流域突发水污染事件应急响应内生困境及对策

□文/辛璐璐 宋子燕

（1.山东科技大学文法学院 山东·青岛；2.河海大学公共管理学院 江苏·南京）

［提要］流域突发水污染事件应急响应这类事件因所具有的流域与突发事件双重特征而面临“内生困境”。主要表现在应急响应碎片化、响应速度及程度难以把控、应急响应缺乏制度化规定等方面。可通过建立完善应急响应组织体系、应急响应策略体系、应急运行程序体系、应急响应保障体系来克服这些困境。

近年来，我国流域突发水污染事件呈现出频发态势并造成较为严重的后果。当流域突发水污染事件发生时，迅速进行应急响应是极为必要的，但流域的跨行政区域特征和突发事件的突发性、不确定性、紧迫性、联动性等特征决定其应急响应会遇到各种各样的困难，这体现为流域突发水污染事件应急响应存在内生困境。如何克服其内生困境就成为提高流域突发水污染事件应对效能、减缓其后果的关键所在。基于此，本研究结合流域和突发事件特征从整体上探讨流域突发水污染事件应急响应的内生困境，在此基础上提出克服其内生困境的应对策略。

一、流域突发水污染事件应急响应内生困境

与关注于外界因素对应急响应的影响不同，内生困境关注于流域突发水污染事件自身特征对应急响应的影响。这种影响构成了流域突发水污染事件应急响应的内生困境，具体表现在如下四个方面：

（一）治理碎片化现实与整体性治理期待不相符合。流域是一个系统，上下游、左右岸都是整个流域系统的有机构成要素，其基本特征是整体性、有序性和内部结构的优化趋向。只有着眼于流域的整体，统筹考虑要素之间的相互协同关系才能实现整个流域系统的有效运行。我国实行流域与区域相结合的水资源管理体制，在七大主要流域设置了流域管理机构，但流域管理机构的事业单位属性决定了其不能实现对流域内各地方行政管理部门的有效整合，在其他流域则不存在对流域进行统一管理的组织部门。其结果是横向治理碎片化，流域内地方政府各自为政，这体现在两个方面：一是流域内上下游、左右岸各地方为追寻自身利益最大化，过度开发所辖流域内各种生物、矿产等资源，忽视本区域环境风险联动性引发的流域环境风险整体化，造成“公地悲剧”；二是流域水污染治理的正外部性导致作为“理性经济人”的流域内各地方政府参与水污染治理的自我激励不足。流域整体性与跨行政区域特征这两大特征决定了流域突发水污染事件具有治理碎片化现实与整体性治理期待不相符合的内生困境，在突发水污染事件发生时难以形成应急响应的有效合力，其结果必定是应急响应的职能缺位和应急资源的无效浪费。如，2013年3月上海黄浦江及上流水域上万头死猪漂浮事件就是由于浙江嘉兴对生猪病死及扔弃河道这一常见现象的忽视与治理的缺位，这一突发水污染事件发生后，上海与浙江嘉兴两地分别排查、打捞、处理本区域死猪，呈现出流域突发水污染事件应急响应碎片化的现实特征。

（二）实际响应速度及程度与突发水污染事件应然需要难以匹配。突发水污染事件的紧迫性原则性要求迅速且适度的应急响应，但突发水污染事件的不确定性却往往使得实际应急响应的启动时间与程度难以把握。在响应速度方面，实际的应急管理往往无法在事件发生之前全面捕捉到有效的事件信息从而迅速进行精准预警及响应。在响应程度方面，我国地方政府对突发事件的应急响应通常会呈现出两个极端，即“响应不足”与“过度响应”。响应不足是由于对事件造成的严重性后果认识不足，这通常出现在某一新型突发水污染事件发生之初；过度响应则是由于“压力型垂直控制体制下的干部考核制度”使得对上级的政治回应高于对适度响应的现实理性考量，这通常出现在某一突发水污染事件极速蔓延并引发上级与社会广泛关注之后。流域突发水污染事件产生之初的迟缓响应与响应不足及事件发生一段时间后的过度响应意味着应急响应整体的低效，与突发水污染事件应急处理的理性原则要求不相容合。

