“网上群众路线”视角下的主流媒体网络问政实践

谢新洲 温婧

【摘要】主流媒体因其特殊身份以及拥有固定的受众群体，在网络问政服务中能发挥独有的监督职责。各级党政机关和领导干部也因此通过主流媒体网络问政服务走网上群众路线，了解诉求、汇聚民意。采用深度访谈和网站内容分析的方式，对主流媒体开通网络问政服务的目的、当前发展状况和可以改进的方面进行梳理，探讨其在推进国家治理体系和治理能力现代化中起到的作用及推动其发展的优化策略。

【关键字】主流媒体网络问政;网上群众路线;网站内容分析

主流媒体借助其权威性、大众化、公信力，打通官方、民间两个舆论场，搭建起党和政府与广大网民沟通的桥梁可追溯至人民网强国论坛的创建。[1]2006年人民网面向全国公众开设了“地方政府领导留言板”。后来，“网络问政”作为专用词汇，出现在2007年“深圳市公民自主政治参与的案例”中，是政民互动关系在互联网时代的延伸。它是公民利用互联网行使知情权、参与权、表达权、监督权，参政议政的新手段;是政府运用和利用网络收集民意、了解民情、汇集民智，问计于民、问政于民、问需于民的新渠道。总之，网络问政是政府与公民利用互联网进行良性互动交流的新方式、新渠道。[2]

早在21世纪初期，电视台、广播电台和报社就开设了“热线电话”帮助政府收集群众意见，但这仅是老百姓“反映意见”的渠道，至于“要求”能否得到满足、“意见”能否得到采纳，完全取决于政府的态度。[3]随着互联网的发展，主流媒体逐渐拓宽渠道，引导公民参与公共事务。2016年4月19日，习近平总书记在网络安全与信息工作座谈会上的讲话中指出，网民来自老百姓，老百姓上了网，民意也就上了网。群众在哪儿，我们的领导干部就要到哪儿去。各级党政机关和领导干部要学会通过网络走群众路线，经常上网看看，了解群众所思所愿，收集好想法好建议，积极回应网民关切、释疑解惑。[4]为了贯彻落实习近平总书记提出的“网上群众路线”，主流媒体纷纷创建网络问政栏目，前台聚合网民诉求、后台推送政府部门、平台监督问政进程，通过完善网络问政的各项服务功能，搭建起政府和民众沟通的桥梁。

本文中的主流媒体，除中央、各省市区党委机关报和中央、各省市区广播电台及电视台外，还包括县级融媒体中心。主流媒体开设网络问政服务的目的是什么？它们是如何提供服务的？在推动国家治理体系和治理能力现代化的进程中，主流媒体网络问政服务又该如何与时俱进、提供更好的服务满足民众的需求？本文通过深度访谈和网站内容分析的方法，对上述问题进行一一回应。

一、助力“网上群众路线”

群众路线是我们党的生命线和根本工作路线。习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上强调，领导干部要善于运用媒体宣讲政策主张、了解社情民意、发现矛盾问题、引导社会情绪、动员人民群众、推动实际工作。[5]主流媒体一方面为政府及其官员了解民情、集中民智提供平台，以保障和实现公共政策制定的科学化、民主化：另一方面，网民通过网络向政府及其官员表达利益诉求，建言献策，以体现和维护公民的表达权、知情权、参与权以及监督权。本研究首先对中央、省、市、县几家主流媒体的从业人员进行访谈，了解其对“主流媒体在网络问政中发挥了什么样的作用？扮演什么样的角色？”等问题的理解和阐释，综合分析主流媒体开通网络问政服务的初衷。

