乡村振兴战略：政策梳理、经验借鉴与实施理念

窦亚权，李娅，张晓梅

“三农”问题一直是党和国家部署各项工作中的重中之重，也是历年中央一号文件聚焦的关键问题[1]。党的十九大以来，党中央以及地方政府出台了诸多实施乡村振兴战略的政策文件，并在实施乡村振兴战略方面进行了探索和实践，取得了显著的成效。同时，国内学者对“乡村振兴”的历史基础[2]、基本内涵[3]、实施困境[4]、路径选择[5]等内容展开了相关研究，部分学者也介绍了美国、日本、韩国、德国[6-18]等国家在乡村发展中的典型经验提供借鉴。

通过梳理文献发现，国内学者对乡村振兴战略政策的梳理和分析较少，对典型经验的介绍也缺乏系统性和全面性，更是未见有关我国乡村振兴战略实施理念的报道。基于此，本文对十九大以来各级政府出台的有关乡村振兴战略的政策进行全面系统的梳理和分析，并以乡村振兴战略中的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五大要求为研究视角，梳理了近两年相关部门出台的政策文件。选取美国、日本、韩国、德国为典型案例，对其在促进乡村发展或开展乡村运动过程中的主要做法、成功经验等进行深入探讨，并结合我国国情和实际发展情况，提出可供我国借鉴的经验以有效推动我国乡村振兴的若干思路。最后，提出将“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念作为我国实施乡村振兴战略的指导思想，并探讨了在五大发展理念指导下我国乡村振兴战略实施的具体路径。

一、国内乡村振兴战略政策梳理

2017年，党的十九大报告提出了将乡村振兴战略作为新时代“三农”工作的总抓手，为解决城乡差距、建设美丽乡村、实现共同富裕提供了新的思路和方法。2018年中央一号文件，明确了实施乡村振兴战略的时代意义、总体要求以及目标任务，为实施乡村振兴战略指明了方向。2019年中央一号文件提及“乡村振兴”16次，将实施乡村振兴战略作为做好“三农”工作的重要抓手。同时，为响应国家政策要求，推动地方乡村振兴战略的实施，我国各省也颁布了一系列的政策文件。如湖南、浙江、四川等省份按照国家的战略需求，结合各自的发展情况，制定了促进乡村振兴战略实施的政策文件（见表1）。

党的十九大报告提出了我国实施乡村振兴的总要求：产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。随后，我国相关部门出台了诸多利于“五大要求”发展的政策文件（见表2）。

（一）产业兴旺是乡村振兴的基础

乡村产业的发展是农村发展的物质基础，也是实施乡村振兴战略的重要保障。乡村产业的发展，将

提高农民的经济收入，而农民收入的增加将使农民重视生态环境问题，就能更好地保护农村生态环境；农民物质生活得到了保障，也将追求精神生活的满足，从而有利于形成邻里互助、素质高尚的文明乡风；产业的发展将带动农村人口的就业，而农民有事做、有钱挣，乡村秩序也就更加稳定，乡村治理就会更加平顺有效；经济条件的改善将直接带动农村人口致富，同时，产业的发展将改善农村的基础设施，从而提高农民生活的幸福感。

表1 国家和省级层面关于实施乡村振兴战略的政策汇总

表2 基于实施乡村振兴战略“五大要求”的政策汇总

（二）生态宜居是乡村振兴的载体

生态环境是农民生存和发展的基本条件，也是生态文明建设的中心。长期以来，农村生态环境问题是乡村发展的“短板”，与农民群众对美好生活的向往不适应。只有农村生态环境变得美丽、生存条件变得优越，才能促进乡村产业的发展，推动文明乡风的形成，提高基层治理的效率，提升农民的幸福感，

（三）乡风文明是乡村振兴的灵魂

精神文化是乡村振兴的支柱，也是实施乡村振兴战略的重要推动力量和软件基础。形成良好的乡风，能帮助农民树立发展信心，改变落后思想观念，主动摒弃陈规陋习，积极发展现代农业，重视环境的保护，为乡村振兴注入强大的精神动力。同时，只有促进乡风文明，才能不断提高广大农民的主人翁意识，使其自觉遵守乡规民约，社会公共事务，从而为推进农村基层民主政治建设打下坚实的基础。

