定因素[6]。为加快建设知识型、技能型、创新型劳动者大军，本文在探讨数字经济时代技能需求新特点的基础上，分析我国的技能需求与技能缺口情况，进而探讨“十四五”时期如何提升技能型人力资本。

二、数字经济时代技能需求的新特点

众所周知，不同社会经济条件对技能型人力资本的要求是不一样的。一般而言，人口特征变化、劳动力受教育水平提高、产业结构升级和经济发展方式转变、技术进步与科技创新、商业模式和组织结构变迁、贸易自由化与经济全球化等因素皆会影响技能需求[7]。那么，数字经济时代的技能需求又会有什么特点呢？显然，明晰这些新特点有助于更好地提升技能型人力资本。

(一)技术进步正在重新定义技能需求

国际机器人联合会数据显示，中国是世界最大的工业机器人市场，占全球市场装机量的36%。从经济发展和技术进步的历史看，机器人、人工智能是延续经济增长过程“自动化”驱动的新阶段，它们改变了技能需求，并且在重塑工作所需要的技能[8]。尤其是在那些可以实现自动化的领域，工业机器人、机器人分拣员、机器人服务员等智能装备的应用，使工作岗位的性质发生了颠覆性变革。理论上，智能替代在填补一些高空、高温、高辐射等高危艰苦作业的同时，也促使企业降低对低技能劳动力的需求，而更加重视专业技术人才，也就是说，智能替代会加速企业内部人力资本结构的分化。通过分析2019年青岛 3 000 户企业用工监测数据，我们发现人工智能的应用不但会促使企业更加重视专业技术人员的招聘，而且专业技术人员的工作流动性也有所减弱。

(二)技能需求变化的速度在加快，对技能转换能力的要求越来越高

世界银行发布的《世界发展报告2019》(WorldDevelopmentReport2019:TheChangingNatureofWork)探讨了工作性质变革问题，指出机器人正在接手成千上万的重复性工作，不少低技能岗位将被消除[9]。最明显的是，自动化导致制造业领域部分工作岗位流失，那些从事“可被编码的”重复性工作的工人最容易被取代。这无疑会对劳动者的技能转换能力提出更高要求。如果技能转换缓慢或不成功，将在一定范围造成技术性失业。一项基于中国地区层面与行业层面机器人应用数据的研究显示，在低学历员工占比较高、劳动力保护较弱及市场化程度较高的地区，机器人应用所导致的技术性失业表现得更为明显[10]。目前，全球约有80%的企业高管正在推进工作流程数字化，50%的雇主希望加快实现企业部分岗位的自动化，到2025年，自动化以及人机之间全新的劳动分工将颠覆全球15个行业中的8 500万个工作岗位[11]。而且，新冠肺炎疫情导致的经济衰退和不断加速的自动化将促使劳动力市场的变革速度远超预期。

(三)新职业不断涌现，低技能就业岗位日益高级化

伴随着经济结构的深入调整、产业转型升级的持续推进以及新业态和新商业模式的不断萌发，新的就业岗位和职业也陆续涌现，不少低技能就业岗位正日益转化为具有较高技术含量的工作岗位。典型的例子比如，新冠肺炎疫情在给经济社会带来巨大冲击的同时，也助推了在线医疗、在线学习等业态的蓬勃发展，间接催生了一些新职业。在此背景下，2020年人力资源和社会保障部与国家市场监督管理总局、国家统计局联合认定了包括全媒体运营师、网约配送员、互联网营销师、供应链管理师、在线学习服务师、人工智能训练师等在内的25种新职业。又比如，线上消费、物流服务和最后一公里配送服务的增长，催生了对司机和客服人员的旺盛需求，但这些岗位的工作内容也在发生变化，人们的既有认知和技能已不能胜任新的工作要求，迫切需要更新从业技能，加强岗位培训。

(四)合适的技能组合和终身学习越来越重要

社会经济快速发展使得合适的技能组合(skill sets)在劳动力市场上的重要性与日俱增，尤其是高级认知技能(比如解决复杂问题的能力)、社会行为技能(比如团队工作能力)以及能够预测适应能力的技能组合(比如推理能力)。从人事经济学的技能权重视角(skill-weights approach)看，劳动者的技能均为通用型技能，但不同企业和岗位所需要的技能组合并不相同，也即给不同的技能赋予不同的权重[12]。这较好地统一了加里·贝克尔关于通用型人力资本和专用型人力资本的两分法。但不管怎样，培育和提升这些技能及其组合，皆要求劳动者个体具有坚实的人力资本基础并持续地进行学习或接受培训。

