刍议国土空间规划水利专项规划工作

兰 林

(江苏省水利工程规划办公室，江苏 南京 210029)

随着空间规划体系的变革，涉水空间面临机遇和挑战。如何遵循国土空间总体规划，以创新思维谋划水利发展布局，建设高效能的涉水空间保护利用制度，完善空间融合的规划体系，提高治理能力是做好水利专项规划的工作方向。

1 空间规划演进中的水利实践

1.1 空间规划的演进与驱动

1956年国家建委颁布城市规划编制办法伊始，关于国土空间的法规不断地推陈出新， 2019年中央决定建立国土空间规划体系并监督实施，从顶层设计上提出制定一部反映全域国土空间治理策略的规划，推进规划融合，指导管理各级政府、各个行业的开发保护建设活动，提高对国土空间的利用质量和效率。究其根本是利用与保护两种对立行为各为其主、各行其是而造成的冲突，是驱使空间规划演进的源动力。水利基础设施建设永久占用了土地，客观上引起局部空间的调整变化，但本质保护了水安全、水资源和生态安全，营造了可以持续的国土空间，保护是唯一目的和功能。为保障国民经济和社会发展，水利基础设施建设还将持续，需平衡水利工程占用与保护国土空间的制约关系，在规划建设中体现出更多的生态效应。

1.2 江苏省涉水空间的管控实践

江苏省地处长江、淮河两大流域下游，以及南北气候的过渡带，拥有大江、大河、大湖、大海等辽阔水域，独有的自然地理和资源特征使水利规划注重全面统筹、空间均衡、综合治理，与国土空间治理联系更加紧密，体现在多个方面：从区分流域洪水与区域涝水的影响上制定提出洪涝分治方案，从水资源时空分布不均的特点提出跨流域调配水线路，对抗御多种地势条件下水旱灾害的需求提出河网化梯级控制措施，对防范洼地易涝高风险区提出以圩区分割包围治理的手段等，反应了在资源阈值下水利治理改造国土空间的活动与自然的平衡关系。

江苏省对涉水空间的管控起步于水功能区划，发展于河湖管理，精准于岸线水域功能分区，规范于颁布各类法规，搭建了管控对象的基础骨架，明确了水系的总体布局与功能，划定了骨干河湖管理范围，巩固了水利在国土空间治理体系的地位，为规范管理涉水活动及相关规划编制提供了依据。

2 水利专项规划面临的挑战

水利治理涉水空间重视体制和机制的建设，而在研究水资源禀赋及承载力、涉水空间管控、优化河湖格局等方面投入不足，亟需在空间规划编制中强化。

2.1 水资源保护需坚持“以水四定”

水资源管理制度中提出用水总量、用水效率、纳污总量“三条红线”，满足了以水定产、以水定城的节水型社会建设要求。 “以水四定”丰富了水资源的空间资源属性，量化了水资源情势同人、地、产之间的关系，表明空间化的资源管理趋势，突出水资源空间管控要求，是制定规划空间策略的基础。

2.2 涉水空间用途需强化主导功能

现状涉水空间存续大量错综复杂的土地权利，其中不乏不合理或错误的土地权利，行使排他性排除了水利的使用权，被动丧失了排除不法妨碍的性能，导致水利基础设施的安全运行无法保障，水利的公益性功能无法正常发挥。因此对涉水空间首要论证并明确某一特定区域内防洪、排涝、供水、生态等功能类型及排序，强化主导功能决定性地位，当从属功能与之冲突时，必须维护主导功能，恢复国土空间治理的正常秩序。

2.3 防洪能力提升需恢复调蓄空间

近年来国土空间的管控力度加强，河湖水域被继续侵占的可能性大大降低，但长期形成的存量仍然较大，以水域为主的调蓄空间萎缩问题依然严重。例如江苏省里下河腹部地区湖泊湖荡的自由水域面积从1965年的1073km2锐减到2005年的58 km2。将现状自由水域面积58 km2与规划面积695 km2比较，水文计算分析得出蓄滞能力的削弱程度上基本抵消了川东港、射阳河、新洋港(里下河地区的主要排涝河道)整治工程的叠加作用，围水时间增加3～5天，调蓄空间在防洪治涝工程体系调度运用中作用显著。

2.4 强化空间管控需划界确权

河湖及水利基础设施管理边界不清晰，社会普遍对此认知不足，无意识地侵占水利基础设施用地的现象时有发生。一些地方政府把水域、洲滩、堤防、护堤地等不能长期稳定利用的土地错划出相当数量的耕地和基本农田，一定程度上促进了农业生产，但降低了基本农田的标准，还影响水利工程的安全运行，破坏了水生态环境，综合效益评判弊大于利，需提出核实整改意见。

