我国地方政府隐性债务治理困境分析与对策研究

2021-01-19包青

重庆科技学院学报（社会科学版） 2021年1期

包青

（1.中共安徽省委党校，合肥 230022；2.安徽经济管理学院，合肥 230022）

1992年，哈维·罗森（Harvey Rosen）提出政府的“隐性债务”概念，使政府债务规模的度量更加全面化。他认为隐性债务是“政府承诺未来支付一定数额而产生的债务”。随着我国财政体制改革和债务管理实践的深入，这一概念已被赋予更加丰富的内容，但也导致了目前理论研究中对隐性债务的内涵、外延界定不清的现象。基于我国地方政府债务管理实情，现阶段我国地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还，或者以违法提供担保等方式举借所形成的债务，具体包括以下3种类型：一是地方政府直接举借所形成的债务，这类债务举债主体是地方政府及其下属部门或者国有企事业单位，并约定以财政资金偿还；二是地方政府变相举借所形成的债务，即地方政府在组建PPP项目、政府投资基金及购买服务时，违法违规约定回购本金、承诺保底收益等方式形成政府财政支出；三是地方政府违法违规担保所形成的债务，举债主体为地方国有企事业单位等，但由地方政府承诺提供担保所形成的债务，如出具承诺函、宽慰函、以财政收入或公益性资产担保等。2018年12月29日，全国人大常委会发布实施的《中华人民共和国预算法》（以下简称“新《预算法》”）规定，目前我国地方政府举债融资方式只有一种，即在国务院确定的限额内发行债券，并对债务实行预算管理。按此规定，以上3种债务皆具有违法违规的性质，同时脱离预算管理但却由财政承担全部或部分偿还责任，具有隐蔽性强的特征。

一、地方政府隐性债务的治理现状

地方政府隐性债务多采用违法违规方式举债或担保形成，严重破坏财经纪律，造成不良示范效应，其隐蔽性极强，风险难以得到及时揭示和处置；同时，相当一部分是“或有债务”，不确定性强且规模大，一旦治理不当，将严重冲击财政金融体系和社会稳定发展。当前我国地方政府隐性债务的有效治理，不仅关乎防范化解重大风险攻坚战的成败，也是国家治理能力提升的重要体现。2017年，中央政治局会议正式提出“地方政府隐性债务”这一概念。2018年，全国财政工作会议强调要“严控地方政府隐性债务”。2019年，中央政府工作报告指出“财政收支政策将有效防控地方政府隐性债务风险”。会议决策如此紧锣密鼓，一方面充分表明地方政府隐性债务治理的紧迫性；另一方面也展现了中央治理地方政府隐性债务的信心和决心。自2017年以来，中央政府密集出台多项政策法规，一方面增加地方债券品种、扩容合法融资渠道，增加土储、棚改、交通等专项债券品种；另一方面，规范地方政府购买服务、推动PPP回归本源、进一步整改地方平台公司，进行源头治理。为防止金融机构的“合谋行为”，中央要求各类金融机构严格贷款审查，并强调发挥人大审查监督的作用，展开多部门系统治理。同时，通过审计摸底、自行申报、统计监测、信息公开、市场约束与追查问责等多种手段进行综合治理（见表1）。总之，我国已经确定疏堵结合、有序控制、防范风险的地方债务管理理念，隐性债务治理上充分发挥行政管理职能，突出政策法规的导向性；同时，抓源头、抓系统、发挥各部门的力量集中治理，治理效果明显。2020年5月22日，李克强总理在第十三届全国人民代表大会第三次会议上指出，三大攻坚战取得关键进展，金融运行总体平稳。

