关于构建六水统筹协同治理新体系的思考

王晓红，张建永，史晓新

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

2016年以来，习近平总书记先后三次主持召开长江经济带发展座谈会，对推进长江经济带发展发表了一系列重要讲话，高度擘画了长江经济带生态优先、绿色发展的战略方向和行动路径，也深刻阐明了我国水治理体系建设的重大理论和现实问题。2020年11月，习近平总书记强调，“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，构建综合治理新体系，统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多方面的有机联系，推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理，改善长江生态环境和水域生态功能，提升生态系统质量和稳定性”[1]。2021年3月1日实施的《长江保护法》对推进长江经济带生态安全和发展提供了法律保障[2]。全面推动长江经济带发展是关系国家发展全局的重大战略，深刻理解生态优先、绿色发展和水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线(水空间)六水统筹、协同治理的丰富内涵，对贯彻新发展理念，完善水治理体系和提升水治理能力，科学谋划和推进新阶段水利高质量发展具有重要意义。

1 对生态优先和绿色发展的理解

坚持生态优先、绿色发展是充分尊重和顺应自然规律、经济规律和社会规律的必然要求。习近平总书记指出，“生态优先、绿色发展强调未来和方向路径，彼此是辩证统一的”。生态优先为绿色发展创造条件，绿色发展为生态优先提供支撑。共抓大保护、不搞大开发，努力建设人与自然和谐共生的绿色发展示范带，就是习近平生态文明思想和生态优先、绿色发展理念在长江经济带落地生根的生动实践[1，3- 4]。

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素，水的承载空间决定了经济社会的发展空间，水利发展与经济、社会、文化发展紧密关联，关系到支撑经济社会发展、水旱灾害防御和资源生态环境保护，关系人民生命安全、国家经济安全与生态安全保障[5]。水利实现高质量发展，一方面要趋利避害，不断提升城乡供水保障水平和洪涝干旱防御能力，确保水利工程和水治理体系良性、高质量运行，支撑和保障经济社会高质量发展和人民群众高品质生活；另一方面水是生态要素，水资源水生态水环境的承载能力是有限的，要坚持以水而定、量水而行，加快促进发展全面绿色转型。

坚持生态优先、绿色发展是推动水利高质量发展的根本遵循和内在要求。在加强水系统治理，推动新阶段水利高质量发展的过程中，生态优先、绿色发展应始终贯穿其中，并成为根本遵循。一方面要坚持山水林田湖草沙系统治理，统筹做好水土保持、地下水超采治理、受损河湖生态修复等工作，保留和扩大河湖生态空间，维护水清岸绿的水生态体系[5]，建设美丽生态河湖；另一方面要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，建立水资源刚性约束指标体系，实施最严格的水资源管理制度，倒逼发展规模、发展结构、发展布局优化，推动经济社会发展与水资源承载能力相适应[5]。

2 对六水统筹和协同治理的理解

水治理体系是国家治理体系的重要组成部分。推进国家治理体系和治理能力现代化，实现国家治理效能新提升，是一项复杂的系统工程，需要在治理的环境、目标、格局、方式、能力等多方面举措和综合用力[6]。

坚持系统观念，统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和水空间(岸线)等六大水要素的有机联系，构建六水统筹、协同治理的综合治理新体系，必须依靠系统动力，不仅要统筹水环境治理、水生态修复和水资源管理，还要统筹城乡供水、防灾减灾等水安全保障，统筹水文化、水生态空间等保护和管控要求，六水统筹、协同治理涵盖了水资源开发利用、治理配置、节约保护等多环节，贯穿了系统治水各方面和全过程，因此，水综合治理新体系与传统水治理体系的区别体现在生态优先和六水统筹，生态优先是水治理的前提，六水统筹以满足人民对美好生活需要为目标，严守水资源刚性约束和水资源利用上线，水环境质量底线、生态保护红线，坚持六水统筹、协同治理充分体现了“保护与发展、整体与重点、长远与当前、目标与策略”等方面的辩证统一。