三、中国劳动力市场的技能需求与技能缺口

近二十年来，我国职业教育和技能培训事业发展迅速，技能型人力资本稳步提升。党的十八大以来，我国着力构建面向全体劳动者的职业培训体系，既突出重点群体又统筹兼顾，大力实施高校毕业生技能就业行动，开展以提升农民工职业技能为目的的“春潮行动”等，培训的针对性和实效性不断提升。数据显示，我国技工学校在校生数量从2000年140多万人增加到2019年360万人，中等职业学校在校生数从2004年1 174万人增加到2019年1 576万人；2019年我国共有就业训练中心2 456所，民办培训机构22 496所，全年共组织补贴性职业技能培训1 877万人次，培训规模稳中有增。目前，我国技能劳动者数量已超过1.7亿人，约占就业人员总量的22%，其中高技能人才数量已超过5 000万人(如图1所示)。我国总体上已初步形成一支规模日益壮大、结构日益优化、素质逐步提高的技能人才队伍。当然，技能人才队伍与经济结构调整和高质量发展的目标要求还有较大差距，技能型人力资本建设任重道远。

(一)劳动力市场对技术等级和专业技术职称的要求及缺口

劳动力技能需求的变化实际上反映了对劳动力质量的要求，劳动力质量一旦满足不了市场需求，就会出现技能缺口。人力资源和社会保障部关于劳动力市场的监测数据将技术等级分为职业资格五级(初级技能人员)、职业资格四级(中级技能人员)、职业资格三级(高级技能人员)、职业资格二级(技师)和职业资格一级(高级技师)，将专业技术职称分为初级专业技术职称、中级专业技术职称和高级专业技术职称(2)技能等级是指以国家职业资格证书为凭证的职业技能水平，专业技术职称则是指以国家认可的专业技术职务证书为凭证的专业技术水平。在调查中，技术等级和专业技术职称相互独立，以招聘要求或个人具有的最高等级或水平为准进行统计。。这为分析劳动力市场技能需求变化及技能短缺提供了便利。

在招聘活动中，招聘方和用人单位往往会在招聘广告或招聘通知中注明应聘的条件，通常会对求职者的年龄、学历、技术等级、专业技术职称等提出明确要求。从中国劳动力市场对技术等级的要求看，长达70多个季度的数据显示，2001年以来除了个别季度外，具有一定技术等级的求职者比重大都低于招聘方对技术等级的要求。按技术等级划分，劳动者的职业资格从高到低可分为一至五级，一级到三级属于高技能等级，四级和五级为中级、初级技能。其中，职业资格一级是高级技师，职业资格二级为技师，职业资格三级是高技能人员，职业资格四级是中级技能人员，职业资格五级则属于初级技能人员。在中国当前劳动力市场上，求职者的技术等级依然以初级技能和中级技能为主，具备高级技能、技师、高级技师等职业资格的求职者比重非常低。例如，在2017年第一季度全部求职者中，只有0.7%的求职者具有高级技师职业资格，到2017年第三季度该比例也仅为1.0%。总之，技能人才短缺这一事实自2001年以来就长期存在，是中国经济走向高质量发展的一大软肋。

现在，我们分技术等级考察中国劳动力市场的求人倍率，以更全面理解技能型人力资本短缺状况。图2直观展示了2001年第一季度至2020年第二季度中国劳动力市场初级和中级技能人员的求人倍率。从2002年开始，这两类技能人员的求人倍率便一直处于1.0以上，有不少季度处在2.0以上，个别季度甚至突破了3.0。例如，2020年第一季度初级技能人员的求人倍率为2.67，中级技能人员的求人倍率为2.68。在长达70多个季度的观测期内，初级技能人员求人倍率的均值为1.96，中级技能人员求人倍率的均值为1.88，意味着近二十年来我国初级、中级技能人员的需求-供给比例接近2∶1，技能型人力资本缺口较大。

从高级技师、高级技能人员这两类高等级技能人才的需求和供给情况看，2002年第一季度以来，这两类高等级技能人才的求人倍率便一直处于1.0以上，不少季度处在2.0以上，部分季度甚至突破了3.0(如图3所示)。例如，2020年第一季度高级技能人员的求人倍率为2.67。在长达70多个季度的观测期内，高级技师求人倍率的均值为1.95，高级技能人员求人倍率的均值为1.69，说明跟初级和中级技能人员的供求类似，高级技能人才的短缺程度也很高。