首先，主流媒体提供网络问政服务的基本目的就是为民众排忧解难。全国各地都在开办问政类栏目，是因为它不仅有正向激励作用，还可以为促成问题有效解决形成具有建设性的舆论监督。通过网络问政，为老百姓解决那些操心事、烦心事、揪心事，让大家体会到政府是怎样为群众服务的。其次，主流媒体通过网络问政服务提升了民众参与的广度、深度和积极性。主流媒体具有权威性，靠得住，不仅政府信任，而且民众也比较信任，所以其受众多、传播范围比较广，能够在短期内宣传和发动民众参与。“领导留言板”于2008年完成了对全国省、市、县三级主要领导的板块全覆盖，为网民留言提供了有效渠道;2019年正式开通部委领导留言板功能，成为部委开展群众工作的重要抓手。“领导留言板”实现了以PC为主、WAP为辅、客户端和小程序为延伸的全媒体覆盖。最后，主流媒体网络问政服务起到了监督政府的作用，有助于凝聚人心。

二、主流媒体开展网络问政的现状分析

本文采用评估政府组织网站内容、交互和策略的网站内容分析（web content analysis）方法，对中央、省、市、县各级主流媒体开展网络问政服务的现状进行系统分析。本研究对中央、省、市、县四级主流媒体进行了分层抽样，将12家中央主流媒体全部纳入样本，地方各级主流媒体则按照东、中、西部三个区位的省市县相对比例进行分层随机抽样，共抽取279个地方主流媒体样本。主要从平台建设、功能建设两个方面对291个样本中的网络问政服务情况进行系统梳理，分析当前主流媒体提供网络问政服务的现状，并找出其中仍值得改进的方面。

（一）主流媒体网络问政基本情况

本研究通过参与式观察的方式对上述291个样本逐一进行网络问政体验，运用网站内容分析的方法，对每一个步骤进行梳理，最后合并为平台建设和服务功能建设两个维度，前者包含平台可访问性、网络问政可用性、入口指引和渠道覆盖四个方面，后者从网络问政视角包含互动方式、表现形态、问政对象、问政所需信息、隐私保护、回复、评价、统计和排行八个方面。

1.全国各级主流媒体网络问政服务平台建设情况

主流媒体面向民众提供任意服务的前提是，该网站是可以检索到的，也就是平台的可访问性（accessibility）。本研究中的可访问性，是指主流媒体的网站是可以访问的，而且在其网站上开通了网络问政栏目。通过对291个样本的逐一体验，本研究发现所有样本中符合此条件的比例占47%，其余53%则因未检索到站点、无法显示正常内容、无法注册或无法打开等原因不具有可访问性。

上述47%的可访问性样本中，有92%的样本所提供的网络问政服务是正常运作的，其余8%的样本因为网络问政網页打不开、无发帖提问渠道、手机号码无法收到验证码而不能登录、网页内容空白等原因不具有可用性。

每个网络问政栏目都有其入口指引。通过考察上述可用的网络问政服务样本的入口指引，本文整理出四种主要模式：一是主流媒体在自有平台上创建网络问政栏目，占比约为58.3%;二是与本地的市民热线（如12345或行风热线）合作，基于热点事件跟踪报道，占比约为2.4%;三是通过主流媒体平台跳转至本地政府门户网站的政民互动栏目或者是本地问政平台，占比约为38.6%;四是通过主流媒体跳转至人民网的领导留言本地版块，占比约为0.8%。

主流媒体在平台自身建设中，致力于打造全媒体覆盖以满足不同受众的需求，既有“网站+微信公众号+微博+微信小程序+手机App”多个渠道的组合，占比约为1.3%，也有使用手机App提供服务的单一渠道，占比约为89.3%。

可以看出，主流媒体的网络问政服务建设已达到一定的规模。但各地在具体的平台建设中，存在一定的差异。以入口指引为例，从地理位置看，东部的主流媒体多采用市民热线的方式开展网络问政，西部主流媒体的网络问政入口则主要是人民网的本地频道;在行政区划上，市民热线是省级主流媒体开展网络问政的主要入口，市级则多采用跳转至人民网本地频道的方式，县一级的入口指引方式则相对丰富，较省、市两级，县级在自建平台和本土化平台上着力明显。