（四）治理有效是乡村振兴的关键

乡村是最基本的治理单元，是国家治理体系的“神经末梢”。有效的乡村治理可以提高农民的参与度，激活乡村的社会力量积极参与社会建设，如参与生态环境的保护，不断地参与也将会让农民们得到现代化文明的熏陶，这会为乡村文明建设打下良好基础。

（五）生活富裕是乡村振兴的目标

乡村振兴的主体是农民，最终目标也是实现农民的生活富裕，而生活富裕也是当前实现共同富裕的基本形式。乡村产业的发展将拓宽农民的增收渠道，乡村环境的改善将提高农民的生存质量，和谐乡风的形成将促进农村的全面发展，治理体系的规范将提升农民的政治地位（见图1）。

图1 乡村振兴战略“五大要求”的逻辑关系

二、国外典型案例分析及经验启示

国际上很多地区城市化进程的快速发展，加剧了城乡差距扩大、农村人口减少、农村环境恶化等现象的发生。然而这些地区经过长时间的探索和实践，形成了可借鉴、可参考、可学习的经验。本文以推行“乡村发展”的美国、实行“造村运动”的日本、开展“新村运动”的韩国以及实施“城乡等值化”的德国为典型案例，通过介绍他们的主要做法以及典型经验，从而使我国实施乡村振兴战略获得启示（见表3）。

表3 国外主要做法及典型经验启示

（一）美国——“乡村发展”

20世纪30年代初，世界经济危机对美国的经济发展造成了重大影响，同时也对美国的乡村发展带来了巨大的冲击，导致大量农场主濒临破产，乡村产业的发展面临着巨大的挑战和威胁。随后美国政府积极推行“乡村发展”计划，经过多年的强化和发展，形成了完善的乡村发展支持政策体系，建立了以农业部乡村发展署为主体，下设职责明确的乡村商业与合作局、乡村公共事业服务局以及乡村住宅服务局等部门（见图2）。其次，美国在支持乡村发展方面，也颁布了一系列的法律法规，自1933年的《农业调整法》至今，已形成包括20余部农业基本法和100多部专项法的法律体系，为乡村发展提供了强有力的法律保障。此外，美国政府在乡村公共基础设施服务方面，建立了三大领域支持投资计划，即面向乡村电力计划、乡村通信和宽带计划、水资源和环境支持计划，用以改善乡村的基础设施条件，提升农民的生存生活条件。

图2 美国乡村发展政策的实施机构及宗旨

（二）日本——“造村运动”

20世纪40年代，第二次世界大战结束，日本社会一片混乱，经济也遭到了重创。日本政府为了实现城市的快速发展、经济的快速增长，因此大力发展城市经济，推行城市化进程，鼓励人才向城市流动，从而顺利实现了1955年至1973年长达18年的经济高速增长。而经济快速发展的同时也造成了一定的不良影响，如农村人口大量流失、农业发展停滞不前、农村环境日益恶化等问题凸显。为了破解农村发展遇到的困境，实现乡村文明，20世纪70年代末日本推行“造村运动”，此次运动极大促进了当地乡村振兴与可持续发展。运动的主要做法为：其一，开展大分县的“一村一品”运动（One-Village-One Product），即结合当地资源优势，鼓励农民积极发展特色农业，政府加大各项补贴力度，实施差异化的产品战略，提高品牌知名度，扩大本土企业的影响力，改善农民的经济收入，该模式在日本得到了积极推广，也取得了一定的成效；其二，日本政府先后制定和修订有关农业土地利用的法律法规60多部，用以保障乡村振兴的稳定发展；其三，重视乡村社区的主导作用，利用社区力量积极发展乡村产业，提高乡村基础设施建设，设立专门机构开展人才培训和乡村教育，为乡村发展提供人才保障。