在专业技术职称方面(3)专业技术职称等级分为初级专业技术职称(包括研究实习员等)、中级专业技术职称(包括助理教授、助理研究员、讲师、工程师等)、高级专业技术职称(包括副教授、副研究员、高级工程师、教授、研究员等)。，劳动力市场供需情况表明，求职者具有一定专业技术职称的比重大都低于招聘方的要求，劳动力市场存在一定的缺口。跟技术等级有所区别的是，对专业技术职称的要求通常是出现在科研岗位的招聘中。从高级工程师这类高级专业技术职称人员的求人倍率看，2001年第一季度至2020年第二季度，其求人倍率的均值高达1.97，且有进一步提高的趋势(如图4所示)，2020年第一季度高级工程师的求人倍率高达3.23。显然，和技能人才的供求类似，专业技术人才的短缺程度也很高。总之，劳动力市场对具有技术等级和专业技术职称劳动者的用人需求均大于供给，我国存在较大的技能型人力资本缺口，加之数字经济时代技能需求呈现出的一些新特点，这种缺口会在一定的历史时期内存在。

(二)技能需求与技能缺口：企业用工调查

目前，我国关于技能需求与技能缺口方面的调查数据还很少。考虑到数据的可得性，我们以青岛企业用工监测数据为例，探讨在新旧动能转换过程中，已进行“智能替代”的企业急需哪些技能人才。2017年以来，青岛市人力资源和社会保障局探索实施企业用工情况监测，收集了连续三年的3 000户企业用工监测数据。2019年的3 000户企业调查数据显示(4)该调查采用概率比例规模抽样技术(PPS抽样)，2019年实际上调查了青岛3 008家企业的用工情况。青岛拥有34 000多家工业企业，是我国重要的工业基地，在青岛开展企业用工监测和技能人才需求调查具有一定的代表意义。，青岛市已进行智能替代人工的企业共报告了105类紧缺工种。我们按照2015年版《中华人民共和国职业分类大典》划分这些紧缺工种所属的职业大类和职业中类(如表1所示)，可知青岛进行过“智能替代”的样本企业中，生产制造及有关人员的需求最高，紧缺4 182人；其次是专业技术人员，紧缺3 216人；社会生产服务和生活服务人员紧缺1 149人。在生产制造及有关人员中，焊工、装配钳工是企业紧缺的技能人才类型；在专业技术人员中，安全生产管理工程技术人员、设备工程技术人员较为紧缺；在社会生产服务和生活服务人员中，比较紧缺的是汽车维修工。

表1 青岛“智能替代”样本企业2019年紧缺工种

从招聘专业看，样本企业当前对机电一体化、数控技术、机械工程等传统工科型人才的需求很高，市场营销、工程管理等人才类别也日益受到企业的重视。分行业考察，制造业、教育业招工缺口人数较多，电力、热力、燃气及水生产和供应业招工缺口人数也较多，但主要集中在个别规模较大的企业。尽管农林牧渔业、住宿和餐饮业以及文化、体育和娱乐业用工需求量不如制造业，但企业招工缺口率较大，且较难满足用工需求。大多数企业认为招工不足与“求职人员达不到岗位要求”“求职者少了选择余地”等因素有关。

此外，万宝盛华集团(Manpower Group)的企业调查显示(5)参见Manpower Group:2019 Talent Shortage Survey。，2019年中国大陆地区16%的企业面临人才短缺困扰，比2018年上升了3个百分点。随着知识密集型的高科技产业和智能装备制造业的快速发展，技能型人力资本需求大幅增加，专业与创新领域的技能缺口不断加剧。2019年中国大陆地区最难填补职位的前五名分别是销售与市场人员、技术工匠(电工/焊工/机修工等)、技术人员(质量管控、技术员工)、生产制造、专职人员(项目经理、律师、研究员)，这意味着上述五类职位的技能型人力资本缺口最大。从更长时段看，2006年以来的调查显示，技术人员、技术工匠、销售与市场人员等技能人才一直是中国企业最难填补的职位，而且这些领域的技能人才短缺问题很难自我解决。和全球企业的人才短缺状况类似，中国大企业的人才短缺问题比中、小、微型企业严重。分析其原因，多数雇主表示“缺乏有经验者”是招聘员工面临的最主要障碍。