2.全国各级主流媒体网络问政服务功能建设情况

主流媒体网络问政的服务功能设计各有其特点，总的看来，既有为政民互动设计的服务功能（如互动方式、表现形态、问政对象），也有为保障网络问政顺利进行设置的内部条例（如问政所需信息、隐私保护），还有促进主流媒体自我监督、优化的评价反馈功能（如回复、评价、统计和排行）。

网络问政的互动方式，是指主流媒体设置的供民众提出诉求、政府官员解答问题的方式。通过对有效样本的逐一使用体验，梳理出六种较为常见的方式：（领导/市长）信箱、留言板、民意征集、社区论坛、视频直播、“电话热线+媒体报道”。不同媒体各有特点，既有单一方式的，也有多种方式并存的。最为常见的是留言板，占比约为60%;其次是（領导）信箱，占比22.7%;网络视频直播是新媒体语境下的新形式，占比约为9.3%。

网络问政的问政对象，主要是指主流媒体为民众提供的网络问政服务有哪些政府部门或者领导参与，包括中央部委、各省市县直属机关单位、各省市县领导等。本研究发现，有效样本中有61%的主流媒体所提供的网络问政服务是有政府部门参与的，有7%是由媒体本身作为问政对象提供服务，32%则是没有明确问政对象的。

问政所需信息，是指主流媒体要求用户在参与网络问政时需要提交的信息。根据《互联网用户账号名称管理规定》的要求，互联网信息服务使用者需通过真实身份信息认证后注册账号。[6]此外，用户一般还要额外提供一些信息，例如手机号码及其验证码、电子邮箱、身份证号等。除8.1%的主流媒体不需要提交额外信息外，手机号码及其验证码是最常见的信息请求，占比约为41.9%。

隐私保护是指主流媒体保护民众匿名性的一种设置，民众在提交留言时可以选择“公开/匿名”提交。既有样本中约有66.2%的主流媒体为用户提供匿名保护的服务选项。

回复是政府部门或领导对问政人问题的回复，是否有对口负责的部门在一定时间内予以答复，是否有答复内容。其中，视频直播既有现场回复或提供解决方案，也有事后办理或媒体进行追踪报道的;答复内容既有具体解决方案，也有诸如“已转办、已转交xx办理”的回复。既有样本中，超过60%的主流媒体提供的问政服务有回复功能。

评价是指问政人对政府部门解决方案的评价，既可以是文字的自由评论，也可以是“满意/不满意”的选项。样本中约有58.7%的主流媒体开放了问政人对解决方案的评价功能，包括留言评价、点赞、满意/不满意评价、五星评分等形式。

统计和排行功能对政府及各部门办理留言有积极的督促作用，通过网络问政平台的后台程序，不仅对问政留言的数量、回复率等数据进行统计，而且对各部门或所属区域办理帖、回复总数、回复率等进行排行，在一定程度上起到了推优示范的作用，鼓励各级领导积极回复网民关切。约有58.7%的主流媒体以各种形式对回复情况进行统计，包括回复总数排行榜、回复状态统计（例如，已办理、审核中、未办理等）、回复率统计等;约有33.3%的主流媒体对留言情况进行排行，包括历史总留言、今年留言、同领域/类别留言等。

网络问政服务平台需要多方共建。在平台建设上，网络问政服务作为主流媒体平台的其中一个功能板块，需要在保障基本运转的前提下，有序拓展其平台（渠道）边界，适应网络平台生态演进规律，让用户“看得到”“找得到”“想得到”。在功能建设上，主流媒体网络问政服务既要不断提升用户体验，帮助用户客观、全面、顺畅地反映诉求，同时也要建立反馈、评价、监督机制，打通政府部门、媒体机构、第三方研究机构等之间的协作关系，切实提高网络问政服务质量，让用户“能参与”“会参与”“想参与”。