（三）流域突发水污染事件缘由广泛难以把握其连锁反应。突发性事件往往在性质和类型上彼此关联，在地理空间上又紧密相连，加之“山水林田湖是一个生命共同体”，各类突发事件都极易转化成流域突发水污染事件。2011年，日本东北地区发生大地震，并先后引发海啸、福岛核事故造成大量放射性物质释入大海，这一突发水污染事件，就是其他突发事件引发流域突发水污染事件的真实案例。当其他突发事件发生时，相关部门很难准确把握其连锁反应，只有当流域突发水污染事件作为关联事件出现时，突发水污染事件应急响应才会被提上日程。在其他突发事件发生之初，原因不明、事态不清而又急需得到控制的情况下，采取的紧急危机处理措施与突发事件原有的联动性相结合，也极易诱发流域突发水污染事件这一潜在次生衍生灾害。换言之，由于决策不及时造成的损失比决策失误的后果更为严重，不同于传统决策方式的即兴决策成为面对突发事件时的重要决策方式。但这种在紧急情况下作出的决策和采取的措施并不能完全考虑到自身后果，可能导致该突发事件的应急处置措施变成流域突发水污染事件的源头。例如，2005年松花江流域突发水污染事件就是由在吉化双苯厂爆炸事故灭火过程中大量未充分燃烧的苯类物质溶解于消防用水形成有毒污水，有毒污水未经处理直接排入松花江造成的。

（四）应急响应高度依赖党政权威和领导者个人导致不确定性。流域治理的碎片化与突发事件的紧迫性催生了集权式的国家应急响应机制，其后果是高度依赖党政权威和领导者个人，具有不确定性。现阶段的河长制与湖长制“通过流域分级分段、地方领导包干以及上级考核问责”实现了流域地方政府间的横向整合与纵向集中，可以说是对流域管理机构的有力补充。各级河长与地方党政主要负责人合二为一的管理体制与流域突发水污染事件发生时地方党政主要负责人亲赴现场指挥的应急响应实践意味着，流域内最高层级的党政主要负责人是流域突发水污染事件应急响应的权威领导者。这种高度依赖党政权威和领导者个人的应急响应机制在很大程度上依赖于领导者个人的能力，存在内生缺陷，具有不确定性。一方面是缺乏结果的确定性。首先，人是感情动物，无法做到完全理性，导致决策的作出带有个人价值判断，与客观现实脱节；其次，领导权威个人受制于专业素质水平，对于突发水污染事件信息接收能力有限导致应急决策缺乏专业性，手段与作用客体之间针对性不到位易偏离原有目标从而加重流域突发水污染危害程度。另一方面是缺乏制度化的确定性，也会在某种程度消解SARS后中国在突发事件应急管理方面所进行的制度化和法制化努力，减缓我国新时期国家治理能力和治理体系现代化的进程。

二、流域突发水污染事件应急响应内生困境应对策略

流域突发水污染事件应急响应的内生困境是由于应急响应实践与流域突发水污染事件特征和要求产生了错位。在流域突发水污染事件自身特征不可改变的情况下，可通过改变应急响应实践形式、构建完善的应急响应机制来克服其内生困境。

（一）建立横向整合与纵向协调的应急响应组织体系。为克服应急响应力量分散，难以形成合力的问题，应建立流域与区域相结合、以流域为主的应急响应组织体系。在流域方面设置专业的应急响应部门，下设应急决策机构、应急指挥中心、事故处置机构、应急咨询机构等核心应急机构。流域应急响应部门工作人员可由各区域应急管理机构分别举荐人员组成，以保证区域间碎片化水污染信息的有效交流沟通。此外，现有研究表明流域地方政府横向合作关系的有效运行需借助纵向政府间的命令与控制，即自上而下的强有力约束机制可有效降低环境风险。因此，应赋予流域应急响应部门对各区域应急响应部门的“战时指挥权”，保证充分调动各行政区域内一切积极因素以应对流域应急水污染综合治理。

在设置七大流域管理机构外，利用现有河湖长制实现流域内横向和纵向政府部门间的有效整合。由流域内总河长（共同）担任流域突发水污染事件应急响应负责人，并以法律形式规范其职权以及应急处置技术、应急响应运行程序等内容。此举不仅有助于通过党政部门的纵向协调破解“条块分割”“块大于条”的现实困境致使部门职能让位于地方经济发展利益的治理难题，也有助于为流域突发水污染事件应急响应实践提供制度化的确定性。