构建综合治理新体系是坚持生态优先、绿色发展的必然要求，是把握治水规律、实施综合治理的根本途径，是创新治水方式、完善水治理体系和提升治理能力现代化的重大举措，是习近平总书记在“十六字”治水思路基础上，针对长江经济带水治理开出的良治药方，体现了生态优先、绿色发展的导向，也是我国系统治水方略的丰富和拓展，具有重要思想价值和现实意义。

3 水综合治理新体系总体要求

从根本宗旨思考，要以人民群众对持久水安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、先进水文化、优美水空间的美好生活需要为根本目标[7]，既要不断提升水资源供给保障标准、保障能力、保障质量，也要不断提升河湖生态系统质量和稳定性，建设造福人民的幸福河，支撑流域高质量发展和满足人民高品质生活。

从问题导向分析，我国水资源供需矛盾突出，缺水问题在不同地区不同程度存在，部分河湖空间遭受挤占，部分河道断流、湖泊干涸、湿地萎缩、地面沉降等生态环境问题[5,8- 9]，一些地区水旱灾害频发，水文化挖掘和传承不够等，针对这些问题，要找准原因，系统治理。

从忧患意识考虑，统筹发展与安全，树立底线意识，严守水资源开发利用上线、水环境质量底线和生态保护红线；增强风险意识，摸清水资源供用耗排各环节、洪涝潮和干旱灾害各方面、水生态环境各要素的风险底数，强化风险防控。

从辩证思维理解，正确处理生态环境保护与经济社会发展的辩证统一关系，发展经济不能对资源和生态环境竭泽而渔，生态环境保护也不是舍弃经济发展而缘木求鱼，要坚持在发展中保护、在保护中发展[10]，水资源水环境保护与开发利用也是辩证统一的，必须通过加快推动发展绿色转型和水生态产品价值转化，促进经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。

从系统观念把握，治水不能就水论水，要运用系统方法把握流域水循环全过程及其内在规律，统筹山水林田湖草系统治理，推动上中下游协同共治，强化国土空间管控和负面清单管理；河湖治理保护既非一日之功，也非一地之责，需持续提升跨区域、多部门协同联动治理能力。

因此，六水统筹、协同治理的基本前提是坚持生态优先、绿色发展，把修复流域生态环境摆在首要位置；目标导向是改善流域生态环境，提升生态系统质量和稳定性；行动路径是统筹考虑六大水要素，构建水综合治理新体系；总体要求是加强综合治理的系统性和整体性，推进六水统筹协同治理。

4 水综合治理新体系思路举措

对标全面推进长江经济带发展重大战略要求，在坚持生态优先、绿色发展，构建水综合治理新体系等方面我国水治理方面仍存在较大差距，一是受我国水资源禀赋条件与经济社会发展布局不匹配，生态保护与绿色发展之间不协调所影响，当前部分流域和局部地区仍存在水资源短缺、水灾害频发、水污染严重、水生态退化、水文化缺失、水空间被挤占等问题[11- 12]；二是受我国水利发展在地区间、城乡间、流域间、区域间的不平衡、不充分、不协调的突出问题影响[13]，当前流域和区域水综合治理缺乏整体性和系统性。

亟需以习近平生态文明思想为指导，深入贯彻长江经济带发展座谈会议精神和治水新思路，准确把握进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局对水治理体系和治理能力提出的新任务新要求，加快构建六水统筹、协同治理综合治理新体系，推进水利高质量发展，建议主要从以下七方面完善水利工作思路举措：

(一)构建六水统筹、协同治理的综合治理新体系。以六水统筹、协同治理新体系构建为目标，坚持生态优先、绿色发展，统筹水环境治理、水生态修复、水安全保障、水资源调配、水空间管控、水文化建设等方面的联系，建立流域综合协调机制，全局性谋划、战略性布局，把握整体推进与突出重点的关系，提出综合治理新体系的建设思路、目标、主要任务和重点工作。