（二）主流媒体网络问政服务中存在的问题

谢新洲研究团队于2020年对3000名网民开展“新媒体社会影响”①问卷调查，结果显示，47.7%的被访者在网上关注或讨论过公共事务或政治问题，他们中72%的被访者对“政府重视网络民意”的陈述持正面态度（50.5%同意，21.5%非常同意），说明被访者参与网络问政的潜在意愿较高，主流媒体开展网络问政具备较好的群众基础。对“当前政府的网络政务服务（网上办事、信息公开等）水平有待提高”这一观点，有72.3%的被访者表示同意（50%同意，22.3%非常同意），说明当前的网络政务服务仍无法满足广大群众需求，主流媒体网络问政服务作为其中的重要组成部分，仍有待优化。结合上述现状分析，发现当前主流媒体网络问政服务仍存在一定的改进空间。

首先，技术仍是制约主流媒体能否提供良好网络问政服务的因素之一。如前文所述，当前仍有一定比例的主流媒体所开展的网络问政服务“形同虚设”，不具备最基本的可访问性和可用性，沦为“僵尸平台”，严重影响了主流媒体的公信力和影响力。

其次，主流媒体对网络问政服务的定位不明确，服务功能设计不合理。主流媒体开通“网络问政”服务，旨在搭建起政府和网民互动的桥梁，帮助网民解决实际问题。但仍有一定比例的主流媒体采用简单化的“跳转”逻辑，或未能将相关主体整合进网络问政服务体系，其应有的信息资源配置作用未能有效发挥，网络问政服务实际质量有限。

再次，索求过多个人信息也是影响民众网络问政参与意愿的影响因素之一。既有研究表明，信息请求（information request）会影响隐私权衡的风险面[7]，所以需要保护用户的匿名性以缓解其隐私担忧。然而，目前仍有部分主流媒体在开展网络问政服务过程中，除个人真实身份信息外，还要求用户提供额外信息，同时对用户的问政内容是不提供匿名保护的。

最后，主流媒体网络问政服务中的评价反馈机制仍不健全。有部分主流媒体在开展网络问政服务时，其回复统计、满意度评价和统计排行等功能是缺位的。

综上所述，本文对主流媒体提供网络问政服务的过程进行系统梳理，形成了如图1所示的四个必要环节。政府通过电子政务提高透明度的承诺并不能提高民众参与的积极性，但特定的媒体和内容类型可以产生更高的参与度。主流媒体提供网络问政服务的特殊性和优势在于：作为“中间人”，主流媒体在网络问政中能够更加客观地承载网络舆情。[8]尤其是在监督服务环节，主流媒体通过设置回复时间、回复内容、满意度评价等功能，可以有效避免在网络问政服务中因“选择性回应”“快回应”等现象导致的公众满意度低、伪民意冲击民意真实性等问题，充分发挥其吸纳民意的作用，助力领导干部走“网上群众路线”。

三、优化主流媒体网络问政服务的对策建议

民众提出的每一条诉求，都是民意的直观表达，它们汇聚在一起就是各级政府社会治理的方向。为此，主流媒体有必要进一步优化网络问政功能，更好地服务于政府和群众，提升共建共治共享水平。对此，本文提出以下几点建议。

（一）建立健全主流媒体网络问政服务的全过程

从顶层设计上为主流媒体网络问政服务提供明确的目标指引、发展规划和规范指导，以提升相关工作的质量和效率。新公共管理理论认为，有效管理的实现需要诉诸强大和有影响力的外部利益相关者的目标制定和政策规制。[9]网络问政服务涉及各级政府部门、媒体机构、民众、第三方研究机构等多个利益相关者，服务质量的提升有赖于在多个利益相关者间形成良性互动。主流媒体应充分发挥其连接作用，确保“民众有所问、政府有所回、媒体有所监督”的服务全流程。

