“有效市场与有为政府更好结合”模式下对地方财政的新影响

闫婷 中共辽宁省委党校

从2020年10月十九届五中全会通过的“十四五规划”来看，我国经济调整既不是西方市场主导型，也不是前苏联政府主导型，而是市场和政府有效结合型。在这种模式下，地方政府要动员其拥有的资源和能力依据既定的战略产业或者规划内产业提供良好的基础设施和营商环境，目的是降低这些待发展产业的相关交易成本，调动市场主体进入这些产业并积极创新、推动产业转型升级的积极性，最终是这些产业成为拥有市场竞争力的主导产业。所以，市场和政府有效结合型最显著的特征是政府的“良性干预”。所谓“良性干预”其形式可以是政策层面，比如各种产业政策；也可以是市场层面，比如营商环境建设和保护市场机制。由于“良性干预”是一种定性的概念，量化难度较大，在实践过程中政府与市场的边界容易界定不清，其中可能更多决定于地方政府的偏好（发展思路）或者是地方政府对中央精神的理解程度。为了避免地方政府过度干预以及对中央精神的理解偏差，必须要杜绝地方政府直接使用行政手段和具有地域保护性质政策来干预经济，所以政府职能转变以及高标准的市场体系建设的目标也随之提出，就相当于限制住地方政府对市场的无效干预，划清地方政府与市场间的界线。这种方式不仅意味着在未来相当长一段时间里，我国地方政府在经济发展过程中调整与定位的方向，同时对地方财政有了不同的影响。

第一，减少了地方财政有关地区经济结构调整的直接支出。在市场和政府有效结合型经济发展的思路下，政府对市场的干预更多的是帮助市场机制进一步成熟，在资源配置领域中发挥市场的决定性作用。由于避免了行政直接干预的方式，诸如大量的具有地区限制的优惠财税政策以及利用财政资金吸引社会资本进入本地经济，从长远来看，在地方经济发展领域的财政额外支出将会呈现下降趋势。但短期来看，地方财政需要应对地方经济转型过程中的不确定性和不稳定性，为了给予经济主体确定预期，需要在营商环境、市场环境建设、法治建设、公共服务以及基础设施等有助于高质量发展的软硬件相关领域加大投入。简言之，从短期来看，地方财政将增加应对风险和建设市场的相关投入，但长期而言，发展经济的扶持性支出将减少。

第二，长期看将减缓地方政府债务压力。地方政府债务压力大多源自对本地区经济基础设施和公共设施的建设，硬件建设特征决定了其虽然投入大，但受用周期长。目前各地方各类、条件一流的工业园区随处可见，甚至有些地方存在着大量的空置园区，足以见得这些投资需求基本上在改革开放上半场得已满足，再加上中央严格管控地方政府举债规模以及新发展模式的特点，所以，在新发展阶段下地方政府发力焦点锁定的将是治理层面的相关建设，需要的是政治资源和智力因素。这样就会降低地方政府刺激增长的内在激励，减少各种为促进经济增长而投资举债的隐性支出，以及对地方国有企业不合理的变相补贴。短期上，可能会出现税收收入下降的问题，但同时大量隐性支出也将减少，虽然我们无法进行统计量化以比较二者的减少规模，可随着地区市场主体健康发展，市场活力的增强会逐步形成地区经济新增长点，税基也不断扩大，财政税收收入可以实现稳步增长。所以，从长期看，地方政府债务得以控制的同时税收规模将增长，那么无论是赤字问题还是债务问题都会得到很大的缓解。

第三，扩大地方财政政策的施政空间。市场和政府有效结合型既寄托于市场在资源配置领域发挥决定性作用以强化市场机制调动市场主体积极，通过竞争机制优胜劣汰激励市场主体自发进入产业转型升级轨道，也需要政府保护市场环境以保障其能够良好运行，减少行政干预、寻租行为，降低企业经营活动的额外成本，健全生产交易的相关配套制度和法治保障。在这样的思路指引下，市场和政府有效结合型更需要财政政策效果着眼于较长的时间窗口，能够实现中长期相互衔接和一致，政策要更具战略性和统筹性，既能兼顾短期利益，也能权衡长远战略发展目标，地方政府在出台财税政策时必须要从长周期角度考虑政策间的协调性与相机抉择的关系。从这个角度来看，未来地方政府在设计和安排财税政策的时候将有更大的调整和实施空间。

第四，有助于更深入地推进地方财政体制改革。十八届三中全会后，建立现代财政制度的目标以及时间表随之出台，但在地方财政体制改革滞后于其他方面改革。这其中主要原因在于地方财政体制改革的目标与地方官员考核与政绩追求目标相悖，从而导致地方财政体制改革的阻力较大、进度较慢。在市场和政府有效结合型发展思路下，政府与市场的关系不同于之前政府主导型，地方政府职能已然发生改变，地方政府在促进经济发展过程中的角色重新定位，按照这个逻辑，中央与地方、地方与地方间的行政关系也要以适合这种发展思路的方向去改革和调整。2020年前，中央与地方间事权划分仅涉及了财政事权与支出责任，十四五期间，事权划分将会延伸至央地间全部事权的划分。央地间全部事权划分需要各方面适宜的配合才能真正推进，在市场和政府有效结合型发展思路下，正好为理顺央地事权划分营造了良好的环境，实现了个人政绩追求、地方政府职能与辖区中长期发展目标三者一致。只有这样最终才能实现地方财政体制改革的真正推进，逐步消除之前改革所遗留下的地方财政体制改革“老大难问题”的负向影响。