（二）建立应急处置技术库，完善应急响应策略体系。考虑到部分流域突发水污染事件是其他突发事件的衍生关联事件，相关部门应在已有经验教训的基础上为潜在衍生流域突发水污染事件做足准备，并注重提高流域突发水污染事件应急处置技术水平和应急响应反馈能力。第一，应避免其他事件引发流域突发水污染事件。世界是一个普遍联系的有机整体，事物之间以及事物内部诸要素之间相互依赖、相互影响、相互制约、相互作用。应善于分析和把握事物存在和发展的各种条件，在已有经验教训的基础上将各类突发事件与可能导致的流域突发水污染事件建立某种具体联系，编制流域突发水污染事件诱因数据库。当其他事件发生时立即进行比对，快速理清引致流域突发水污染事件的可能性和种类，在协助该事件应急响应部门进行应急处置的同时做好流域突发水污染事件的应急响应准备工作。第二，应注重提高流域突发水污染事件应急处置技术水平和应急响应能力。一方面应统筹全面布局与重点突破，坚持两点论与重点论相统一，针对重点污染物、环节及区域研发各类典型污染物的拦截、阻断、移除等应急处置技术，构建健全高效的突发水污染事件应急处置技术体系；另一方面应通过应急模拟对各类应急处置技术进行反复实践检验，在不断改进应急处置技术的同时提升应急处置人员的技术掌握和临场应变能力，对可能发生的各种风险挑战做到心中有数，有效掌控局势，化解潜在或正在进行中的危机。

（三）完善平战结合、分级响应的应急运行程序体系。为增强快速与适度响应能力，提高应急响应效率，应完善平战结合、分级响应的应急运行程序体系。“平战结合”意味着突发水污染事件监测预警与应急演练常态化及应急响应迅速化。换言之，“坚持常态减灾和非常态救灾相统一”：常态化时期，做好监测预警与应急演练工作，对突发水污染事件应对的最佳技术、程序以标准化、制度化形式予以明确规定；非常态化时期，根据标准化技术和程序紧急采取战时行动，同时随突发水污染事件的不断发展及掌握信息的逐渐增多不断调整应急响应行动，以提高流域突发水污染事件应急响应的柔性与韧性。通过将在多个应急响应程序中经常按固定次序、规律重复出现的行动措施之组合关系规范化，并固定成为模块，可为应急预案的快速调整及应急培训提供参考方案，也有助于协调好程序的规范价值与效率价值。分级响应是适度响应的前提与基础，能确保应急响应高效率地投入应急资源。目前，我国一般是根据流域突发水污染事件后果的严重程度将应急响应由高到低分为一级、二级、三级、四级。但这种做法混淆了流域突发水污染事件分级及应急响应分级之间的关系，因而在对应急响应进行分级时忽视了对应急处置难度的考虑。未来应考虑综合突发事件后果、应急处置难度、应急准备水平及拟采取应急处置技术后续影响等因素划分流域突发水污染事件应急响应等级，具体分级响应划分情况可由各流域主体坚持具体问题具体分析的方法论，视自身具体情况而定，并不一定要拘泥于原有的四等级划分。

（四）完善人才、物资、经费、沟通、舆情五位一体的应急响应保障体系。流域突发水污染事件应急响应机制的建立离不开在人才、物资、经费、沟通、舆情管理五个方面的保障。第一，根据人才是第一资源战略指导，应重点培养或引进突发事件预警、应急处置技术研发与应用、即时决策、应急指挥、应急咨询、应急响应研究等方面的应急管理人才。第二，在常态化时期通过分析潜在流域突发水污染事件的发生风险可能性，有计划性地备足应急响应所需的设备、药品等应急储备物资，并存储在距离近或方便运输的地方。第三，流域和区域、自然和行政两个层面都要合理划拨经费，本着“重预防、轻治疗”的原则对应急预警予以更多关注，同时不能忽视应急响应对于减缓突发水污染事件危害严重性的重要意义，保证应急响应的经费需要。第四，注意沟通的重要性，流域内多个地方政府及其职能部门、社会组织、普通公众等不同主体都有权责参与流域突发水污染事件应急响应，但我国现实决定了拥有强大资源调配能力和应急处置能力的政府部门应在此过程中起主要作用，扮演“掌舵者”的重要角色。此情景下，流域内地方政府之间、同一地方政府不同职能部门之间、政府与社会组织、政府与公众之间的沟通交流就成了应急响应的重要内容。顺畅无阻的信息以及情绪沟通是保证流域突发水污染事件应急响应有条不紊、应急响应力量和资源各得其所的重要前提。第五，舆情管理，官方及时公开透明的信息发布可以有效引导舆情发展，降低流域突发水污染事件引起社会恐慌的风险。

三、小结

应急响应是指为减缓突发事件后果而采取措施对其进行处置、应对的过程，此过程通常还伴随着对受影响人群的救助。可以说，应急响应对突发事件的处置有着极其重要的作用，但流域突发水污染事件应急响应因这类事件具有流域与突发事件的诸多特征而面临许多困境。由于这些困境与流域突发水污染事件本身的特征相联系，因而可被视为内生于流域突发水污染事件应急响应的“内生困境”。本文对这些内生困境进行了分析，并提出了克服这些内生困境的应对策略，以期为提高流域突发水污染事件应急响应效能提供一些想法。关于内生困境与外在困境的相互作用，则有待进一步研究。