鉴于当前主流媒体在提供网络問政服务的过程中存在诸多差异甚至差距，有必要进一步规范其网络问政实践;有必要从国家层面出台规范化、制度化的指导意见，切实提升网络问政的系统性和有效性，充分发挥主流媒体的监督作用，避免沦为“形象工程”;避免重复建设、无序建设，集中精力打造具有地方特色的主流媒体网络问政服务平台，切实提升网络问政的效率和效果。

（二）推进中央—省—市—县主流媒体协调合作

无论是哪一级主流媒体受理民众诉求，最终的落脚点还是当地政府的相关部门。然而可能出现的情况是，来自不同层级主流媒体的群众意见所得到的办理态度或者重视程度不同（来自高层级主流媒体的群众意见可能受到更多重视），导致资源向更高层级堆积。这一方面极大增加了高层级的压力，另一方面架空了低层级，使得来自基层的声音得不到有效回应。为此，有必要利用机构改革的契机，促进机构设置的扁平化转型，提升网络问政服务体系的灵活性和适应力。在形成各级主流媒体有机分工的同时，应科学分配各级主流媒体的意见权重，重视基层主流媒体的作用。

（三）持续推进县级融媒体中心客户端建设

县级融媒体中心建设为基层主流媒体开展网络问政带来契机。按照“媒体+”的理念，从单纯的新闻宣传向公共服务领域拓展。着眼于基层网络问政服务的地域性，抓住“熟人社会”特征，培育具有本地特色的信息内容交互场域，从而搭建起政府和民众之间的“连心桥”。

总之，主流媒体要利用好网络问政服务这个“开放的智库”，把践行“网上群众路线”与“汇聚民智、问计于民”统一起来，切实履行主流媒体的社会责任，助力推进国家治理体系和治理能力现代化。

[本文为国家自然科学基金重点项目“新媒体发展管理理论与政策研究”（项目编号：71633001）的研究成果]

注 释：

①样本结构基本参照第45次《中国互联网络发展状况统计报告》和QuestMobile《2020中国移动互联网春季大报告》中的网民结构进行配额抽样，其中来自一线城市的被访者占15%，来自二线城市的被访者占35%，来自三线及以下的被访者占50%。

参考文献：

[1]谢新洲，温婧.强国论坛：搭建党和政府与人民群众沟通的新平台——专访蒋亚平、何加正、单成彪和白真智[J].新闻爱好者，2019（11）：34-37.

[2]徐丽娟.我国网络问政发展的现实困境与完善路径[J].江汉大学学报（社会科学版），2015，32（03）：44-48+126.

[3]牛余庆.社会转型期我国公民的有序政治参与[J].中共福建省委党校学报，2004（03）：16-19.

[4]“学习强国”学习平台.习近平论互联网宣传工作（2016年）[EB/OL].https：//www.xuexi.cn/lgpage/detail/index.html？id=11576429132839340547.

[5]新华网.深入学习习近平关于党的新闻舆论工作的新论断新观点[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-07/07/c_1119181966.htm.

[6]PAPADOMICHELAKI X. MENTZAS G. E-GovQual：A Multiple-Item Scale for Assessing E-Government Service Quality. Government Information Quarterly[J]，2012，29（1）：98-109. https：//doi.org/10.1016/j.giq.2011.08.011.

[7]J Zhao J， S YZhao，Zhao S Y . Opportunities and threats：A security assessment of state e-government websites[J]. Government Information Quarterly，2010，27（1）：49-56.

[8]BHATTACHERJEE A.PREMKUMAR G.Understanding Changes in Belief and Attitude toward Information Technology Usage： A Theoretical Model and Longitudinal Test[J].MIS Quarterly，2004，28（2）：229-254.doi：10.2307/25148634.

[9]中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.

（谢新洲为北京大学新媒体研究院院长、教授;温婧为北京大学新媒体研究院博士生）

编校：王志昭