(三)技能需求与技能缺口：地区调研观感

深入调查研究是理论和政策创新有根有据、合情合理的基本前提。为进一步直观了解我国技能型人力资本建设情况、弥补抽样调查数据的不足，近年来笔者调研了一些不同发展水平的区域。下面是部分区域的调研观感。

1.内蒙古自治区技能型人力资本供求状况

笔者陆续调研了内蒙古自治区呼和浩特、包头、鄂尔多斯、乌兰察布、通辽、赤峰等地。笔者除与政府相关部门合作外，还参与座谈讨论或实地调查80余家企业，这些企业分布在农产品加工、乳制品加工、非金属矿加工、农机制造、生物科技、医药制造、电力、煤化工、生态环保、商贸物流、文化服务等国民经济行业。调研过程中，笔者发现多数企业认为人力资源匮乏制约了企业发展，不少企业存在“招工难”“人才少”等问题。在对当地劳动力素质进行评价时，43.53%的企业家认为劳动力素质一般，41.18%的企业家认为劳动力存在较大的技能缺口，只有15.29%的企业家认为劳动力素质较高。总体来看，超过四成的企业家反映当地劳动力存在较大的技能缺口，难以完成招工计划。

分地区看，包头市高端技术人才和管理人才短缺、技术人才年龄结构偏大，由于工资待遇水平较低、教育医疗等设施不够完善，难以吸引和留住技能人才，生产一线的工作环境更不易吸引年轻人才。乌兰察布市技术人员短缺，主要缺乏电工焊工、家具产业工人和其他技术人员，产教融合不足，企业需要的人才与内蒙古高等院校的专业方向不一致。赤峰市人口流失严重，外出务工人口多，全市需培养和引进紧缺人才2万人，人才缺口较大。鄂尔多斯市创新型人才严重不足，企业科技创新能力薄弱，全市规模以上工业企业中近90%的企业无研发活动，人才工作体制机制不完善，大专院校数量少、吸纳和承载高端人才的能力不足，高层次人才只占全市人才总量的十分之一。这些地区还普遍面临着技能型人力资本流失问题，长时间培养的技能人才很容易被挖走。

2.山东省日照市技能型人力资本供求情况

日照市共有技能人才24万人，其中，高技能人才数量约为6.9万人，占全市技能人才的29.7%。从产业分布看，日照市的技能人才主要分布在第二产业中的机械制造业、港口及临港产业、汽车制造、钢铁等行业，这约占全部技能人才的52%；第三产业中的旅游、社会服务业、物流、餐饮等行业的技能人才比重也较高，占全部技能人才的40%左右。伴随着山东省深入推进新旧动能转换工作，日照市的人才需求总量、结构和素质呈现出不同于以往的新特征，不少低技能就业岗位正日益转化为高技术含量的岗位，人才结构亟待调整优化。据日照市人力资源和社会保障局估计，日照市每年大约需补充技能人才1.5万人，面临着技能人才总体数量少、技能人才与新旧动能转换和新兴产业对接不够等突出问题，技能人才在数量和质量两方面都还不能满足全市经济社会发展的需要。

3.福建省莆田市技能型人力资本供求情况

莆田调研最直观的感受是，学历教育与技能人才需求存在结构性矛盾。莆田市2019年春节前后的企业用工摸底调查显示，中专、中技学历层次的用工需求为80 296人(占全部用工需求的26.94%)，而这一学历层次的求职者只有21 240人(占求职者的15.57%)，求人倍率高达3.78。技校生的求人倍率更是高达79。对62家制鞋行业重点企业做的用工调查显示，排名前三位的岗位分别是成型普工、针车工、裁断技术人员，技术工种人员短缺明显。值得重视的是，产业转型升级对人才需求的迫切性与人才培养的周期性难以同步，企业转型升级后对一些特定专业或技能型人才的需求难以实时满足。例如，部分企业反映，尽管通过近几年的多渠道招聘，企业中高层人才得到一定的满足，但转型升级后，设备精密度提高，需要大量有实际工作经验且文化程度较高的生产技术人员。

