非对称管制定义文献综述

罗园 华北电力大学人文与社会科学学院

非对称规制并非一种全新的规制手段，首次使用这一概念是指FCC在电信市场上对AT&T实施比竞争对手更为严厉的规制。关于非对称管制的专门研究较少，主要在两方面展开：一是在政府管制经济学的理论研究中，针对需求依据、经济效益进行研究，以国外研究为主；另一方面，国内学者从电信行业的实际案例入手，对其举措和影响进行分析并提出建议。

总体来看，关于非对称管制的定义未有统一的定义，主要在强调新企业进入、在位企业不同竞争权格局和适用对象三方面的观点存在分歧，本文通过观点文献梳理，对非对称管制的定义作出思考。

一、非对称管制对新企业的进入扶持

关于非对称管制的定义，研究中达成了一定的共识：即认为其是微观规制的经济性管制内容、存在非对称竞争的前提条件、措施直接表现为限制优势市场主体进行而扶持弱势市场主体。

第一种观点认为，非对称管制包含新企业进入扶持研究中，进入分为两种，一种是新企业或资本进入现有市场或某个业务的规制，一种是已有企业对于现在市场中经营业务的进入规制[1]，前者比如国家直接组建中国联通，进入电信业市场，同时规定基础电信市场限制民营资本和外资进入，后者对运营商的电信业务范围中进行限制：中国电信没有移动业务经营权、中国移动没有固定业务经营权、只有后进入的中国联通经营业务较为全面。后者多被认为是第二种观点，即对市场中已有企业的管制措施，前者国有经营和限制民营和外资进入，都具有非对称的特征。此外，其他市场主体的进入也会受到市场中已有的非对称规制的影响，从制度变迁角度看，制度选择需要比较的是非对称管制制度造成的生产效率损失和进入速度提高带来的配置效率的收益[2]，有学者以中国铁路运输业的规制历史为例，指出实施非对称规制并不一定能够引发广泛的进入[3]；殷继国认为，在自然垄断行业由垄断向竞争转型的初期，需要实行不对称规制以扶持新的经营者进入市场。[4]

二、对不同竞争格局下在位企业的非对称管制

第二种观点认为，非对称管制是对市场中处于不同竞争力格局下的现有企业进行的管制，即对不同企业实施不同的规制措施，由于多数学者是以电信业管制案例为研究材料，这一观点得到多数学者认同。这一观点认为非对称管制有两种形式，一种是对主导运营商和非主导运营商实施不同程度对管制，如学者杜宏伟认为非对称管制是指在通信市场发展过程中，政府直接介入市场竞争，通过对主导运营商和市场后进入者采取不同的管制规则，借以限制主导运营商对市场的控制力量，创造一个有利于电信市场后进入者的竞争环境的管制规则[5]。另一种是对主导运营商实施管制，对非主导运营商放松管制或不作限制，或者对非主导运营商给予政策上的优惠，而主导运营商不享有。如谭淑贞认为，非对称管制是管制部门以资费、网间互连为中心，对支配地位的经营者实施的一种管制方式，是在一定时期内，人为地制约处于支配地位的通信经营者对市场的控制力，而放宽对新通信经营者或处于非支配地位的通信经营者的管制，即强调非对称管制的对象是主导运营商。[6]这两种形式本质上是一致的，均强调对在位企业管制的非对称性。

三、非对称管制的对象范围

在关于非对称管制的对象范围方面，主要认为在电信业、电气网络等自然垄断产业。适用对象是电信行业的观点认为，显著经济规模效应和基础网络特点产业特点使得电信领域中强势竞争者容易拥有规模经济和网络覆盖优势，利用各种显隐性技术手段在市场上排挤弱势竞争者，而同时由于执行反垄断费时费力，法律程序冗长，电信管制机构普遍利用非对称管制作为改善电信产业竞争的内在缺陷的管制工具[7]；植草益认为，非对称管制往往是在电气通信这类垂直型、多边型联合企业所在的产业中，新加入企业是仅仅加入特定业务领域的独立企业；殷继国将范围扩大至自然垄断产业，认为目前我国关于不对称规制的法律实践主要局限于电信业，而铁路、电力、自来水、石油等自然垄断行业不对称规制的需求缺乏，当其他自然垄断行业进行市场化改革之时也需要规制机构采取不对称规制措施来扶持和保护新的竞争者。[8]

也有学者认为，非对称管制在部分竞争性行业中也存在，认为非对称管制是基于竞争主体市场份额、市场影响力的非对称，而在一定阶段、一定时期采取扶持弱势竞争主体、抑制强势竞争主体的区别对待的管制政策和措施[9]，未对非对称管制的对象作出行业范围上的限制，这一定义是针对管制措施作出的，在范围上较为全面。总体来看，目前研究中非对称管制范围主要限制于自然垄断产业中，主要为经济性管制，在竞争性产业及社会性管制中的研究几乎没有。

四、结语

从文献来看，非对称管制最先提出时指的是电信业的规制举措，在后面的研究中便援引了这一概念，而未对其做内涵和外延以及与相近概念区别的专门分析。是否涉及进入管制，对非对称管制定义而言十分重要，就非对称管制运用对象而言，随着市场化的发展，非对称管制的适用对象将会不断增加，判定依据应是所执行的措施，而不应在定义上做具体适用的行业限制。