表1 2017年以来地方政府隐性债务治理政策汇总表

二、地方政府隐性债务形成机理分析

近年来，地方政府隐性债务治理取得了重大进展，但地方政府隐性债务不仅仅是债务问题，更是体制机制问题，其形成机理复杂，涉及面广，影响深重，治理起来困难重重。首先，看需求端，在现行的行政管理体制、财政管理体制和人事管理体制下，地方政府及地方官员有着强烈的投资冲动。在当前融资模式约束下，受投资冲动支配的地方政府债务融资需求强劲，但按新《预算法》规定，地方政府举债融资方式只有在限额内发行债券，合法举债渠道相对单一，且额度有限，难以满足融资需求。在长期的中央和地方博弈中，地方政府已经形成中央财政兜底预期，受客观融资需求和兜底预期的双重刺激，地方政府滋生“体制外”融资的“意图”。其次，看供给端，金融机构要追求金融资产的安全和升值，受地方财政兜底预期的影响，对政府信用类业务有所偏好。最后，在内部监督不足、外部监督乏力的环境下，地方政府与金融机构“情投意合”且“一拍即合”，隐性债务产生机理由此形成。

三、地方政府隐性债务治理困境分析

从地方政府隐性债务形成机理的角度来看，当前地方政府隐性债务治理面临五大困境。

（一）融资供需矛盾是治理难点

首先，地方政府有着天然的投资冲动。一是源于行政管理体制中地方政府的双重角色和多重责任。一方面，作为行政主体，地方政府是中央政府的代理人，要服从上级政府管理，配合上级政府实现相关规划指标；另一方面，地方政府作为经济主体，肩负着提供公共产品服务、促进经济增长的责任。因此，地方政府不仅通过投资设立企业、参股金融机构等方式直接参与经济建设，而且通过调控土地价格、调整税费结构和融资担保等方式间接干预经济发展。特别是当前正值我国工业化、城镇化的关键期和高峰期，地方政府要提供相应的基础设施和公共服务，公共投资将会进一步扩大。二是源于财政管理体制，地方政府财权、事权不匹配。根据国家统计局网站年度数据整理，自1994年分税制改革后，地方政府财政收入占全国财政收入的比例由75%下降到53%（见图1），而地方财政支出占全国财政支出的比例却由70%上升到85%（见图2），其中，教育支出地方政府负担达到90%以上。国发〔2019〕21号文提出，增值税五五分成的调整正是对财权上移的一种弥补，但事权下移的局面目前还没有明确调整迹象。如地方政府承担的事权如扶贫攻坚、环境保护都离不开政府投资。三是源于人事管理以GDP为导向的官员考核机制。为充分发挥地方政府发展区域经济的积极性，长期以来我国采用以GDP增长率为核心的官员考核机制。在这种机制下，作为“理性经济人”的地方政府官员自然关注自身政治生涯和经济利益，由此可能诱发负面效应。如地方官员因急于在任期内出政绩而全力动员可支配资源扩大投资范围，为引人注目而上马一些规模大、难度大的项目等。

图1 地方财政收入比例、中央财政收入比例对比情况

图2 地方财政支出比例、中央财政支出比例对比情况

其次，地方政府有着必然的债务融资需求。在当前经济下行、税费结构性调整的形势下，地方政府通过税收、土地出让等内生性融资受限，投资冲动必然导致外源性融资（债务融资）需求强劲。

最后，地方政府隐性融资成为当然选择。按《预算法》和国发〔2014〕43号文规定，地方政府债务融资的唯一合法渠道就是发行债券。但目前地方债券的法定限额是自上而下分配，无论是限额规模还是限额结构都很难与地方政府实际融资需求相吻合。一方面是投资冲动暗流涌动、左突右进；另一方面是合法融资渠道堤坝高筑、阻塞难行，地方政府寻暗道、走旁门就成为当然之选。

地方政府积极作为是中国经济奇迹的秘诀之一，地方政府作为经济主体这一角色短期内很难转变。特别是今年受疫情冲击，地方政府肩负的安民生、保增长任务尤为艰巨，放宽融资限制、扩大公共投资的意愿更加迫切。但从风险防控的角度来看，无论是外部监管还是内控机制，我国地方政府债务管理都处于初级阶段，控制债务限额、规范发债程序、严控债务风险是大势所趋。如何化解二者之间的冲突，寻找合适的均衡点，在有效满足地方政府融资需求的同时防控好财政风险，是地方政府隐性债务治理的难点。