2.5 规划落地实施需统筹协调

水利区划与其它区划的边界重叠交差、功能不协调，缺乏全域统筹安排以及行业间互动，加之外行业知之甚少，未能体现出约束性和强制性的管控目的。水利规划工程项目仅有规模与作用，缺少准确的空间位置和占地范围，未实现图数一致，落地实施悬而未决。涉水空间融入全域统筹协调治理势在必行。

3 重要规划任务分析

规划任务概括为划清涉水空间边界及资源问题，制定空间功能布局及规划项目，协商划定空间边界及管控规则。

3.1 开展水资源承载力和涉水空间开发评价

水资源承载能力和涉水空间开发风险评价是国土空间规划“双评价”的重要组成，也是水利专项规划的基础依据。判别某一区域内可供水资源量的现状与能力，重点对水资源承载能力评价结果为严重超载、超载、临界状态的县区，分析超载原因，研究提出水资源管控举措，采取加强水量调度、完善调水蓄水工程、优化配置水资源等规划措施，严守水资源开发利用上限和河湖生态用水保障底线。

结合水利治理规划、洪水风险图等，判别水旱灾害高风险区域，指明涉水国土高风险区范围及基本情况，如蓄滞洪区、河道洲沙、沿海潮滩等，查清面积、人口、重要设施等基本情况，为城镇开发空间提出开发限制和风险警示建议，建立洪水风险分担与洪水风险补偿机制，以及重点高风险区灾害警报和避难救援系统。

3.2 巩固提升涉水空间的主导功能

巩固水网防洪、排涝、灌溉、供水、航运功能，提升生态、文化功能，凸显骨干河湖在流域防洪、跨流域调水、重要生态屏障中的骨架作用，强化中小河流、湖荡的生态涵养能力，注重水网间功能协调、治理协同，推动水利功能在水域空间、滨水空间的深度融合。按流域、区域、县域等由大及小的地域尺度，完善水利基础设施体系，提升功能完备性。例如江苏省某一临海县域，流域治理需解决挡潮闸淤积带来的排水出路不畅、潮汐侵蚀海堤滩涂造成标准降低的问题；区域治理需解决河网淤塞引起区域面上排水不畅的问题，县域治理需解决本地处于供水网络末梢而保证率不高的问题；综合来看该县域的涉水空间分别承担了防洪、排涝、供水等多重功能，构成完备的防御配置体系，分析制定维持每项功能的水利基础设施在空间管控和治理上存在问题和措施。

3.3 系统谋划水利基础设施布局及项目

从保障国家和区域重大战略实施入手，统筹多功能需求，以优化水网空间格局为基础，适当超前谋划水利基础设施项目。水利基础设施布局以流域行蓄洪河湖及跨流域供水河湖为骨架，以大中型闸站库等工程为节点，以区域性骨干河湖为脉络，以城乡河塘为肌体，提高巩固流域防洪能力，补齐区域治理短板，完善跨流域、跨区域调配水工程体系，实施农村河道整治、农村供水保障和灌区改造工程，形成功能全、布局优的农村水利工程体系，恢复水域调蓄空间，建设生态岸线，提高水土保持率。

3.4 划定融合涉水空间

以现有各类水利区划为基础，研究划定三条范围线，即基准线、预留线和生态线，理清相互位置关系，形成整体统一的外包线，按照“护好一条基准线，划定一条预留线，协调一条生态线”的管控原则，与“三区三线”融合后构成涉水空间的主要管控范围。基准线是河湖与水利工程管理保护范围线，预留线是规划水利工程用地预留范围线，生态线是渉水生态空间管控线。河湖是国土生态治理规划布局的主要载体，结合生态空间调整优化河湖格局，保护涉水空间的根本。预留水利线性基础设施用地，构建洪水调蓄和生态廊道，促进河湖的防洪、排涝、供水与生态功能持续发挥。按照山水林田湖草系统保护的要求，以河湖水源涵养、水土流失防治，滨岸带湿地修复为重点，参照生态保护红线划定方法明确涉水生态空间保护范围。

3.5 把握规划对接协调要点

国土空间规划统筹全域全要素管控，专项规划服从总体规划，水利对流域、区域以及特定区域空间保护利用作出的实施性安排与三条控制线对接协调，统一保护目的和使用规则，空间需求落实到国土空间规划图上。现行建设项目用地预审规则指出国家级规划的水利项目才能占用和划补基本农田，而其它级别的水利项目需在各级国土空间规划中明确，取得占用补划基本农田的资格。开展规划对接时，将“两线一单”，即现状水利管理范围线、规划水利工程预留范围线和规划水利工程项目清单，提供并反应到本级国土空间规划体系中，并提出两线内基本农田的整改建议，便于统筹安排水利发展空间。