（三）韩国——“新村运动”

20世纪初中期的韩国，是一个地少人多、以小农经济为主的国家，耕地面积仅占全国国土面积的22%，70%的农民处在饥寒交迫中，被认为是最没希望的国家。为了改善落后的乡村面貌，提高农民的生活状况，韩国政府1970年4月推出了“建设新村运动”的伟大构想，这一运动有效地实现了乡村产业的快速发展，乡村基础设施明显改善、农民经济收入显著上升。韩国的“新村运动”主要分为5个阶段，即基础建设阶段（1971—1973年）、扩散阶段（1974—1976年）、充实和提高阶段（1977—1980年）、转变为国民自发运动阶段（1981—1988年）、自我发展阶段（1988年以后）（见表4）。

表4 韩国“新村运动”的主要阶段及典型做法

（四）德国——“城乡等值化”

第二次世界大战后，德国农业走向衰退，农村基础设施落后，广大农民为了寻求更好的生活，将土地卖掉，选择去城市发展，从而导致大量人口涌向城市，城乡经济发展差距迅速拉大。为了缩小城乡之间的差距，提高乡村生活的幸福感，1950年，德国赛德尔基金会积极推行“城乡等值化”理念，即认为农村和城市生活虽然不同，但在各个方面应实现等值化发展，也就是说生活在农村并不代表生活条件的下降。其中，最显著的做法就是进行土地整改，整合土地资源，聚整为零，规模化发展农业产业。如德国农业91.3%以家庭农庄为主，德国就业人口4428万，农业从业人员占1.6%，1个农业人员可养活155人；同时，耕地采用7年一轮作制度，每年安排7%的耕地休耕。此外，德国政府非常重视乡村环境的美化，如20世纪70年代，开始实行“我们的乡村应该更美丽计划”，其主要是改善乡村基础设施，提升乡村公共服务，提倡绿色生产生活方式等；1993年出台《垃圾分类法》，对乡村垃圾进行科学分类，以培养民众的环保意识，从而提高农民的生存环境质量。

三、我国乡村振兴战略发展理念

（一）五大发展理念是乡村振兴战略的指导思想

创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，是当前阶段我国应对重大挑战和解决存在问题的基本原则，是我国进行全面深化改革的基本思路，也是我国实施“乡村振兴”战略的指导思想。创新是实施乡村振兴战略的核心理念，当前阶段只有对我国现有的管理机制、制度、法律等方面进行创新，才能保证乡村振兴战略的有效实施。协调将有助于整合各类资源，形成全方位的政策支持体系，保障乡村振兴战略的顺利实施。绿色是实施乡村振兴战略过程中必须坚持的原则，也是实现乡村可持续发展的必然选择。乡村是一个开放复杂的系统，需要与外界进行能量流动及物质交换，以此保持乡村系统的稳定性。共享是中国特色社会主义的本质要求，是实施乡村振兴战略的根本准则，是逐步实现共同富裕的基本要求。

（二）基于五大发展理念的具体实现路径

1.创新：完善法律保障体系，推行相关制度改革

从美国的经验来看，乡村的快速发展离不开政府的大力支持，更离不开完善的法律保障体系以及相关制度的有效改革。基于此，我国相关部门首先应出台一系列法律法规，保障乡村振兴战略的顺利开展。其次，应结合我国国情和实际发展情况，推行一系列相关制度改革，为实施乡村振兴战略提供必要的制度保障。如探索宅基地制度改革，实现宅基地“三权分置”，有效盘活闲置农房，释放农民财产权；进一步推行土地制度改革，提高土地集约化利用程度，实现农业规模化、集约化、现代化生产；完善农业经营组织改革，规范农民合作社组织，扶持农村产业的发展，实现“企业+合作社+农户”的产业发展模式；健全基层自治组织，提高基层治理能力，提升基层治理水平；深化农村金融制度改革，提高农村金融机构的经营水平，积极创新农村金融服务，为农民产业发展提供资金支持；推进农村产权制度改革，完善农民产权流转交易制度，规范抵押担保贷款流程等。