（二）金融机构“合谋”是治理乱点

近年来，我国金融业混业经营的趋势愈加明显，银行、保险、证券、信托等业务相互交叉渗透，金融产品更是不断推陈出新，为地方政府隐性举债提供了技术工具[1]。无论是早期的土地抵押贷款、融资平台贷款，还是后来的政府投资基金、PPP模式，金融机构在地方政府隐性债务形成中扮演着“推手”的角色。下面以影子银行为例来剖析金融机构“合谋”对地方政府隐性债务治理的影响。地方金融机构在地方政府股权控制下，利用影子银行发行理财产品或购买平台公司的城投债、基建信托产品，向地方平台公司提供资金。具体而言，起初商业银行主要是发行理财产品，通过信托机构将理财产品的资金注入地方平台公司。后来银信受限，商业银行与证券机构合作，借助资管计划向地方平台公司提供贷款。近几年，金融监管趋严的情形下，商业银行借道方式更加隐蔽多样，银信、银证、银保和银行同业间合作，将表内资金转移到表外，实现对地方平台公司的金融支持。影子银行业务是商业银行通过与非银行金融机构合作来拓展自身业务，涉及多种金融机构、多个金融市场且多种业务方式交叉进行，特别容易放大系统性金融风险，对其治理尤需谨慎。同时，影子银行业务链长、杠杆率高，其投融资业务大都游离于行业监管之外，稽查难度大，协调成本高。从这点上来说，金融机构的推波助澜在一定程度上扰乱了治理秩序，增加了治理难度，抵消了治理效果，是地方政府隐性债务治理的乱点。

（三）内部监管不足是治理痛点

我国作为行政管理单一制国家，实行下级服从上级，地方各级服从中央的领导体制，中央政府与地方政府间的关系有其特殊性。在国内金融市场不发达的条件下，选择行政约束型的地方债务监管模式是适宜的。但改革开放后，我国现行的地方政府债务监管模式存在着以下问题。

一是我国地方政府债务内部监管存在制度缺陷。目前，我国是以新《预算法》为核心、辅之以相关部委的实施意见或暂行办法构成地方政府债务监管制度。新《预算法》的相关规定只是倡导性制度，并未按法律制度的权利义务模式展开[2]。虽然相关文件对新《预算法》进行补充解释，但效果不尽如人意。以地方政府违法担保责任追究为例，新《预算法》对地方政府违法担保只做了原则性描述，没有列举具体行为。国办函〔2016〕88号文第6条则设置了责任追究机制，认定地方政府违反法律规定为单位或他人担保属于违法违规责任范围，但仍然没有具体行为的列举，对实际工作的追责问责指导性不强。而且，这些补充解释文件出自不同部门，其衔接性、融合性有待提升，因此，不仅影响我国地方政府债务监管制度的系统性、层次性和适用性，在一定程度上还削弱了法律权威性，强化了行政权力。行政权力的强化，一方面使得部分地方政府债务脱离法律监管成为可能；另一方面使得地方政府自由裁量空间较大，地方政府可以选择性披露债务信息，隐匿隐性举债行为。

二是监管机构权责划分不明。地方政府债务的监管涉及到财政、人大、发改委、审计、人民银行和银保监会等部门机构，对这些机构的职责划分和相互协调沟通办法，并没有明确的制度规定。财政部门作为地方政府债务的归口管理部门，在债务管理实际工作中起着关键作用。但在中央层面，财政部没有对其内设机构的管理权限进行有效整合。理论上，预算司地方政府债务管理处是中央层面的管理机构，但其他部门如国库司也享有部分债务管理权限。在地方层面，地方政府举债是一种政府行为，地方各投融资机构都拥有独立融资权。作为地方债务管理机构的牵头部门，地方财政部门发挥的主要作用是债务数据的统计功能，地方政府债务的决策、监督作用体现不明显。正是监管机构权责划分不明，才出现“人人都管，人人都不管”的尴尬局面，给地方政府违法违规举债留下了空间。