4 对策与建议

4.1 同步编制，纵向传导

对照国土空间规划的五级三类体系制定工作方案，按流域、省、市、县四级编制水利专项支撑总体规划，明确水利建设与管控要求。按事权划分规划对象，各级水利部门分别划定涉水空间，制定工程项目。上级把规划成果传导下级，对下级规划成果把关，理顺上下游、左右岸的涉水空间关系，审核跨区工程的一致性、完整性；下级规划服从上级规划布局功能，并将上级规划成果汇总于本级规划中，最终在县级规划中形成统一完整的全省水利“一张图”，支撑各级国土空间规划。

4.2 节约集约，高效利用

水利基本建设因征地拆迁、移民安置、生态补偿等边际成本增加，实施难度和投资同步增长，水利工程占用土地方式朝着节约集约发展。全面分析水利基础设施布局的区位特征和相关规划安排，结合生态、航运、公路、能源等其它基础设施建设需求，在规划、可研阶段提升工程的功能性，建设组合工程、生态工程等集约型项目；挖掘现有工程潜力和综合运用效益，通过智能调度手段提升水安全和水资源配置的保障程度；科学保护岸线水域，划定功能区分区精准管控，提高开发利用效率，实现节约占地、集约功能的目的。

4.3 及早对接，分步整改

根据初步统计，江苏省划定涉水空间的三条范围线与生态保护红线、基本农田、耕地重叠数量较多，骨干河湖与水利工程管理保护范围线内生态保护红线约占总面积的47%、基本农田约占15%，规划骨干水利工程用地预留范围线内生态保护红线约占总面积的12%、基本农田约占15%，重叠区域是规划对接协调的重点和难点，应在三条控制线划定前完成，达成工作目的。生态保护红线中涉水空间的保护要求和管控措施与水利行业相吻合，维护共同的功能与保护；自然保护地核心区的要求高，现状水利工程维持现有功能运行，规划水利工程尽量避让。协调划定不实的基本农田，制定分步退出方案，配合相关部门核实整改补足；按影响水利功能程度对水利工程建设、管理及运行影响较大的提出首先退出建议，中等影响的其次退出，影响较小的最后退出，操作上按堤防、水域、滩沙洲岛、岸线(堤防之外区域)、蓄滞洪区、圩垸的顺序依次退出。

4.4 统筹规划，优化空间

规划编制过程正处于各类空间范围及权利的调整期，统筹涉水空间划定与相关空间调整结果，复核调整三条范围线。重点关注水流资源统一确权登记、生态空间管控区域调整、土地征收成片开发方案等征求水利部门意见后，涉及水域、工程管理和规划工程预留用地范围和面积的变化。水流资源统一确权登记以河湖管理范围为基础，结合堤防、水域岸线划定水流资源的边界，应关注维护水域面积，并在登记后行使主体保护责任。生态空间与涉水空间的保护目的一致，建议调整管控区域时避开涉水空间，坚持河湖水域岸线作为生态空间的重要组成部分从严保护。土地征收成片开发与城镇开发边界调整同步进行，涉及城市蓝线及河道规划工程预留线调整，保持水面不减少，调蓄城市内涝。

4.5 汇聚数据，强化管控

汇集涉水空间的三条范围线，以及规划编制、审查、实施、评估等环节生产的空间和属性数据，统一水利规划技术和数据基础，建立水利规划空间数据库平台，管理涉水空间规划数据。平台实现对水资源承载能力和国土高风险区预警，辅助规划实施效果的分析与评估，支持涉水空间用途管制决策。平台滚动更新规划修编的数据，与河湖及水利工程划界确权、水流资源确权登记等形成的空间数据交换共享，统筹各类规划边界和空间需求，作为涉水空间用途管制、规划许可和实施监督的参考依据。

5 结语

未来水利专项规划与发展规划形成“双规划”并行态势，以发展规划指引水利基础设施建设方向，以专项规划确定建设项目的位置空间，使水利治理融入国土综合整治，提高水网综合治理的系统性。当前各级水利专项规划正在编制中，密切跟踪国土空间规划的新动向和新要求，进一步加强规划对接协调，确保水利三条范围线落图落地，优化水网格局与功能，制定涉水生态空间保护措施，为建立空间融合、可以持续的水利基础设施网络提供保障。