2.协调：建立部门协调机制，健全政策支持体系

日本在“造村运动”中成立了专门的农村振兴局，下设农村政策部、整备部、总务课3个机构以及农村计划课、设计课等10个课（见图3）。2018年，我国全面实施机构改革，也成立农村农业部，这为乡村振兴战略的实施提供了契机。因此，我国首先应完善顶层设计，以农村农业部为主管部门，成立“乡村振兴工作小组”，协调国家发改委、财政部、生态环境部、自然资源部等部门，明确各部门的职责，建立多部门、多主体、多层面的协调机制，积极稳步推进乡村振兴战略的实施。其次，应当完善乡村振兴的政策支持体系。政策体系应该包括农业农村土地流转政策、农业农村金融支持政策、农业创业贷款贴息政策、科技推广与服务政策、农业农村人才孵化政策、农村基础设施投入补助政策等。通过一系列立法和政策的相互支撑、相互配合，加大对农业农村的扶持力度和补贴力度，为乡村振兴战略的实施提供全面的政策保障。

图3 日本乡村治理机构设置图

3.绿色：发展绿色特色产业，推行绿色生活方式

日本大分县的“一村一品”运动，提倡各地区因地制宜，结合各自资源优势与传统文化，发展特色农业产业，同时，强调农业产业的可持续化发展；德国在农业生产过程中严禁使用除草剂、化学除菌剂、化学肥料，重视提高土地的利用率和绿色率。因此，我国应鼓励各地区突出生态特色，立足本地优势，培育发展特色产业，如大力发展森林旅游、特色经济林、木本油料、竹藤花卉、林下经济等绿色富民产业。同时，加强三产融合发展，延长产业链、提升价值链、完善利益链，做大做强农业品牌，使农业成为农民的致富产业。此外，为实现“乡村美”的战略目标，应积极推行绿色生活方式，倡导农民绿色出行、绿色生产，培养农民节约资源、绿色消费意识，开展农村人居环境整治行动，推进垃圾分类、厕所革命等改革，建设生态宜居、环境优雅的美丽乡村。

4.开放：注重人才培训引进，鼓励多方积极参与

人力资本是产业发展的推动力、是乡村治理的中坚力量、是乡村振兴战略实施的重要保障[19]。日本为了提高农民的科学文化水平，积极引用社会力量对农民开展专门的教育和培训；德国从事农业人员必须经过专门的培训和实习，才能从事农业生产，使农民职业化成为了现实。而我国当前农村劳动力大量流失，农村“空心化”现象严重，农村现有劳动力素质普遍偏低。因此，有必要采取有效的措施培养一批爱农村、懂农业的人才。如可以开展形式多样的教育培训，大规模地、全面地培训相关干部以及广大农民，激活农民参与乡村振兴的热情，以农民职业化为标准培养一批产业发展大户。其次，政府应给予一定的政策、平台、服务等支持，吸引有能力、有资本、有情怀的乡贤返乡创业，并积极鼓励大学生回乡创业，为乡村发展注入新鲜活力，打造新时代的新型职业农民队伍。此外，建立以政府为主导、市场为主力、农民为主体的多方参与机制，以推动乡村振兴战略的实施。

5.共享：统筹城乡共同发展，实现全民共同富裕

充分借鉴德国“城乡等值化”理念，加大农村基础设施投入，让生活在农村的居民与城市居民享有均等的基本公共服务。首先，应当均等配置基础设施，保障农村基础设施配备完整，促进人口集聚，加大农村人口集聚区基础设施投入，如积极引进水利工程、互联网工程、乡村公路工程等一系列建设项目。其次，推进农村人居环境整治、路面改造、巷弄修缮、古道修复、绿道建设，实现垃圾分类处理、污水定点排放等。最后还应当健全配备幼儿园、城乡公交、乡村卫生院、居家养老照料中心、文化广场等服务设施，实现村庄设施更新和服务升级。