在全面推进依法治国的形势下，我国地方政府债务管理的法治化、制度化建设相对滞后，这是地方政府隐性债务治理中的难言之痛。

（四）外部监督乏力是治理弱点

地方政府债务管理，要发挥市场机制的外部监督作用，离不开相应的制度基础。一是金融市场是独立自由的，地方政府不能利用金融管制或干预，获取优于其他借款人的地位，金融机构与之处于平等市场地位，才能按市场规则作出融资决策，从而有效约束地方政府举债行为。二是中央政府要以令人信服的方式坚守不救助的原则，打破地方政府和金融机构对财政兜底的幻想，才有可能警醒地方政府规范举债、破除金融机构的“合谋”。三是公开透明的信息披露制度是市场约束机制发挥作用的必要条件，特别是地方政府的财政状况、偿还能力、债务资金投向等重要信息是评判地方政府信用等级、甄别风险大小的重要依据，投资者、公众和社会舆论正是据此对地方政府的举债活动进行投资、监管。但结合我国实际情况，目前这些制度基础相对薄弱，在一定程度上削弱了市场约束力。首先，财政分权与金融分权的结合，地方政府作为股东、金融监管者，与金融机构之间“水乳交融”的关系，使金融机构不得不贷。虽然中央三令五申不救助、不兜底，但迄今为止并没有完全执行；同时，治理政策的摇摆不定反而刺激金融机构对财政救助兜底的猜测，金融机构甚至主动想贷款给政府部门和事业单位。其次，目前我国债务信息披露和信用评级制度都处于起步阶段，这不仅影响外部市场监管效果，人大等立法机构的监管也很难深入，导致我国地方政府债务事前事中监管难以落实，只能注重事后补救的局面。因此，我国目前形成30～50万亿的地方政府隐性债务规模也就不难理解[3]。

（五）巨额存量隐性债务是治理堵点

地方政府隐性债务存量部分的化解归根结底是偿还问题，核心是偿还主体和偿还资金来源。目前，不外乎3种情况：一是由企业偿还，如利用项目本身收益偿还或平台公司市场化再融资偿还。但现实情况是，地方政府隐性债务资金主要投向公益性项目，大部分项目产生的现金流难以覆盖借款成本，能依靠项目本身收益偿还的项目很少。由平台公司市场化再融资偿还也不可行，地方平台公司“造血功能”普遍较弱，市场化再融资主要依赖地方政府注资。部分债务负担严重的地区，经营性资产存在过度抵押和融资问题，地方政府能盘活的资产规模极其有限。二是破产重整，按相关法律法规进行清算，但可能导致债权人（金融机构）损失。基于目前防范化解金融风险的政策要求，采用这种做法的可能性很小。三是政府偿还，偿还资金主要来自财政资金。地方政府隐性债务因基础设施建设和公共服务项目形成，地方政府负有直接偿还的责任。但在经济下行、结构性减税降费的情况下，财政资金化解能力有限，若通过发行政府债券来偿还，必然对地方债务限额和财政赤字带来冲击；若由政府偿还，有可能形成反向激励，给地方政府举债融资造成不良示范。

四、地方政府隐性债务治理对策

当前，处在疫情笼罩下的国际经济形势不容乐观，国内GDP增速也大幅下跌。世界各主要经济体在加码宽松货币政策的同时，纷纷出台财政扶持政策。我国也提出财政政策要更加积极有为。如此严峻形势下，作为政策工具之一的政府债务需要密切配合宏观逆周期调控，对地方政府隐性债务治理不可操之过急，既要关注政策措施的当下效果，更要重视制度建设和长远发展趋势。从地方政府隐性债务形成机理视角出发，当下可给予商业银行贷款合法地位，以缓解地方政府融资矛盾，充分发挥政策性银行优势化解存量隐性债务；而着眼于长远则要完善监管制度，推进相关体制机制改革。