(二)建立水资源环境保护与生态修复体系。一是，结合我部“三定”职能和六水统筹、协同治理要求，统筹水量、水质、水生态、水空间等要素及其有机联系，谋划水资源环境保护与生态修复总体布局、重点方向和主要任务，修编全国水资源保护规划，建立水资源环境保护与生态修复新体系，指导新时期全国水资源水环境保护工作，提升水环境水生态治理能力[14]；二是，围绕国家重大战略，推进流域水资源环境保护与生态修复工作，包括建设长江等重要河流绿色生态水系廊道，科学调整和恢复长江与中下游通江湖泊江湖关系，加强西北和华北生态脆弱河湖差异化保护与修复，开展重要河湖生态调度，保障生态流量并加强适应性管理，以三江源、祁连山、秦岭等水源涵养区为重点，开展水源涵养和水土保持生态建设[15]。

(三)完善流域防洪减灾安全保障体系。一是，以洪水风险防控为底线，实施防洪提升工程完善防洪工程体系，加快防洪工程建设、中小河流治理、蓄滞洪区及洲滩民垸等建设；二是，强化预警、预报、预演、预案“四预”措施，细化完善长江流域梯级调度及其他江河洪水调度方案，推进建立流域洪水“空天地”一体化监测系统，建设数字流域，构建防洪除涝安全保障体系，确保人民生命财产安全[16]。

(四)建立健全水资源刚性约束制度。一是，以水资源承载力为刚性约束，推进河流水量分配方案制定，严格水资源用水总量和强度双控，强化节水效果考核评价，建立健全水资源刚性约束制度，推进节水型社会建设；二是，完善水资源节约集约利用体系，加强城乡污水处理和资源化利用，减少入河湖排污总量，严格水资源论证和取水许可管理，优化配置生态用水，坚决遏制不合理用水需求，逐步退还被挤占的生态用水。

(五)加快推进国家水网工程建设。一是，统筹水灾害防控、水资源调配、水生态保护功能一体化，谋划我国水资源战略布局，推进南水北调后续工程等一批保障区域供水安全的引调水工程建设，规划建设大西南地区国家战略水源工程、农村供水工程等，加快构建国家水网[7]；二是，开展国家水网智慧管理研究，全面增强流域和区域水资源统筹调配能力、供水保障能力、战略储备能力，为经济社会高质量发展提供支撑和保障[5]。

(六)强化河湖岸线等水生态空间保护和管控。一是，尽快完成全国水利基础设施空间布局规划，做好与国土空间总体规划的衔接，将水利基础设施用地落到国土空间规划“一张图”；二是，完成跨省区、跨流域重要河湖岸线保护与利用规划审核，指导省区按照水域岸线主导功能，统筹港岸、交通、景观等多功能，分区分类提出岸线负面准入管理清单，融入国土空间管控制度体系；三是，制定并指导全国实施河湖岸线修复计划，保障自然岸线比例，恢复河湖岸线生态功能。

(七)传承和弘扬水文化。一是，深入挖掘长江、黄河等河流治水历史价值，传承古代治水文化，加强保护大运河等水文化遗产，良渚文化、三星堆、白鹤梁题刻、汉口水文站等水文化遗址；二是，依托水文化资源、特色水利工程、河湖生态保护修复工程等，弘扬现代治水精神，推出一批水文化精品及宣教示范基地等水文化载体，促进水文化创造性转化、创新性发展，以先进水文化引领水利高质量发展。

5 结语

坚持生态优先是前提，绿色发展是目标，六水统筹是策略，综合治理是路径。坚持六水统筹、协同治理是加快构建水治理新体系和提升水治理能力，促进水利高质量发展的科学指南和行动路径。未来一段时期是我国高质量发展的重要战略机遇期，也是加快水利高质量发展的关键期，深入贯彻长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略决策部署，加快水综合治理新体系的治理目标、治理格局、治理方式等专项研究，加快落实新阶段的水治理重点任务,为全面推进经济社会高质量发展提供水利支撑保障。