4.海南省琼海市技能型人力资本供求情况

琼海市拥有专业技术人才7 800多人、技能人才5 400多人，另拥有农村实用人才1.8万人。总体看，琼海市技能人才规模小、结构不合理、质量偏低。琼海市人才总量只占全市人口总数的7.4%。研究生学历或高级职称的高质素人才比重偏低，人才队伍中学科、学术和技术带头人严重短缺。高级职称人才绝大部分集中在教育和医疗卫生系统，农业、科技、规划建设等行业高级职称人才偏少。技能人才发挥作用缺乏有效的平台和载体，全市非公有制经济企业大都规模较小，对创新创业人才的吸纳能力有限。受编制、经费、住房、子女教育等因素影响，人才引进培养成效不够显著，人才外流现象较为严重，人才市场化配置程度不高，培训针对性和实效性不强等问题也比较突出。

四、“十四五”时期如何提升技能型人力资本？

本文的研究表明，数字经济时代技能需求变化的速度大大加快，一些低技能就业岗位日益高级化，对技能转换能力的要求也越来越高。与此同时，新的职业不断涌现，合适的技能组合和终身学习变得越来越重要。中国劳动力市场求人倍率的变化显示，近二十年来劳动力市场对具有技术等级和专业技术职称劳动者的用人需求均大于供给。企业用工调查和地区实地调研也都表明我国存在较大的技能型人力资本缺口。“十四五”是我国技能型人力资本提质扩容的关键时期。我们感兴趣的是，在实际操作层面有哪些可供选择的政策工具？

(一)总体战略：“十四五”时期技能型人力资本跃升计划

“十四五”时期要在深入贯彻落实终身职业技能培训制度基础上，进一步健全体制机制，立足我国经济社会发展实际需要，对劳动者进行整体开发，全方位培养适应经济社会发展的各类技能人才，加快建设知识型、技能型、创新型劳动者大军。特别是要着眼“两个大局”和构建新发展格局，在巩固《职业技能提升行动方案(2019—2021年)》目标任务的基础上，围绕重点产业、重点领域、重点区域、重点群体，实施新的技能型人力资本跃升计划。可以按照新进入劳动力市场的应届毕业生、创新创业人员、青壮年农民工、制造业产业工人、新经济新业态从业人员、产能过剩结构调整转岗人员、大龄劳动者等目标群体，差异化设计技能型人力资本投资策略，坚持岗前培训与在职培训相结合、通用型与专用型技能兼顾，进一步打通职业教育与普通教育的制度性障碍，强化企业主体作用，有序引入市场化、专业化培训，加快推进紧缺职业目录的研究制定和发布，探索通过职业预测来开展技能需求预测，不断提高培训的针对性和实效性。

(二)政策工具：“十四五”时期技能型人力资本开发举措

鉴于《职业技能提升行动方案(2019—2021年)》等文件已重点阐明“对就业重点群体开展职业技能提升培训和创业培训”“加大贫困劳动力和贫困家庭子女技能扶贫工作力度”“推动职业院校扩大培训规模”“加强职业技能培训基础能力建设”“创新培训内容”“加大资金支持力度”等工作内容，“十四五”时期可以继续推行和完善这些举措。在此基础上，本文提出如下建议：

1.坚持分类指导、统筹规划，始终以市场需求为导向

坚持分类指导、统筹规划，主要是指充分发挥政府在技能型人力资本开发体系建设中的引导、规范和督促作用，深化重要领域和关键环节的改革。对中央政府而言，主要是加强技能型人力资本开发体系的顶层设计，完善体系建设、管理、运行的法律法规和基本制度；地方层面主要是提升统筹能力，鼓励各地根据区域经济社会发展需要，探索职业技能培训体系建设模式，推动职业技能培训多样化、多形式发展[13]。职业技能培训内容应以市场需求为导向，不宜“有什么就培训什么”，而应“需要什么就培训什么”。据测算，目前接受就业技能培训的人员依然占着很大比例，接受岗位技能提升培训的人员只占全部培训人次的三成，接受创业培训的人员比重只有13%[14]。从趋势看，需强化岗位技能提升培训与创新创业培训的力度和范围，调整优化培训内容，让技能习得的“干中学”机制发挥得更充分。这不仅有助于提高技能型人力资本的供给质量，也有助于弥合技能培训方面的供需差距，促进经济社会高质量发展。