（一）构建以发行地方债券为主的多元融资模式，明确商业银行贷款合法化

地方政府举债模式与本国金融市场格局密切相关。以美国为例，其金融市场发达，地方政府主要举债模式是发行债券。而我国目前的情况仍然是以间接融资为主的银行主导型融资体系。从新增社会融资总量及其结构来看，2020年1月，我国银行信贷占总融资规模比重为69%[4]。我们不可能离开商业银行来安排地方政府债务融资。新《预算法》虽然规定地方政府合法举债途径只有发行债券，相关资料也显示我国地方政府债务已经没有银行资金的支持[5]。但事实上，商业银行作为最大债权人仍然持有85%左右的地方政府债务[6]。可见，地方政府主要融资对象仍是商业银行。因为存在制度性障碍，银行资金除了直接投资地方政府债券，还会绕道而行、借道而行，各类影子银行业务异常活跃。这种“掩耳盗铃”式的制度安排不仅低效，而且因为不透明，蕴含着巨大风险。因此，我国地方政府发债融资虽然是可行的，但在现阶段不是唯一可行的方式，应该立足于我国金融市场实际，在法律上明确商业银行可以为地方政府提供贷款。一方面，拓宽合法融资渠道，缓解地方政府融资“饥渴症”；另一方面，变绕道、借道为通道、明道，消除金融机构“合谋”行为，提升地方政府隐性债务透明度和治理效果。当然，构建地方政府多元化融资模式还应考虑各类股权融资，如规范的PPP模式、各类政府投资基金等。虽然这些融资方式目前也存在着这样或那样的问题，甚至成为地方政府隐性举债的“新马甲”，但不能因噎废食，随着相关法规制度的建立和健全，这些融资渠道必将发挥其应有的功能。

（二）多措并举积极化解存量隐性债务，发挥政策性银行优势

目前，不少地区积极探索存量隐性债务化解方式，如债务重组、盘活资产、平台化债等，形成了镇江、山西、海口等各具特色的模式。在诸多举措中，发挥政策性银行优势尤为重要。政策性银行贷款期限长、利率低，且具有“投、贷、债、租、证”协同优势，是优化政府债务期限结构、降低融资成本、推进地方政府存量隐性债务化解的重要力量[7]。具体而言，一是要发挥政策性银行在债务置换方面的作用，即以中长期、低利率的信贷资金置换短期高息的非标债务，缓解当前还债压力、平滑财政支出负担；二是充分挖掘政策性银行综合金融服务功能，通过资产证券化、股权投资等形式，提升平台公司资产流动性和造血功能，化解部分隐性债务，推动平台公司市场化转型。

（三）构建以财政部门为核心的协同监管制度，增强外部约束力度

首先，要推进我国地方政府债务监管的法治化进程。因为缺乏公债法等专门性法律，我国目前涉及地方政府债务的相关规定只有通过零星分布在《预算法》《担保法》中的相关条款进行监管。部门规章，法律效力低、法治化程度弱，难以发挥有效的监管作用。今后我国要加快地方政府债务监管的立法建设，根据实际需要在现行法规基础上修订推出公债法等相关法律，对地方政府举债进行明确、详细规定[8]。

其次，要构建以财政部门为核心的协同监管制度。作为地方债务核心管理部门，各级财政部门在地方政府隐性债务治理工作中发挥着极其重要的作用。但地方政府债务风险具有渗透性和传染性，治理不当可能会引发巨大的操作性风险。所谓的“央妈怼财爸”现象，充分反应了地方政府债务风险牵涉面广、影响范围大，传统的单一部门监管模式难以应对新阶段地方政府隐性债务风险。因此，应在坚持以财政部门为核心的前提下，构建由人大、审计、银保监会、发改委、国资委以及市场主体积极参与的协同监管制度。当然，要实现协同监管中各主体共同行动、共担风险、相互依存、有序有效，必须做到信息公开共享[9]。目前，人大监管能力备受诟病，与信息披露不充分、不及时密切相关。作为政府内部机构尚且受信息制约，信息披露对外部监管者的重要性可想而知。就目前我国信息披露机制而言，建议从以下两方面着手改革：一是省级政府公开债务信息时不能局限于本级政府。因为地方政府债务是以全省名义举债，投资者更加关注全省的财政状况和债务信息。今后要进一步扩大全省全口径债务数据公开，重点在数据的全面性和准确性上下功夫，以便市场主体能据此作出精准的风险判断和投资决策，从而强化市场约束。二是要求金融部门披露第三方数据，尽管统计口径不一致，但通过债权人、债务人的数据比对，可全方位、多角度监控地方政府隐性债务，起到互相补充、互相验证的作用。

最后，增强公众监督力度。强化外部约束力，除了完善银行等金融投资机构的“用脚投票”机制外，还要充分发动信用评级机构、律师事务所、媒体和社会公众等第三方的监督力量。