2.注重系统培养、多样成才，打通职业教育与普通教育的制度性障碍

“系统培养”在《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》中有相对完整的论述，即“以政府补贴培训、企业自主培训、市场化培训为主要供给，以公共实训机构、职业院校、职业培训机构和行业企业为主要载体，以就业技能培训、岗位技能提升培训和创业创新培训为主要形式，构建资源充足、布局合理、结构优化、载体多元、方式科学的培训组织实施体系”。下一步，是如何在“十四五”期间推动政策的落实落地。“多样成才”主要是建立技能人才多元评价机制，不唯学历和资历，让人人皆可成才、人人尽展其才。打通职业教育与普通教育的制度性障碍是职业教育和技能培训领域一直在努力从事的改革。这一改革精神早在2002年8月颁布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中就有所体现。也就是说，对于妨碍“多样化选择、多路径成才”的主要制度性障碍，已经呼吁并推动了十多年，从现实看仍有较大改进空间，期待“十四五”期间取得更大突破，更好地搭建人才成长“立交桥”。

3.优化专业设置、注重产教融合，强化企业主体作用

目前，我国劳动者人力资本与社会需求之间还存在一定程度的结构性矛盾。一方面，部分院校对开办时间长、办学成熟的长线专业难以割舍，但随着社会经济发展，对这些长线专业的需求有所减少，造成专业设置的结构性矛盾。另一方面，部分院校持续扩大热门专业招生数量，而当这些热门专业的学生完成学业时却发现，热门专业的毕业生数远远超过社会需求，甚至专业本身已变得不再热门，进而加剧毕业生专业分布与社会需求的结构性矛盾。鉴于此，技能型人力资本开发应推动专业设置与社会需求、学习内容与职业标准、教学过程与生产过程对接，努力实现职业教育、技能培训与技术进步和生产方式变革以及社会公共服务相适应。需大力推动产教融合，促进校企对接，扩大校企合作，支持高校以市场需求为导向，进一步优化专业设置，探索与企业或行业协会共办二级学院、联办相关专业。与此同时，进一步强化企业在职业技能培训中的主体作用，拓宽企业参与途径，比如鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法参与举办职业教育与培训，强化企业职工在岗教育培训，足额提取职工教育培训经费。

4.推进紧缺职业(人才)目录的研究制定和发布

我国部分地区已开始探索紧缺职业(人才)目录的研究制定和发布，并开展一定规模的企业用工情况监测。这里面既有一些省级层面的探索，也有省会城市、计划单列市和地级市的工作尝试，例如湖南省、湖北省、福建省、四川省、江苏省、天津市、广州市、南京市、长沙市、深圳市、东莞市、佛山市、苏州市、珠海市、温州市。但在制度设计上，短缺职业(人才)目录发布的层级、频率、内容和工作组织方式等还有待进一步优化。在发布层级上，可以考虑分为国家、省(自治区、直辖市)、地级市3个层级，增强目录的针对性和指导性，鼓励条件成熟的县(区)探索发布。在发布内容上，建议国家目录侧重于总体情况、区域特征、典型城市等信息，城市目录侧重于当地情况，不同层级的目录体例力求基本一致，以便进行比较分析。在工作组织上，建议明确由相应层级的人力资源社会保障部门负责组织实施，进一步明确数据搜集、清理、审核等方面的具体要求，明确数据分析、成果发布等工作的基本流程。

5.探索通过职业预测来开展技能需求预测

技能需求预测是提升技能型人力资本投资效益的重要前提。从国际看，美国、加拿大、德国、法国等发达经济体通过制定全面的职业标准或进行每个职业的技能描述，将基于职业的评估与特定技能联系起来，取得了良好工作成效。“十四五”时期，可以考虑借鉴国外开展技能需求评估与预测的工作实践及经验，评估我国通过职业预测来开展技能需求预测的基础和可行性，并选取部分地区进行试点推行。事实上，参考《中华人民共和国职业分类大典》《国家职业标准目录》等工作文件对相应职业(工种)标准、操作规范和技能的描述，可以将基于职业的评估与特定技能紧密地联系起来，进而可以探索通过职业预测来开展技能需求预测。下一步，需研究国际经验的借鉴及转化问题，以及相应的工作支撑条件。

6.努力营造有利于涵养技能型人力资本的社会氛围

尽管国家采取了不少措施努力提高技能人才的薪资待遇和社会地位，但社会对职业院校毕业生和技能人才的学历学位歧视仍不同程度、不同范围的存在，这跟传统观念有较大关系。鉴于此，还需进一步采取有效措施提高技能人才的社会地位和待遇，更好地发挥政府、企业、行业、社会的协同作用，完善技能人才培养、评价、使用、激励、保障等措施，实现技高者多得，增强技能人才的职业荣誉感、自豪感和获得感，努力营造“劳动光荣、技能宝贵、创造伟大”的社会氛围。